การจัดเก็บภาษีสุรา: ประสบการณ์จากต่างประเทศ

สุราได้ชื่อว่าเป็นสินค้าที่ก่อให้เกิดผลเสียต่อสุขภาพและสังคม แต่ยังมีการบริโภคอย่างแพร่หลายอยู่ในหลายประเทศ ทำให้รัฐบาลแต่ละประเภทที่มีการจัดเก็บภาษีสุราเพื่อควบคุมและจำกัดการบริโภค ทั้งยังเป็นภาษีที่สร้างรายได้ให้แก่รัฐอย่างมาก รวมทั้งประเทศไทยด้วย โดยทั่วไปนโยบายการจัดเก็บภาษีสุราหลัก ๆ มีวัตถุประสงค์3 ประการ ได้แก่ (1) สร้างรายได้ให้แก่รัฐบาลอย่างมีประสิทธิภาพ (2) แก้ไขปัญหาผลกระทบด้านลบ โดยเฉพาะต้นทุนด้านสังคม และ (3) สร้างภาระภาษีที่มีการกระจายอย่างทั่วถึง ซึ่งหมายรวมไปถึง ความเป็นธรรม ความมีประสิทธิภาพ และการบริหารการจัดเก็บที่ดี ซึ่งรัฐบาลต้องมีการกำหนดนโยบายที่เหมาะสมสำหรับประเทศของตนบทความนี้จึงมุ่งเน้นประสบการณ์ของต่างประเทศในการจัดเก็บภาษีสุรา เพื่อศึกษาถึงการนำนโยบายภาษีสุรามาใช้ในการจำกัดการบริโภคสุราและการเป็นภาษีที่สร้างรายได้ให้แก่รัฐ

มีคำถามมากมายว่ารัฐบาลจะสามารถจัดเก็บภาษีสุราเพื่อชดเชยต้นทุนทางสังคมที่เกิดขึ้นจากการบริโภคสุราได้อย่างไร ต้นทุนทางสังคมดังกล่าวได้แก่ การบาดเจ็บที่เกิดขึ้นจากอุบัติเหตุในการดื่มสุรา และปัญหาครอบครัวที่เกิดจากการดื่มสุรา เป็นต้น เนื่องจากรัฐบาลแต่ละประเทศไม่ได้จัดเก็บภาษีเพื่อรายได้เพียงอย่างเดียวแต่ยังใช้เป็นเครื่องมือในการพัฒนาเศรษฐกิจ และสร้างความเป็นธรรมในสังคมอีกด้วย การมีสองบทบาทของภาษีทำให้นโยบายภาษีสุราไม่มีความชัดเจน ทำให้เกิดประเด็นในการจัดเก็บภาษีสุราว่าควรจัดเก็บภาษีสุราอย่างไร และเท่าไหร่ในแง่การคลัง นอกจากนี้ยังมีประเด็นในแง่ของความเป็นธรรมและความมีประสิทธิภาพ รวมทั้งประเด็นที่ว่าต้องจัดเก็บภาษีเท่าไหร่จึงจะสามารถชดเชยต้นทุนทางสังคมที่เกิดขึ้นจากการดื่มสุรา นอกจากนี้จะมีแนวทางในการจัดเก็บภาษีสุราหลัก ๆ 2 แนวทาง ได้แก่ แนวทางตามหลักการด้านสาธารณสุข และด้านเศรษฐศาสตร์ ซึ่งทั้ง 2 แนวทางมีมุมมองในด้านแคบและกว้างต่างกันไป ดังนี้

(1) ด้านสาธารณสุข มุ่งเน้นการจำกัดอันตรายที่เกิดจากการดื่มสุราโดยการลดปริมาณการดื่มสุราของแต่ละคนโดยเฉลี่ยลง โดยใช้มาตรการด้านราคาและภาษี การควบคุมปริมาณการจำหน่าย และการโฆษณา เป็นเครื่องมือ

(2) ด้านเศรษฐศาสตร์ ให้ความสนใจกับผลกระทบภายนอกที่เกิดจากการบริโภคสุรามากกว่าที่เกิดกับตัวผู้บริโภคเอง

หากถามเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์ว่าเหตุผลสำคัญในการจัดเก็บภาษีสุรามากกว่าสินค้าประเภทอื่นคืออะไรก็จะได้รับคำตอบว่าภาษีสุราเป็นภาษีที่สร้างรายได้ให้แก่รัฐอย่างมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศกำลังพัฒนาเป็นส่วนใหญ่ นอกจากนี้ภาษีสุรายังเป็นภาษีที่สะดวกในการจัดเก็บและไม่มีการต่อต้านเมื่อมีการจัดเก็บภาษีสุรา สรุปคือเป็นภาษีที่มีประสิทธิภาพและความชอบธรรมในการจัดเก็บภาษี

แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์และสาธารณสุขในการเก็บภาษีสุราเห็นตรงกันว่าสิ่งที่สำคัญในการกำหนดอัตราภาษี คือการกำหนดอัตราภาษีที่สามารถลดผลกระทบภายนอกที่เกิดขึ้นจากการบริโภคและผลิตสุรา อย่างไรก็ดีแนวคิดการจัดเก็บภาษีสุราทางเศรษฐศาสตร์อาจจัดเก็บภาษีสุราในอัตราที่ต่ำกว่าทางสาธารณสุข เนื่องจาก แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์คิดแต่ผลกระทบภายนอกที่เกิดขึ้นโดยไม่ได้คิดถึงผลเสียต่อผู้ดื่มสุราอย่างเช่นแนวคิดของ สาธารณสุข นอกจากนี้ หากต้องการลดการบริโภคสุราอย่างจริงจังควรต้องห้ามการดื่มสุรา เช่น บางประเทศมีข้อกำหนดสำหรับผู้ที่สามารถผลิต จำหน่าย หรือซื้อสุราได้ ซึ่งควรต้องนำมาพิจารณาในการกำหนดนโยบายภาษีสุราประกอบด้วย ยกตัวอย่างเช่น ประเทศในแถบสแกนดิเนเวีย ที่มีบทลงโทษอย่างหนักทั้งจำและปรับแก่คนเมาสุราและขับรถ ทำให้การจัดเก็บภาษีสุราในอัตราสูงไม่มีความจำเป็น

มีคำถามมากมายจากประเทศต่าง ๆ ในการจัดเก็บภาษีสุราว่า ควรจัดเก็บภาษีสุราแบบไหน ตามปริมาณหรือตามมูลค่า ควรจัดเก็บในอัตราเดียวหรือหลายอัตราตามชนิดของแอลกอฮอล์ ควรมีข้อยกเว้นหรือไม่ ควรเก็บสุรานำเข้าในอัตราที่สูงกว่าหรือไม่ และกฎระเบียบมีผลต่อภาษีอย่างไร และควรเก็บภาษีในอัตราเท่าไหร่จึงจะเหมาะสมกับแต่ละประเทศ ซึ่งแต่ละคำถามเป็นคำถามที่ตอบได้ยาก และขึ้นอยู่กับวัฒนธรรมของประเทศนั้น ๆ การพิจารณาว่าควรเก็บภาษีสุราตามปริมาณหรือมูลค่า คงต้องพิจารณาข้อดีและข้อด้อยในการเก็บภาษีสุราตามปริมาณและตามมูลค่าว่าเป็นอย่างไร ซึ่งสรุปได้ ดังนี้

การจัดเก็บภาษี                 ข้อดี                          ข้อด้อย
- ตามปริมาณ (ตามสภาพ)  - ง่ายในการจัดเก็บ           - อัตราภาษีไม่สอดคล้องกับอัตราเงินเฟ้อ
                      - จัดเก็บตามการบริโภค        - สุราที่มีราคาถูกแต่มีดีกรีสูงจะเสียภาษีสูงกว่าสุราที่มีดีกรีต่ำแต่

ราคาสูงซึ่งส่วนใหญ่สุราราคาถูกเป็นสุราของผู้มีรายได้น้อย

- ตามมูลค่า             - การจัดเก็บภาษีเป็นไป        - ปัญหาการประเมินราคาเพื่อจัดเก็บภาษี
                        ตามอัตราเงินเฟ้อ           - เอื้อต่อสุราราคาถูก

จะเห็นได้ว่าอัตราทั้งตามปริมาณและมูลค่าต่างมีข้อดีและด้อยแตกต่างกันไป ซึ่งสอดคล้องกับหลักการการจัดเก็บภาษีไปคนละอย่าง กล่าวคือ การเก็บภาษีตามปริมาณเป็นไปตามหลักการควบคุมการบริโภค ส่วนการเก็บตามมูลค่าเป็นไปตามหลักการอำนวยรายได้ให้แก่รัฐ และความเป็นธรรม คือสุราแพงเสียภาษีแพง สุราถูกเสียภาษีถูก

อย่างไรก็ดี ไม่มีประเทศไหนที่มีการเก็บภาษีสุราเหมือนประเทศไทย กล่าวคือ ในต่างประเทศ จะกำหนดอัตราภาษีสุราอย่างใดอย่างหนึ่ง คือตามปริมาณ หรือตามมูลค่า ในขณะที่ประเทศไทยมีทั้งอัตราตามปริมาณและมูลค่าในแต่ละประเภทสุรา โดยหากคำนวณแล้วอัตราใดมีจำนวนภาษีสูงกว่าให้ใช้อัตรานั้นในการจัดเก็บภาษีเมื่อพิจารณาเปรียบเทียบภาระภาษีสุราต่อลิตรของไทยกับประเทศต่าง ๆ จะเห็นได้ว่าประเทศไทยไม่ได้เก็บภาษีสุรา

ต่ำไปกว่าประเทศอื่น ๆ เพียงแต่ แต่ละประเทศมีการกำหนดภาษีที่แตกต่างกันไปตามประเภทสุรา ปริมาณแอลกอฮอล์ และที่สำคัญประเทศส่วนใหญ่ที่มีสุราพื้นเมืองของตัวเองจะกำหนดอัตราภาษีในอัตราที่ต่ำกว่า สำหรับสุราประเภทเดียวกัน เช่น ประเทศญี่ปุ่น เกาหลี และฟิลิปปินส์ เป็นต้น

ดังนั้น จะเห็นได้ว่า ยังมีอีกหลายประเทศที่ใช้นโยบายภาษีสุราในการสนับสนุนอุตสาหกรรมในประเทศแต่ทั้งนี้จะเป็นไปตามหลักการสุราที่มีดีกรีสูงจะต้องเสียภาษีในจำนวนที่สูงกว่าสุราที่มีดีกรีต่ำ หากเป็นสุรา ประเภทเดียวกัน (ในกรณีที่ประเทศนั้นจัดเก็บตามปริมาณ) ส่วนการกำหนดอัตราตามมูลค่าจะเป็นการเอื้อต่อสุราในประเทศที่มีมูลค่าต่ำกว่าสุรานำเข้า นอกจากนี้ การกำหนดอัตราภาษีโดยแบ่งตามประเภทสุราที่เป็นสุราเฉพาะที่มีการผลิตในประเทศเท่านั้น ก็เป็นอีกมาตรการหนึ่งที่ประเทศในแถบเอเชียนำมาใช้ เช่น ประเทศเกาหลี และญี่ปุ่นรวมทั้ง บางประเทศมีการกำหนดอัตราภาษีสุราพิเศษสำหรับผู้ประกอบการรายเล็กที่มีการผลิตสุราไม่มากนักอีกด้วย

จากประสบการณ์การจัดเก็บภาษีสุราในต่างประเทศ (เฉพาะประเทศในแถบเอเชีย) จะเห็นได้ว่าประเทศที่มีสุราท้องถิ่นเป็นของตัวเองจะนำนโยบายภาษีสุรามาใช้ในการส่งเสริมสุราท้องถิ่น แต่ทั้งนี้ยังคงยึดหลักการของการทำลายสุขภาพไปด้วย เช่น หากมีดีกรีที่สูงขึ้นจะกำหนดอัตราภาษีสูงขึ้นตามไปด้วย เพื่อเป็นการควบคุมการบริโภคสุราที่มีดีกรีสูง และยังคงมีอีกหลายประเทศที่เก็บภาษีตามมูลค่าอยู่ ถึงแม้ว่าประเทศที่พัฒนาแล้วส่วนใหญ่จะเก็บภาษีสุราตามปริมาณแอลกอฮอล์ แต่ไม่มีประเทศไหนที่กำหนดอัตราภาษีทั้งตามปริมาณและตามมูลค่าเช่นเดียวกับประเทศไทย โดยอาจมีบางประเทศที่กำหนดภาษีสุราบางชนิดตามมูลค่า และบางชนิดตามปริมาณแต่จะกำหนดอัตราอย่างใดอย่างหนึ่งเท่านั้น เช่น ประเทศจีน เนื่องจากผู้เขียนไม่มีข้อมูลการจัดเก็บภาษีสุราของแต่ละประเทศจึงไม่สามารถกล่าวได้ว่าการจัดเก็บภาษีตามปริมาณ หรือตามมูลค่าที่ทำรายได้ให้แก่รัฐมากกว่ากัน และการจัดเก็บภาษีแบบไหนมีประสิทธิภาพในการลดการบริโภคสุราลงได้มากกว่ากัน แต่ปัจจัยสำคัญเห็นจะเป็นวัฒนธรรมในการดื่มสุราของแต่ละประเทศที่แตกต่างกันไป เช่น ประเทศ ญี่ปุ่น ที่ประชาชนส่วนใหญ่นิยมดื่มเบียร์มากกว่าไวน์ จึงมีการกำหนดอัตราภาษีเบียร์ในอัตราที่สูงกว่าไวน์ เพื่อรายได้ของรัฐบาลก็เป็นได้ สำหรับประเทศไทย นอกจากนี้ ยังควรต้องพิจารณาถึงกฎระเบียบและ ข้อห้ามของประเทศอื่น ประกอบด้วยเพื่อประโยชน์ในการออกแบบภาษี อย่างไรก็ดี หากต้องการออกแบบภาษีสุราที่เหมาะสมกับประเทศไทย โดยให้บรรลุวัตถุประสงค์ทั้งด้านสุขภาพโดยการลดการบริโภคสุรา และคงรายได้ของรัฐไว้ รวมทั้งใช้ในการส่งเสริมสุราท้องถิ่น คงจะต้องมีการจัดลำดับความสำคัญของเป้าหมายให้ชัดเจน เนื่องจากไม่มีรูปแบบภาษีสากลใดที่จะสามารถบรรลุเป้าประสงค์ข้างต้นได้ทั้งหมด อีกทั้งการออกแบบภาษีนี้จะต้องตอบคำถามสาธารณชนได้อย่างชัดเจน เป็นธรรม และโปร่งใสในโลกที่เปิดเสรีทางการค้าเช่นทุกวันนี้อีกด้วย ซึ่งเป็นโจทย์ที่ยากไม่น้อยสำหรับประเทศไทย

สุมาลี สถิตชัยเจริญ

สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

• บทความนี้เป็นความคิดเห็นของผู้เขียนมิได้สะท้อนความเห็นของสำนักงานแต่อย่างใด*

ที่มา : Macroeconomic Analysis Group : Fiscal Policy Office

Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th