ท่ามกลางกระแสวิกฤตการเงินโลกที่มีต้นตอมาจากวิกฤตสินเชื่อด้อยคุณภาพในภาคอสังหาริมทรัพย์ (ซับไพร์ม) ในสหรัฐอเมริกา โดยกำลังลุกลามอย่างหนักไปทั่วยุโรปแล้วในเวลานี้ ขณะที่ในเอเซียเองก็กำลังวิตกกังกลกันว่าจะลามมาถึงหรือไม่ โดยเฉพาะผลกระทบที่จะเกิดกับการส่งออกและนำเข้าสินค้าและบริการของประเทศต่างๆ ในเอเชียที่มีกับสหรัฐฯ และประเทศคู่ค้าในยุโรป
ความกังวลจากปัญหานี้รวมถึงปัญหาต่างๆ จากโลกภายนอกย่อมมีมากขึ้นในประเทศที่เปิดตัวเองเข้าเชื่อมโยงกับโลกภายนอกที่มี “กระแสโลกาภิวัฒน์” เป็นเสมือนห่วงโซที่ร้อยรัดความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในมิติต่างๆ โดยเฉพาะด้านเศรษฐกิจและสังคมวัฒนธรรม
ประเทศไทยที่เปิดตัวเองมายาวนานจนมีโครงสร้างทางเศรษฐกิจแบบเปิดขนาดเล็ก (small and open economy) ยิ่งจำเป็นต้องปรับตัวให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงและผลกระทบทั้งหลายจากกระแสโลกาภิวัฒน์ และเมื่อกล่าวถึงภารกิจในการกำหนดและจัดการนโยบายของรัฐด้านเศรษฐกิจแล้ว “นโยบายเปิดเสรีการค้า (Free Trade Policy)” เป็นหนึ่งในนโยบายที่สาธารณชนทั้งในและต่างประเทศพากันจับตามองด้วยความสนใจอย่างยิ่ง
นโยบายเปิดเสรีการค้า หรือนโยบายการค้าเสรี คือความต้องการของรัฐบาลเพื่อบรรลุเป้าหมายในการยกระดับชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนให้ดีขึ้นด้วยการ “ลดข้อจำกัดหรืออุปสรรคทางการค้า” ทั้งด้านสินค้าและบริการ (goods and services) ให้ได้มากที่สุด ซึ่งการลดข้อจำกัดหรืออุปสรรคทางการค้านี้ก็เท่ากับเป็นการเปิดเสรีการค้านั่นเอง โดยที่รัฐไม่พยายามเข้าไปควบคุมหรือแทรกแซงกิจกรรมต่างๆ ทางการค้าขายของเอกชน อันเป็นการสะท้อนให้เห็นถึงความเชื่อในการพัฒนาเศรษฐกิจตามลัทธิเสรีนิยม (liberalism) ที่ต้องการให้กลไกตลาด (market mechanism) สามารถจัดการแก้ไขปัญต่างๆ ในระบบเศรษฐกิจได้ด้วยตัวมันเอง โดยรัฐเพียงแต่คอยกำกับดูแลอยู่ห่างๆ ก็พอ
นโยบายเปิดเสรีในส่วนของการค้าภาคบริการด้านการเงิน (Trade in Financial Service Sector) ถือเป็นหนึ่งในนโยบายที่กระทรวงการคลังมีหน้าที่รับผิดชอบ และเมื่อนำนโยบายนี้ไปผูกพันนโยบายการจัดทำความตกลงเสรี (Free Trade Agreement : FTA) หรือที่คุ้นหูกันดีว่านโยบายการทำเอฟทีเอแล้ว นโยบายการเปิดเสรีภาคบริการด้านการเงินก็จะกลายเป้นส่วนหนึ่งของนโยบายเอฟทีเอในกรอบใหญ่ที่มีกระทรวงพาณิชย์เป็นเจ้าภาพหลัก
การเจรจาจัดทำความตกลงการค้าเสรีระหว่างอาเซียนกับสหภาพยุโรป (ASEAN-EU Free Trade Agreement : AEUFTA) เป็นภารกิจที่สำคัญอย่างหนึ่งของการสร้างความสัมพันธ์ด้านเศรษฐกิจระหว่างประเทศไทยของไทย โดยไทยในฐานะชาติสมาชิกอาเซียนจำเป็นต้องเข้าไปมีส่วนร่วมในภารกิจที่เรียกได้ว่า “ยากและท้าทาย” ไม่ต่างจากภารกิจเมื่อครั้งที่ไทยเจรจาเอฟทีเอกับสหรัฐอเมริกาเมื่อช่วงปี 2548-2549 ก่อนจะหยุดชะงักไปเพราะสถานการณ์ทางการเมือง
เหตุผลทีภารกิจดังกลาวค่อนข้างยากและท้าทายก็เพราะว่า การที่จะลดอุปสรรคทางการค้าให้แก่ภาคธุรกิจในกลุ่มอาเซียนกับกลุ่มสหภาพยุโรปนั้น หากทำสำเร็จผลดีจะเท่ากับเป็นการเปิดประตูให้การส่งสินค้าและทำธุรกิจบริการต่างๆ ของประเทศในอาเซียนและในสหภาพยุโรปสะดวกขึ้นด้วยต้นทุนที่ต่ำกว่าก่อนเปิดเสรี เพื่อที่จะตอบสนองความต้องการของประชากรสองภูมิภาคจำนวนกว่า “980 ล้านคน” ได้อย่างดีทีเดียว และจะกลายเป็นการเชื่อมโยงกลุ่มการค้าด้วยสัญญาเอฟทีเอที่ใหญ่ที่สุดในโลก! แต่ขณะเดียวกันเอฟทีเอมีทั้งผลดีผลเสีย โดยภาคธุรกิจใดที่แข่งขันไม่ได้จะได้รับผลกระทบอย่างหนักเช่นกัน เพราะเท่ากันเป็นการเพิ่มคู่แข่งทางธุรกิจจากต่างประเทศขึ้นมาอีกมหาศาลเช่นกัน ซึ่งประเทศไหนที่มีธุรกิจในภาคใดสาขาใดที่อ่อนแอกว่า ก็ย่อมมีความยากลำบากในการทำธุรกิจมากกว่าก่อนเปิดเสรี
และนี่จึงเป็นภารกิจที่ยากและท้าทายสำหรับนักเจรจา โดยเฉพาะในภาคการเงินที่ประเทศไทยเพิ่งจะฟื้นตัวจากวิกฤตการเงินเมื่อ 10 ปีที่ผ่านมาแต่กลับต้องเผชิญกับวิกฤตการเงินในสหรัฐและยุโรปในเวลานี้ ดังนั้น หากจำดำเนินนโยบายการค้าเสรีในภาคบริการด้านการเงินภายใต้การทำเอฟทีเอระหว่างอาเซียนกับสหภาพยุโรปแล้ว ประเด็นการเจรจาอะไร และท่าทีหรือจุดยืนอย่างไร จึงเป็นคำถามที่นักเจรจาต้องมี ภายใต้การจับตามองอย่างใกล้ชิดของสาธารณชน
บทความชิ้นนี้เป็นเพียงการนำเสนอข้อมูลส่วนหนึ่งในการเจรจาจัดทำความตกลงการค้เสรีระหว่างอาเซียนกับสหภาพยุโรป โดยส่วนที่ 2 เป็นการนำเสนอถึงความเป็นมาและกลไกที่อาเซียนและสหภาพยุโรปใช้ในการเจรจา ส่วนที่ 3 จะเป็นการนำเสนอถึงสถานะของการเจรจาที่ผ่านมาในส่วนที่เกี่ยวกับบริการด้านการเงิน โดยมีบทส่งท้ายในส่วนที่ 4 ซึ่งบทความนี้หวังว่าจะเป็นส่วนหึ่งของการเปิดเผยข้อมูลให้แก่สาธารณชนเพื่อแสดงความโปร่งใสในการปฏิบัติภารกิจของภาครัฐในเรื่องนี้
การเจรจาระหว่างอาเซียนกับสหภาพยุโรปได้เตรียมการมาตั้งแต่ปี 2546 โดยเริ่มต้นจากการสร้างกรอบความร่วมมือระดับภูมิภาคและจัดตั้ง Vision Group on ASEAN-EU Economic Partnership เพื่อศึกษาความเป็นไปได้ในการจัดทำความตกลงการค้าเสรีระหว่าง 2 ภูมิภาค ซึ่งต่อมาเมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2550 ที่ประชุมรัฐมนตรีเศรษฐกิจอาเซียนและสหภาพยุโรป (AEM-EU Consultations) ครั้งที่ 8 ก็ได้ประกาศเจตนารมณ์ที่จะจัดทำความตกลงการค้าเสรีอาเซียน-สหภาพยุโรป ในลักษณะภูมิภาคต่อภูมิภาคและครอบคลุมการเปิดเสรีทุกสาขา (Comprehensive agreement) โดยกระบวนการเจรจาในรายละเอียดจะดำเนินการตั้งแต่ปี 2551 ภายใต้การดำเนินงานของคณะกรรมการร่วมจัดทำความตกลงการค้าเสรีอาเซียน-สหภาพยุโรป (Joint Committee for the ASEAN-EU Free Trade Agreement : JC-AEFTA)
JC-AEFTA ถือเป็นคณะเจรจาในรายละเอียดทั้งหมดเพื่อยกร่างความตกลงการค้าเสรีอาเซียน-สหภาพยุโรป โดยในการประชุมครั้งที่ 4 เมื่อเดือนเมษายน 2551 ที่กรุงเทพฯ ที่ประชุมได้ตกลงจัดตั้งกลุ่มผู้เชี่ยวชาญ (Expert Group) ขึ้นมาถึง 9 คณะ เพื่อเป็นเวทีในการแลกเปลี่ยนข้อมูลและเจรจาทางเทคนิคเฉพาะในแต่ละด้าน โดยกลุ่มผู้เชี่ยวชาญด้านบริการและการจัดตั้งกิจการ/การลงทุน (Expert Group on Services and Establishment/Investment) จะทำหน้าที่เจรจาและแลกเปลี่ยข้อมูลเพื่อยกร่างความตกลงในส่วนของการค้าบริการและการลงทุน ทั้งนี้ สหภาพยุโรปได้แสดงเจตนาที่จะเจรจาเพื่อกำหนดกฎระเบียบการกำกับดูแลและการเปิดตลาดการค้าบริการและการลงทุนในสาขาเฉพาะ 5 สาขา ได้แก่ สาขาบริการด้านการเงิน สาขาบริการด้านโทรคมนาคม สาขาบริการด้านคอมพิวเตอร์ สาขาบริการด้านขนส่งทางทะเลระหว่างประเทศ และสาขาบริการด้านไปรษณีย์และบรรจุภัณฑ์
การเจรจาเทคนิคในส่วนของบริการด้านการเงินได้เริ่มต้นขึ้นครั้งแรกเมื่อเดือนเมษายน 2551 ในช่วงการประชุม JC-AEFTA ครั้งที่ 4 โดยกลุ่มผู้เชี่ยวชาญด้านบริการและการจัดตั้งกิจการ/การลงทุน (Expert Group on Services and Establishment/Investment) ได้ทำหน้าที่เจรจากและแลกเปลี่ยนข้อมุลระหว่างกัน ทั้งนี้ ประเทศไทยโดยกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ ได้รับเลือกให้ทำหน้าที่เป็นประธานกลุ่มผู้เชี่ยวชาญฯ ของฝ่ายอาเซียนด้วย
สำหรับการเตรียมการเจรจาของฝ่ายไทย กระทรวงพาณิชย์ได้มีคำสั่งแต่งตั้งคณะเจรจาจัดทำความตกลงการค้าเสรีอาเซียน-สหภาพยุโรป โดยมีผู้แทนจากหน่วยงานต่างๆ รวมถึงสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) เข้าร่วมเป็นองค์ประกอบคณะเจรจา ซึ่งในการเจรจาด้านการบริการจะมีกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศเป็นหัวหน้าคณะผู้แทนฝ่ายไทยและสศค.จะเป็นผู้แทนร่วมเจรจาในส่วนของสาขาการเงินและอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องซึ่งที่ผ่านมามีการเจรจาที่เกี่ยวข้องกับสาขาการเงินกันแล้ว 2 ครั้ง ดังนี้
(1) การประชุมกลุ่มผู้เชี่ยวชาญด้านบริการและการจัดตั้งกิจการ/การลงทุน ครั้งที่ 1 ระหว่างวันที่ 15-18 เมษายน 2551 ณ กรุงเทพฯ
การประชุมครั้งนี้เป็นการแลกเปลี่ยนข้อมูลและตอบข้อซักถามระหว่างฝ่ายอาเซียนและสหภาพยุโรปในประเด็นต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการค้าบริการและการลงทุน
ฝ่ายสหภาพยุโรปได้ยื่นเอกสารไม่เป็นทางการ (Non-paper) เรียกร้องให้กำหนดข้อตกลงเกี่ยวกับการวางกฎระเบียบและการใช้มาตรการต่างๆ ด้านบริการ (การให้บริการข้ามแดน การบริโภคในต่างประเทศ และการเคลื่อนย้ายบุคลากรเพื่อธุรกิจ) และการจัดตั้งกิจการ รวมถึงการวางกฎระเบียบการกำกับดูแลและการเปิดตลาดการค้าบริการในสาขาหลัก 5 สาขา ที่กล่าวถึงข้างต้น เพื่อให้ฝ่ายอาเซียนพิจารณา ส่วนฝ่ายอาเซียนได้ยื่นเอกสารประกอบการหารือ (discussion paper) เพื่อนำเสนอวัตถุประสงค์และแนวทางหารือตามความต้องการของอาเซียน โดยแนวทางการหารือในเรื่องการค้าบริการ อาเซียนต้องการให้มีการเจรจาเปิดเสรีให้มากขึ้นกว่าที่ตกลงไว้ในความตกลงทั่วไปว่าด้วยการค้าบริการ (GATS Plus) โดยให้มีการเปิดเสรีอย่างค่อยเป็นค่อยไป (Progressive liveralization) และใช้เปิดเสรีในสาขาที่ต้องการจะเปิดเท่านั้น (Positive list approach) นอกจากนี้ ยังต้องการให้มีการใช้หลักการปฏิบัติอย่างพิเศษแลแตกต่างๆ (Special and differential treatment) การใช้มาตรการปกป้องฉุกเฉิน (Emergency safeguard measures) การใช้กฎระเบียบการกำกับดูแลโดยอิงกับ GATS และการสงวนไว้ซึ่งสิทธิของรัฐบาลในการออกมาตรการเพื่อปกป้องเสถียรภาพทางการเงิน การธนาคาร การเคลื่อนย้ายทุน อัตราแลกเปลี่ยน และมาตราการปกป้องดุลการชำระเงิน ซึ่งการสงวนสิทธิดังกล่าวจะใช้ในความตกลงการค้าเสรีทั้งด้านการค้าบริการและการลงทุน โดยแนวทางการหารือในเรื่องการลงทุน อาเซียนต้องการให้มีวัตถุประสงค์เพื่อขจัดอุปสรรคด้านกฏหมายและการบริหารที่เป็นอุปสรรค์ต่อการลงทุนระหว่างประเทศ ภายใต้เป้าหมายของการพัฒนาการลงทุนของแต่ละประเทศ ทั้งนี้ ยังต้องการให้มีการหารือการลงทุนในเรื่องของการปกป้อง(protection) ส่งเสริม (consultion mechanisms) เกี่ยวกับการลงทุนในบางประเด็นอีกด้วย
(2) การประชุมกลุ่มผู้เชี่ยวชาญด้านบริการและการจัดตั้งกิจการ/การลงทุน ครั้งที่ 2 ระหว่างวันที่ 23-27 มิถุนายน 2551 ณ กรุงมะนิลา ประเทศฟิลิปปินส์
การประชุมครั้งนี้ยังเป็นการซักถามรายละเอียดของข้อเสนอต่างๆ ของเอกสารไม่เป็นทางการ (N0n-paper) ที่ฝ่ายสหภาพยุโรปได้เสนอต่ออาเซียนเมื่อการประชุมครั้งที่แล้ว ซึ่งในประเด็นเกี่ยวกับสาขาบริการด้านการเงิน ฝ่ายอาเซียน ได้แจ้งว่าคณะกรรมการเปิดเสรีบริการด้านการเงินอาเซียน (WC-FSL/AFAS) กำลังรวบรวมคำถามและข้อคิดเห็นต่อ non-paper ดังกล่าว และจะเสนอให้ฝ่ายสหภาพยุโรปพิจารณาชี้แจงให้ผู้เชี่ยวชาญด้านการเงินของฝ่ายอาเซียนทราบต่อไป
การเจรจาการค้าเพื่อเปิดเสรีบริการด้านการเงินในกรอบอาเซียนและสหภาพยุโรป ที่ผ่านมาทั้ง 2 ครั้ง ยังเป็นเพียงการแลกเปลี่ยนข้อมูลและข้อเรียกร้องระหว่างกันเท่านั้น โดยการเจรจาในรายละเอียดยังคงดำเนินต่อไปเพื่อประโยชน์สูงสุดร่วมกัน ทั้งนี้ ภายใต้รัฐธรรมนูญไทยปัจจุบันฉบับพุทธศักราช 2550 มาตรา 190 ได้บัญญัติให้รัฐบาลต้องนำเสนอกรอบการเจรจาให้ฝ่ายนิติบัญญัติให้ความเห็นชอบก่อนที่จะไปเจรจาทำหนังสือสัญญาประเภทความตกลงการค้าเสรีกับต่างประเทศ ซึ่งเมื่อวันที่ 10 มกราคม 2551 สภานิติบัญญัติแห่งชาติก็ได้มีมติเห็นชอบกรอบการเจรจาของไทยภายใต้การเจรจาอาเซียนกับสหภาพยุโรป โดยมีประเด็นการเจรจาด้านการค้าบริการซึ่งรวมถึงบริการอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยให้ระดับการเปิดเสรีโดยรวมระหว่างอาเซียนกับสหภาพยุโรปสูงกว่าระดับการเปิดเสรีภายใต้องค์การการค้าโลก ประเด็นทีสอง ต้องให้มีการเปิดตลาดบริการและการลงทุนในสาขาที่ไทยมีศักยภาพ รวมถึงการอำนวยความสะดวกให้ผู้บริหารและบุคลากรที่มีฝืมือของไทยสามารถเข้าไปทำงานในสหภาพยุโรปได้ และประเด็นสุดท้าย ต้องให้มีการรักษาสิทธิของทงการในการใช้มาตราการที่จำเป็นเพื่อรักษาเสถียรภาพทางระบบการเงิน การธนาคาร การเคลื่อนย้ายเงินทุน อัตราแลกเปลี่ยน และสิทธิในการใช้มาตรการเพื่อป้องกันความเสียหายที่อาจเกิดขึ้น ในกรณีที่เหตุการณ์ที่อาจกระทบต่อดุลการชำระเงิน
จากกรอบการเจรจาทั้ง 3 ประเด็นหลักดังกล่าว สศค.จึงสามารถนำมาปรับใช้เป็นจุดยืนหลักในการเจรจาเพื่อเปิดเสรีบริการด้านการเงินในกรอบอาเซียนและสหภาพยุโรปได้ ส่วนในการกำหนดกลยุทธ์หรือท่าทีการเจรจาในรายละเอียดหรือระดับเทคนิคเพื่อให้บรรลุถึงกรอบเจรจาดังกล่าวนั้น ก็จะมีการใช้กลไกในระดับคณะทำงานร่วมระหว่างหน่วยงานภาครัฐและเอกชนที่เกี่ยวข้องที่เรียกว่า “คณะทำงานพิจารณาการเปิดเสรีการค้าบริการด้านการเงิน” โดยมี สศค.เป็นฝ่ายเลขานุการ เพื่อทำหน้าที่ระดมความคิดเห็นและร่วมกันกำหนดกลยุทธ์และท่าทีให้แก่ผู้แทนไทยสำหรับใช้ในการเจรจากับฝ่ายอาเซียนด้วยกันเองและกับฝ่ายสหภาพยุโรป ซึ่งจะทำให้จุดยืนและกลยุทธ์การเจรจาในภาคบริการด้านการเงินของฝ่ายไทยสะท้อนถึงการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียมากที่สุด
โดย สมคิด บุญล้นเหลือ
ที่มา : Macroeconomic Analysis Group : Fiscal Policy Office
Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th