มีคนจำนวนมากสงสัยว่าตัวเลขวงเงินจ่ายคืน 1 ล้านบาทที่กำหนดไว้ในมาตรา 53 ของพระราชบัญญัติสถาบันคุ้มครองเงินฝาก พ.ศ. 2551 มีที่มาที่ไปอย่างไร ทำไมถึงต้องกำหนดไว้ที่จำนวน 1 ล้านบาท ซึ่งบทความนี้จะอธิบายให้ทราบว่า ทำไม 1 ล้านบาท
ก่อนอื่นต้องขอกล่าวถึงหลักการและแนวคิดในการกำหนดวงเงินจ่ายคืนแก่ผู้ฝากในกรณีที่สถาบันการเงินถูกสั่งปิดกิจการ ซึ่งหลายๆ ท่าน มักจะตั้งคำถามว่า เมื่อถึงปีที่ 5 นับแต่มีการจัดตั้งสถาบันคุ้มครองเงินฝากขึ้นแล้ว วงเงินจ่ายคืนจะเป็นเท่าไร จึงอยากจะขอชี้แจงว่า วงเงิน 1 ล้านบาทนี้ คือวงเงินที่สถาบันคุ้มครองเงินฝากจะต้องจ่ายคืนให้แก่ผู้ฝาก เมื่อสถาบันการเงินใดสถาบันหนึ่งถูกเพิกถอนใบอนุญาต สำหรับการคุ้มครองเงินฝากตามนัยของระบบนี้ก็คือ การสร้างวินัยทางการเงินและความเข้มแข็งของสถาบันการเงิน ซึ่งจะส่งผลให้เงินฝากทุกบาททุกสตางค์ปลอดภัย
กลับมาคำถามที่ว่า “ทำไม 1 ล้านบาท” ในหลักการการกำหนดวงเงินจ่ายคืนจะต้องคำนึงถึงปัจจัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้องหลายปัจจัย ซึ่งจะขอกล่าวถึงปัจจัยที่เห็นว่ามีความสำคัญต่อการกำหนดวงเงินจ่ายคืน ดังนี้
1. โครงสร้างเงินฝาก เป็นปัจจัยที่จะต้องให้ความสำคัญ เพราะโครงสร้างเงินฝากจะสะท้อนให้เห็นว่า ในระบบมีเงินฝากอยู่เท่าไร มีกี่บัญชี และขนาดของเงินฝากเป็นอย่างไร ซึ่งในการกำหนดวงเงินจ่ายคืนในหลายๆ ประเทศจะพยายามกำหนดให้วงเงินจ่ายคืนครอบคลุมผู้ฝากรายย่อยทั้งหมด เนื่องจากผู้ฝากรายย่อยส่วนใหญ่ไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลทางการเงินของสถาบันการเงินได้อย่างครบถ้วนและทั่วถึงในทางตรงกันข้ามผู้ฝากรายใหญ่มีความสามารถและมีช่องทางในการบริหารจัดการเงินในระดับสูงซึ่งตารางด้านล่างนี้เป็นโครงสร้างเงินฝากของระบบสถาบันการเงินของไทย ณ 31 ธันวาคม 2550
จากตารางที่ 1 และแผนภูมิที่ 1 จะเห็นได้ว่า เงินฝากในระบบสถาบันการเงิน (ไม่รวมถึงเงินฝากในสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ) มีจำนวนประมาณ 6.5 ล้านล้านบาท เป็นบัญชีเงินฝากทั้งสิ้น 73.3 ล้านบัญชี โดยบัญชีเงินฝากส่วนใหญ่จะเป็นบัญชีที่มีเงินฝากไม่เกิน 1 ล้านบาท ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 98.827 ของบัญชีเงินฝากทั้งระบบ
2. ภาระของสถาบันการเงินและผู้เกี่ยวข้อง การกำหนดวงเงินจ่ายคืนไว้ในระดับที่สูงย่อมจะเป็นการสร้างภาระให้กับสถาบันการเงินและผู้เกี่ยวข้องเพิ่มขึ้น เนื่องจากสถาบันการเงินมีหน้าที่ต้องนำส่งเงินเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากตามกฎหมาย และการนำส่งเงินเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากดังกล่าวเป็นการเพิ่มค่าใช้จ่ายให้กับสถาบันการเงิน และในขณะเดียวกันสถาบันการเงินก็จำเป็นต้องหารายได้มาทดแทนเช่น การขึ้นอัตราดอกเบี้ยเงินกู้หรือค่าธรรมเนียม หรือการลดอัตราดอกเบี้ยเงินฝาก เป็นต้น แต่อย่างไรก็ดีสถาบันการเงินก็ไม่สามารถผลักภาระค่าใช้จ่ายเหล่านี้ไปยังผู้ที่เกี่ยวข้องหรือผู้ใช้บริการได้ทั้งหมดเนื่องจากการลดหรือเพิ่มดอกเบี้ยหรือค่าธรรมเนียมอาจส่งผลทำให้ความสามารถในการแข่งขันระหว่างสถาบันการเงินลดลง
3. ในการกำหนดวงเงินจ่ายคืนจะต้องคำนึงถึงเป้าหมายเงินกองทุนคุ้มครองเงินฝาก (Targeted Fund Size) เนื่องจากการกำหนดวงเงินจ่ายคืนไว้สูง จะส่งผลให้สถาบันคุ้มครองเงินฝากต้องกำหนดเป้าหมายเงินกองทุนคุ้มครองเงินฝาก (Targeted Fund Size) สูงตามไปด้วย เพื่อให้สามารถรองรับการจ่ายคืนผู้ฝากเงินได้อย่างเพียงพอในกรณีสถาบันการเงินถูกเพิกถอนใบอนุญาต
4. ระยะเวลาในการสะสมเงินกองทุนคุ้มครองเงินฝาก การกำหนดวงเงินจ่ายคืนไว้สูงเท่าไหร่ก็ยิ่งต้องใช้ระยะเวลาในการสะสมเงินกองทุนนานยิ่งขึ้น แต่หากใช้วิธีการเพิ่มอัตราเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝาก นอกจากจะเป็นการเพิ่มภาระให้สถาบันการเงินแล้ว ยังอาจส่งผลต่อการถ่ายเทเงินฝากไปยังตลาดอื่นๆ เช่น ตลาดทุน หรือตลาดตราสารหนี้ รวมทั้งการไปลงทุนในสินค้าโภคภัณฑ์(Commodities) ต่างๆ เป็นต้น
ตารางด้านล่างนี้แสดงประมาณการอัตราเงินนำส่ง ประมาณการเงินนำส่ง และระยะเวลาในการสะสมเงินเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝาก
ตารางที่ 2: ประมาณการอัตราเงินนำส่ง ประมาณการเงินนำส่ง และระยะเวลาในการสะสมงินเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝาก
อัตราเงินนำส่ง จำนวนเงินในระบบ จำนวนเงินกองทุนคุ้มครองเงินฝาก (ล้านบาท)
(ร้อยละ) (ล้านบาท) 1ปี 5 ปี 10ปี 15ปี 20ปี
0.1 6,500,000 6,500 32,500 65,000 97,500 130,000
0.2 6,500,000 13,000 65,000 130,000 195,000 260,000
0.3 6,500,000 19,500 97,500 195,000 292,500 390,000
0.4 6,500,000 26,000 130,000 260,000 390,000 520,000
0.5 6,500,000 32,500 162,500 325,000 487,500 650,000
0.6 6,500,000 39,000 195,000 390,000 585,000 780,000
0.7 6,500,000 45,500 227,500 455,000 682,500 910,000
0.8 6,500,000 52,000 260,000 520,000 780,000 1,040,000
0.9 6,500,000 58,500 292,500 585,000 877,500 1,170,000
1.0 6,500,000 65,000 325,000 650,000 975,000 1,300,000
หมายเหตุ: ภายใต้สมมุติฐานจำนวนเงินฝากที่ไม่เปลี่ยนแปลงและไม่รวมผลประโยชน์ตอบแทนจากการลงทุน
ในกรณีที่ สถาบันคุ้มครองเงินฝากกำหนดอัตราเงินนำส่งเป็นอัตราเดียวกันกับที่กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินเรียกเก็บ คือ ร้อยละ 0.4 ต่อปี จะมีเงินเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากประมาณ 26,000 ล้านบาทต่อปี
จากข้อมูลของธนาคารแห่งประเทศไทย ณ วันที่ 31 ธันวาคม 2550 ในระบบสถาบันการเงินมีเงินฝากรวมประมาณ 6.5 ล้านล้านบาท โดยธนาคารพาณิชย์ขนาดใหญ่ มีเงินฝากเฉลี่ยอยู่ที่ 951,331 ล้านบาท ธนาคารพาณิชย์ขนาดกลางมีเงินฝากเฉลี่ยอยู่ที่ 437,866 ล้านบาท และธนาคารขนาดเล็กมีเงินฝากเฉลี่ยอยู่ที่ 154,002 ล้านบาท ที่เหลือจะเป็นธนาคารพาณิชย์ที่มีขนาดทรัพย์สินน้อยมากเฉลี่ยอยู่ที่ 38,791 ล้านบาท
จากประมาณการ เมื่อครบระยะเวลา 5 ปี กองทุนคุ้มครองเงินฝากจะมีเงินอยู่ประมาณ 130,000 ล้านบาท ซึ่งสามารถรองรับการจ่ายคืนผู้ฝากในกรณีที่สถาบันการเงินขนาดเล็กถูกปิดกิจการหรือถูกเพิกถอนใบอนุญาต จำนวน 2 แห่ง เนื่องจากจำนวนเงินที่จะต้องจ่ายคืนผู้ฝาก (ไม่เกินรายละ 1 ล้านบาท) จะอยู่ที่ประมาณร้อยละ 41 ของยอดเงินฝากในสถาบันการเงินนั้นๆ และเมื่อครบ 7 ปี ก็จะมีเงินเพียงพอต่อการจ่ายคืนผู้ฝากในกรณีที่สถาบันการเงินขนาดกลางถูกปิดกิจการหรือถูกเพิกถอนใบอนุญาตได้ จำนวน 1 แห่ง
5. ความเข้มแข็งของระบบสถาบันการเงินโดยรวมก็เป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่จะต้องนำ มาประกอบการพิจารณา เพราะหากระบบสถาบันการเงินมีความเข้มแข็งจะส่งผลให้เกิดความเชื่อมั่นต่อระบบสถาบันการเงิน ดังนั้น ในกรณีที่ระบบสถาบันการเงินมีความอ่อนแอ การกำหนดวงเงินจ่ายคืนจะมีแนวโน้มที่จะกำหนดไว้ในระดับสูง เพื่อเป็นเครื่องมือหนึ่งในการสร้างความเชื่อมั่นให้กับระบบสถาบันการเงิน และในทางกลับกันหากระบบสถาบันการเงินมีความเข้มแข็ง การกำหนดวงเงินจ่ายคืนจะหลีกเลี่ยงการใช้วงเงินจ่ายคืนเป็นเครื่องมือในการสร้างความเชื่อมั่น
6. โอกาสการถอนเงินจากความตื่นตระหนกของผู้ฝากก็มีความสำคัญเช่นกัน เนื่องจากระบบสถาบันการเงินอ่อนไหวต่อความเชื่อมั่นเป็นอย่างยิ่ง เมื่อไรก็ตามที่สถาบันการเงินมีปัญหา แม้ว่าจะเป็นปัญหาที่อยู่ในวิสัยที่แก้ไขได้ หรือปัญหาที่ไม่เกี่ยวข้องกับฐานะทางการเงินก็ตาม เมื่อผู้ฝากขาดความเชื่อมั่นโอกาสที่จะเร่งรีบถอนเงินออกไปจะมีสูง ดังนั้น การกำหนดวงเงินจ่ายคืนจะต้องคำนึงถึงสัดส่วนของผู้ฝากในระบบสถาบันการเงินด้วย ซึ่งการกำหนดวงเงินจ่ายคืนไว้ในระดับที่ไม่เหมาะสมจะส่งผลให้โอกาสการไหลออกของเงินฝาก ( Bank run) ในระดับที่สูง ซึ่งจะเป็นการซ้ำเติมปัญหาและทำให้การแก้ไขปัญหาของสถาบันการเงินมีความยุ่งยากยิ่งขึ้น
7. วงเงินจ่ายคืนที่กำหนดจะต้องสอดคล้องกับภาวะของระบบการเงินและระบบเศรษฐกิจของประเทศ เพื่อให้สอดคล้องกับระดับของรายได้และเป็นเงินออม ละต้องไม่เป็นการบิดเบือนกลไกตลาดอีกทั้ง ไม่เป็นการบั่นทอนความเข้มแข็งของระบบเศรษฐกิจ สภาพการแข่งขัน และความเชื่อมโยงของตลาดต่างๆ ในระบบการเงิน
8. ปัจจัยที่มีบทบาทสำคัญไม่เพียงแต่การกำหนดวงเงินจ่ายคืน แต่รวมไปถึงระบบคุ้มครองเงินฝากโดยรวม คือ ประสิทธิภาพของระบบกำกับดูแลสถาบันการเงิน เนื่องจากระบบคุ้มครองเงินฝากที่ประเทศไทยนำมาใช้ได้มีการกำหนดให้สถาบันคุ้มครองเงินฝากมีหน้าที่ติดตามฐานะและการดำเนินงานของสถาบันการเงิน แม้ว่าบทบาทการกำกับดูแลและตรวจสอบสถาบันการเงินเป็นความรับผิดชอบของธนาคารแห่งประเทศไทยก็ตาม แต่การที่สถาบันคุ้มครองเงินฝากมีบทบาทในการติดตามฐานะและการดำเนินงานของสถาบันการเงินจะส่งผลต่อความเข้มแข็งและความเชื่อมั่นในระบบสถาบันการเงินมากขึ้น
9. รายได้ประชาชาติต่อหัว หรือ GDP per Capita ก็เป็นปัจจัยหนึ่งที่จะต้องคำนึงถึง เพื่อให้การกำหนดวงเงินจ่ายคืนมีความเหมาะสมและสอดคล้องกับขนาดของเงินออม แต่อย่างไรก็ตาม ในการกำหนดวงเงินจ่ายคืนของแต่ละประเทศก็มีความหลากหลาย ซึ่งเป็นที่น่าสังเกตว่าประเทศที่ประชากรมีรายได้ในระดับสูง สัดส่วนวงเงินจ่ายคืนต่อ GDP Per Capita จะต่ำ
10. นอกจากนี้แล้วอีกปัจจัยหนึ่งที่จะต้องคำนึง โครงสร้างของระบบสถาบันการเงิน ซึ่งแต่ละประเทศมีความแตกต่างกัน โดยบางประเทศ มีสถาบันการเงินขนาดเล็กๆ เป็นจำนวนมาก ในขณะที่บางประเทศมีสถาบันขนาดใหญ่เป็นส่วนมาก ในขณะที่โครงสร้างระบบสถาบันการเงินของประเทศไทยมีสถาบันการเงินหลากหลายขนาด ไม่ว่าจะเป็นขนาดใหญ่ ขนาดกลาง ขนาดเล็ก และขนาดจิ๋ว แต่อย่างไรก็ดี สถาบันการเงินขนาดใหญ่ เช่น ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน)ธนาคารไทยพาณิชย์ จำกัด (มหาชน) และธนาคารกสิกรไทย จำกัด (มหาชน) มีจำนวนเงินฝากรวมคิดเป็นร้อยละ 58 ของระบบ และธนาคารขนาดกลางมีเงินฝากรวมคิดเป็นร้อยละ 20 ที่เหลือเป็นสัดส่วนของ
ธนาคารขนาดที่เล็กลงมา ดังนั้น ในการกำหนดวงเงินจึงให้ความสำคัญกับโครงสร้างของสถาบันการเงินที่เงินฝากส่วนใหญ่อยู่ในสถาบันการเงินขนาดใหญ่และขนาดกลาง
จากหลักการและแนวคิดประกอบกับข้อเท็จจริงที่กล่าวข้างต้น จะเห็นได้ว่าวงเงินจ่ายคืนผู้ฝาก 1 ล้านบาท เป็นวงเงินจ่ายคืนที่เหมาะสม สอดคล้องกับภาวะทางเศรษฐกิจ และครอบคลุมผู้ฝากรายย่อยในระบบอย่างครบถ้วน และไม่เป็นการเพิ่มภาระให้กับสถาบันการเงิน รวมทั้งระยะเวลาในการสะสมเงินกองทุนมีความเหมาะสม
โดย
ทวีศักดิ์ มานะกุล ผู้อำนวยการส่วนนโยบายคุ้มครองเงินฝาก
พีรกานต์ บูรณากาญจน์ หัวหน้าฝ่ายคุ้มครองเงินฝากสถาบันการเงิน
กาญจนา ตั้งปกรณ์ เศรษฐกร 6ว
จรัสวิชญ สายธารทอง เศรษฐกร
Update : กันยายน 2551
ที่มา : Macroeconomic Analysis Group : Fiscal Policy Office
Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th