หลังจากที่สำนักงานคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้ประกาศตัวเลขเศรษฐกิจของไตรมาสสุดท้ายของปี 2551 ที่มีอัตราการเติบโตของ GDP ติดลบร้อยละ 4.3 ทำให้อัตราการเติบโตเฉลี่ยทั้งปี 2551 เพิ่มขึ้นร้อยละ 2.6 ต่ำกว่าเป้าหมายที่ตั้งไว้เมื่อตอนต้นปีเอาไว้มาก และมีแนวโน้มว่าอัตราการเติบโตของGDP ในปี 2552 อาจจะติดลบต่อไปอีก ซึ่งสอดคล้องและไปในทิศทางเดียวกับการติดตามและวิเคราะห์ภาวะเศรษฐกิจของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ทั้งนี้เนื่องจากสาเหตุการหดตัวลงอย่างรวดเร็วของการส่งออก การลงทุนและการชะลอตัวลงของการบริโภค ซึ่งเป็นผลกระทบจากปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจโลก ทำให้เป็นที่ชัดเจนแล้วว่าประเทศไทยอยู่ในภาวะเศรษฐกิจหดตัวอย่างชัดเจน 0
รัฐบาลในชุดปัจุบันได้มีความพยายามในการฟื้นฟูและสร้างความเชื่อมั่นทางเศรษฐกิจโดยการจัดทำงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมประจำปีงบประมาณ 2552 จำนวน 116,700 ล้านบาท มีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มกำลังซื้อให้แก่ประชาชนและกระตุ้นการบริโภคภายในประเทศ และได้จัดสรรงบประมาณเพื่อนำไปใช้จ่ายในโครงการต่าง ๆ ที่สำคัญได้แก่ โครงการช่วยเหลือค่าครองชีพประชาชนและบุคลากรภาครัฐ (งบประมาณ 18,970.3 ล้านบาท) โครงการ 5 มาตรการ 6 เดือน (งบประมาณ 11,409.2 ล้านบาท) โครงการสนับสนุนการจัดการศึกษาโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย 15 ปี (งบประมาณ 19,001.1 ล้านบาท) โครงการเศรษฐกิจพอเพียงเพื่อยกระดับชุมชน (งบประมาณ 15,200 ล้านบาท) โครงการสร้างหลักประกันรายได้แก่ผู้สูงอายุ(งบประมาณ 9,000 ล้านบาท) โครงการเพิ่มศักยภาพผู้ว่างงานเพื่อสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจและสังคมในชุมชน (งบประมาณ 6,900 ล้านบาท) และโครงการส่งเสริมอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) เชิงรุก (งบประมาณ 3,000 ล้านบาท) และการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของรัฐบาลโดยการจัดทำงบประมาณขาดดุลเพิ่มขึ้นปีงบประมาณ 2552 รวมทั้งการจัดทำงบประมาณขาดดุลต่อเนื่องในระดับสูงขึ้นอีกในปีงบประมาณ 2553 ซึ่งได้สร้างความกังวลใจให้แก่นักวิชาการและประชาชนจำนวนมากว่า รัฐบาลจะถังแตกหรือไม่ ? เนื่องจากการจัดทำงบประมาณขาดดุลย่อมส่งผลกระทบต่อสถานะหนี้ของรัฐบาลเพิ่มขึ้นและส่งผลต่อปัญหาสภาพคล่องทางการเงินการคลังของรัฐบาล
บทความนี้ต้องการสร้างความรู้ความเข้าใจในเรื่องฐานะการคลังและเงินคงคลังว่าคืออะไร สถานะทางการคลังของรัฐบาลในปัจจุบันว่าเป็นอย่างไร เงินคงคลังของรัฐบาลที่มีอยู่มีความน่าเป็นห่วงมากน้อยเพียงใด และรัฐบาลจะยังรักษาวินัยทางการคลังและมีความยั่งยืนทางการคลังได้หรือไม่
ในปัจจุบันฐานะการคลังของรัฐบาลมี 2 ระบบ คือ ระบบกระแสเงินสดและระบบสถิติเพื่อการศึกษาและวิเคราะห์นโยบายการคลัง (ระบบสศค.) โดยในแต่ละระบบมีวัตถุประสงค์ในการจัดทำที่แตกต่างกัน
ระบบกระแสเงินสด มีวัตถุประสงค์เพื่อใช้ในการติดตามกระแสเงินสด (Cash flow)ของรัฐบาลที่มีการรับและจ่ายเงินทั้งหมดผ่านบัญชีเงินคงคลังและใช้ในการบริหารเงินสด ซึ่งบัญชีเงินคงคลังเป็นบัญชีที่รัฐบาลเปิดไว้ที่ธนาคารแห่งประเทศไทย
ระบบสถิติเพื่อการศึกษาและวิเคราะห์นโยบายการคลัง (ระบบสศค.) มีวัตถุประสงค์เพื่อใช้ในการติดตามสถานะการเงินของรัฐบาลที่แท้จริง ซึ่งครอบคลุมกิจกรรมของรัฐบาลทั้งหมด ทั้งที่เป็นกิจกรรมในงบประมาณและนอกงบประมาณ ทั้งที่ดำเนินการผ่านบัญชีเงินคงคลังและไม่ผ่านบัญชีเงินคงคลัง ซึ่งเป็นไปตามระบบมาตรฐานสากล
สำหรับบทความนี้จะขอกล่าวถึงเฉพาะฐานะการคลังตามระบบกระแสเงินสดเท่านั้น
ฐานะการคลังของรัฐบาลตามระบบกระแสเงินสด คือ ผลต่างระหว่างการรับและจ่ายเงินของรัฐบาล ซึ่งประกอบด้วยการรับและจ่ายเงินในงบประมาณและเงินนอกงบประมาณ ผลสุทธิของการรับและจ่ายเงินในงบประมาณ เรียกว่า ดุลในงบประมาณ ผลสุทธิของการรับและจ่ายเงินนอกงบประมาณ เรียกว่า ดุลนอกงบระมาณ และผลรวมของดุลในงบประมาณและดุลนอกงบประมาณ เรียกว่า ดุลเงินสด (รายละเอียดดังตารางที่ 1) ทั้งนี้ฐานะการคลังตามระบบกระแสเงินสดเปรียบเทียบได้กับงบกระแสเงินสดของบริษัท และดุลเงินสดเปรียบเทียบได้กับผลกำไร/ขาดทุนสุทธิของบริษัท
เงินคงคลัง คือ เงินสดของรัฐบาลที่มีอยู่ในขณะนั้น ๆ ทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมีไว้เพื่อใช้จ่ายในการดำเนินงานต่าง ๆ ซึ่งสามารถเปรียบเทียบได้กับเงินสดในมือและเงินฝากธนาคารของบริษัท ทั้งนี้เงินคงคลังประกอบด้วย บัญชีเงินคงคลังบัญชีที่ 1 ณ ธนาคารแห่งประเทศไทย เงินฝากธนาคารกรุงไทย เงินสด ณ คลังจังหวัด ธนบัตรและเหรียญกระษาปณ์ที่กรมธนารักษ์ เงินคงคลังระหว่างทาง และเงินอื่น
ขนาดของเงินคงคลังที่เหมาะสมเป็นจำนวนเท่าใดขึ้นอยู่กับแต่ละสถานการณ์ ในกรณีที่รัฐบาลมีฐานะการคลังเกินดุล (รายได้มากกว่ารายจ่าย) รัฐบาลสามารถนำรายได้ส่วนเกินนี้ไปใช้ในการชำระหนี้ หรือมิฉะนั้นสามารถนำไปสะสมไว้เป็นเงินคงคลัง(เทียบเท่ากับสมทบในกำไรสะสมของบริษัท) ซึ่งจำนวนเงินคงคลังที่มีอยู่ คือ สินทรัพย์ของรัฐบาล ที่สะท้อนให้เห็นถึงความร่ำรวย มั่งคั่ง และมั่นคงทางการคลังของรัฐบาล ในกรณีนี้รัฐบาลจะต้องหาทางบริหารเงินคงคลังหรือสภาพคล่องส่วนเกิน เพื่อให้เกิดดอกผลมากที่สุดและให้มีค่าเสียโอกาสน้อยที่สุด แต่ในกรณีที่รัฐบาลมีฐานะการคลังขาดดุล (รายได้น้อยกว่ารายจ่าย) รัฐบาลจะต้องหาทางชดเชยการขาดดุล ซึ่งสามารถทำได้ 2 วิธี คือ การใช้เงิน คงคลังที่มีอยู่ และการกู้เงินด้วยการออกพันธบัตร ตั๋วเงินคลัง และตั๋วสัญญาใช้เงินโดยทั่วไปรัฐบาลจะใช้เงินคงคลังที่มีอยู่ทั้งหมดเป็นอันดับแรกก่อนที่จะใช้วิธีกู้เงิน ซึ่งเป็นการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลหรือใช้หมุนสภาพคล่อง ดังนั้น เงินคงคลังที่มีอยู่ในขณะนั้นมาจากการกู้ยืม คือ หนี้สินของรัฐบาล ที่มีภาระต้นทุนเป็นค่าดอกเบี้ย จึงไม่ควรที่จะมีระดับสูงเกินความจำเป็น หรือไม่ต่ำจนเกินไปจนขาดสภาพคล่องในการบริหารงาน
การชดเชยการขาดดุล รัฐบาลกู้เงินด้วยการออกพันธบัตรรัฐบาลและออกตั๋วเงินคลังตามจำนวนที่ได้กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีของแต่ละปี โดยที่ผ่านมารัฐบาลไม่เคยกู้เงินเกินกว่าเพดานการกู้ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ (ไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีกับอีกร้อยละ 80 ของงบประมาณที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนต้นเงินกู้) ซึ่งการกู้ยืมด้วยการออกพันธบัตรหรือตั๋วเงินคลัง มีความแตกต่างกัน คือ ตั๋วเงินคลังจะใช้ในการกู้ยืมระยะสั้นไม่เกิน 1 ปี เช่น 30 วัน หรือ60 วัน โดยมีวัตถุประสงค์ เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการบริหารสภาพคล่องของรัฐบาล เนื่องจากการจัดเก็บรายได้ภาษีอากรของรัฐบาลจะเป็นฤดูกาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาษีเงินได้นิติบุคคลจะมีการนำส่งคลังปีละ 2 ครั้ง ในเดือนพฤษภาคมและเดือนสิงหาคม ซึ่งมีผลทำให้การจัดเก็บรายได้ไม่สอดคล้องกับรายจ่ายที่มีความต้องการสม่ำเสมอตลอดทั้งปี รัฐบาลจึงใช้ตั๋วเงินคลังเป็นเครื่องมือในการบริหารเงินคงคลัง ส่วนการออกพันธบัตรรัฐบาลใช้ในการกู้ยืมที่มีระยะมากกว่า 1 ปี เช่น 3 -10 ปี โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อนำไปใช้จ่ายในงาน โครงการ หรือกิจกรรมของรัฐบาล ที่รัฐบาลไม่สามารถจัดเก็บรายได้เพียงพอ
นับตั้งแต่ปีงบประมาณ 2550 เป็นต้นมา รัฐบาลได้จัดทำงบประมาณขาดดุลมาโดยตลอด โดยมีการตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2550-2551 จำนวน 1,566,200 และ 1,660,000 ล้านบาท ทำให้งบประมาณขาดดุลจำนวน 146,000 และ 165,000 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 1.7 และ 1.8 ของ GDP สำหรับปีงบประมาณ 2552 ได้จัดตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีจำนวน 1,835,000 ล้านบาท ขาดดุลงบประมาณ 249,500 ล้านบาท และได้จัดทำงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมอีก จำนวน 116,700 ล้านบาท ทำให้มีงบประมาณทั้งสิ้น 1,951,700 ล้านบาท และทำให้งบประมาณขาดดุลรวม 366,200 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 4 ของ GDP (รายละเอียดตามตารางที่ 2) นับว่าเป็นการจัดตั้งงบประมาณขาดดุลสูงที่สุดเป็นประวัติการณ์ ทั้งนี้เนื่องจากผลกระทบจากปัญหาเศรษฐกิจโลกที่ก่อให้เกิดปัญหาการถดถอยของเศรษฐกิจประเทศไทย รัฐบาลจึงต้องเตรียมการรับมือด้วยการใช้จ่ายผ่านงบประมาณรายจ่าย
จากการที่รัฐบาลตั้งงบประมาณรายจ่ายขาดดุล ย่อมส่งผลต่อฐานะการคลังของรัฐบาลต้องขาดดุลไปด้วย ซึ่งเป็นเรื่องปกติที่ตัวเลขการตั้งงบประมาณจะต้องสอดรับกับการรับจ่ายจริง โดยในปีงบประมาณ 2550 -2551 รัฐบาลขาดดุลเงินสดตามระบบกระแสเงินสด จำนวน 158,688 และ 78,746 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 1.9 และ 0.9 ของ GDP สำหรับปีงบประมาณ 2552 ในช่วงไตรมาสแรกรัฐบาลขาดดุล 208,134 ล้านบาท (รายละเอียดตามตารางที่ 1,2) ทั้งนี้รัฐบาลชดเชยการขาดดุลด้วยการใช้เงินคงคลัง และการกู้เงินด้วยการออกตั๋วเงินคลังและพันธบัตร
ในปีงบประมาณ 2550 รัฐบาลมีการชดเชยการขาดดุลเงินสด 158,688 ล้านบาท ด้วยการกู้เงิน 146,200 ล้านบาท และที่เหลือใช้เงินคงคลัง ส่วนในปีงบประมาณ2551 รัฐบาลขาดดุลเงินสด 78,746 ล้านบาท (ซึ่งต่ำกว่าเป้าหมายเนื่องจากการจัดเก็บรายได้ ดีเกินกว่าที่คาดการณ์) แต่การชดเชยการขาดดุลด้วยการกู้เงินเต็มวงเงินที่กำหนด 165,000 ล้านบาท ซึ่งสูงกว่าจำนวนเงินที่ขาดดุล ทำให้มีเงินกู้ที่เหลือจากการชดเชยดุลนำไปสมทบเข้ากับเงินคงคลังในตอนสิ้นปี 2551 และเป็นสาเหตุให้เงินคงคลังต้นปีงบประมาณ 2552 อยู่ในระดับสูงมาก ซึ่งเงินคงคลังดังกล่าวไม่ใช่สินทรัพย์แต่เป็นหนี้สิน จึงไม่มีความจำเป็นต้องรักษาไว้ในระดับที่สูงเกินไปเพราะมีภาระต้นทุนค่าดอกเบี้ย
ดังนั้นไตรมาสแรกของปีงบประมาณ 2552 จึงได้มีการใช้จ่ายออกไป และมีผลให้เงินคงคลัง ณ สิ้นปีงบประมาณ 2552 ลดลงอย่างมาก ซึ่งเป็นที่มาของการวิพากษ์วิจารณ์ว่ารัฐบาลถังแตก การพิจารณาแต่เฉพาะระดับเงินคงคลังอย่างเดียวไม่สามารถวิเคราะห์ถึงความมีเสถียรภาพและความมั่นคงด้านการคลังได้ทั้งหมด แต่ควรพิจารณาถึงตัวชี้วัดความยั่งยืนทางการคลังประกอบด้วย ซึ่งสำนักงานเศรษฐกิจการคลังได้จัดทำและพัฒนาแบบจำลองความยั่งยืนทางการคลังและแบบจำลองระบบสัญญาณเตือนภัยทางการคลัง เพื่อใช้ในการวิเคราะห์ความมีเสถียรภาพและความยั่งยืนทางการคลัง สำหรับในที่นี้คงจะกล่าวถึงเฉพาะแบบจำลองความยั่งยืนทางการคลัง
การรักษาเสถียรภาพและความยั่งยืนทางการคลังเป็นเป้าหมายที่สำคัญของการดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาล ปัจจัยที่จะทำให้รัฐบาลบรรลุเป้าหมายดังกล่าวได้คือการรักษาวินัยทางการคลัง ซึ่งจะเป็นเครื่องมือช่วยให้มีการบริหารจัดการทางการคลังที่ดีโดยมุ่งให้รัฐบาลปฏิบัติตามหลักการความโปร่งใส ความรับผิดชอบ และการมีระบบการตรวจสอบ ทั้งนี้ในการรักษาวินัยทางการคลังจำเป็นต้องอาศัยการกำหนดกฎเกณฑ์ทางการคลัง (Fiscal rules) ทั้งนี้การรักษาวินัยทางการคลังที่ดีคือ ความสามารถของรัฐบาลในการดำเนินนโยบายการคลังภายใต้กฎเกณฑ์หรือเงื่อนไขที่กำหนดได้อย่างต่อเนื่องและบรรลุผล
กฎเกณฑ์ทางการคลังประกอบด้วย กฎเกณฑ์ที่เป็นตัวชี้วัดเชิงตัวเลข (Numerical rule) และกฎเกณฑ์ที่เป็นแนวทางการปฏิบัติ (Procedural rule) ซึ่งในที่นี้จะขอกล่าวถึงเฉพาะกฎเกณฑ์ที่เป็นตัวชี้วัดเชิงตัวเลข ที่ใช้ในการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการคลัง โดยองค์การระหว่างประเทศอย่างเช่น IMF ได้ทำการศึกษาและเสนอกฎเกณฑ์ที่เป็นตัวชี้วัดเอาไว้หลายประเภท ที่สำคัญ คือ
(1) กฎเกณฑ์เกี่ยวกับหนี้ เป็นการกำหนดเพดานการก่อหนี้และหนี้คงค้าง โดยกำหนดเป็นสัดส่วนกับ GDP เพื่อช่วยในการควบคุมและลดยอดหนี้สาธารณะ
(2) กฎเกณฑ์เกี่ยวกับการตั้งงบประมาณ เป็นการตั้งงบประมาณสมดุลหรือการกำหนดเพดานการขาดดุลงบประมาณ โดยกำหนดเป็นสัดส่วนกับ GDP ซึ่งการตั้งงบประมาณจะต้องต่อต้านกับวัฏจักรเศรษฐกิจ กล่าวคือ รัฐบาลตั้งงบประมาณสมดุลหรือเกินดุลในช่วงที่ระบบเศรษฐกิจขยายตัว และตั้งงบประมาณขาดดุลในช่วงที่ระบบเศรษฐกิจหดตัว ดังนั้นในระยะสั้นรัฐบาลอาจจะเกินดุลหรือขาดดุลก็ได้ขึ้นอยู่กับแต่ละสถานการณ์แต่ในระยะยาวรัฐบาลควรมุ่งเข้าสู่งบประมาณสมดุล
จากการศึกษาประสบการณ์ในต่างประเทศ หลายประเทศได้มีการกำหนดตัวชี้วัดเพื่อใช้ในการกำกับและการบริหารทางการคลัง ที่สำคัญมี ดังนี้
- กลุ่มสหภาพยุโรป มีการกำหนดตัวชี้วัดและเป้าหมายในสนธิสัญญามาสทริชต์โดยได้กำหนดเพดานหนี้สาธารณะไม่เกินร้อยละ 60 ต่อ GDP และเพดานการขาดดุลงบประมาณไม่เกินร้อยละ 3 ต่อ GDP
- ประเทศอังกฤษ มีการกำหนดตัวชี้วัดและเป้าหมายในกฎหมาย “1988 Financial Act” โดยได้กำหนดกฎทอง (Golden Rule) ซึ่งเป็นกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการกู้ยืม ที่กำหนดให้รัฐบาลสามารถกู้ยืมได้เฉพาะในส่วนของรายจ่ายลงทุนเท่านั้น และการกำหนดสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ไม่ให้เกินกว่าร้อยละ 40
- ประเทศออสเตรเลีย ได้มีการกำหนดเป้าหมายลดยอดหนี้คงค้างสุทธิของรัฐบาลให้อยู่ที่ระดับครึ่งหนึ่งของปีงบประมาณ 1996 ก่อนการเปลี่ยนเข้าสู่ทศวรรษใหม่ปรากฏว่ารัฐบาลของประเทศออสเตรเลียสามารถลดระดับของหนี้คงค้างจากระดับที่สูงที่สุดที่ร้อยละ 20 ของ GDP เหลือเพียงร้อยละ 7 ของ GDP ในปีงบประมาณ 2001
ประเทศไทย โดยสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) กระทรวงการคลังได้มีการจัดทำกฎเกณฑ์ทางการคลัง เพื่อใช้เป็นตัวชี้วัดและเป้าหมายในการรักษาความยั่งยืนทางการคลังในระยะปานกลางและระยะยาว โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อใช้เป็นแนวทางประกอบการพิจารณากำหนดวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี และเป็นแนวทางในการพิจารณาร่วมกับแผนและมาตรการของการดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาล รวมทั้งเพื่อใช้ในการบริหารความเสี่ยงทางคลัง ซึ่งกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่ใช้อยู่ในปัจจุบันได้มีการกำหนดตัวชี้วัดและเป้าหมาย ดังนี้
(1) ยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ไม่เกินร้อยละ 50
(2) ภาระหนี้ต่องบประมาณไม่เกินร้อยละ 15
(3) งบประมาณสามารถสมดุลได้ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2548
(4) รายจ่ายลงทุนต่องบประมาณไม่ต่ำกว่าร้อยละ 25
ในการกำหนดเป้าหมายของตัวชี้วัดดังกล่าว สศค. ได้พิจารณาถึงความเหมาะสมและความสามารถในการดำเนินการให้ได้ตามเป้าหมาย โดยมีเครื่องมือที่ใช้ในการวิเคราะห์ คือแบบจำลองความยั่งยืนทางการคลัง ซึ่งเป็นแบบจำลองที่ใช้ในการประมาณการข้อมูลทางการคลังที่สำคัญคือ รายได้ รายจ่ายและงบประมาณ ดุลงบประมาณและดุลเงินสด และการกู้ยืมและหนี้คงค้าง
ในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาลสามารถดำเนินนโยบายการคลังได้บรรลุเป้าหมายตามที่กำหนด อย่างไรก็ตามในขณะที่ประเทศต้องเผชิญกับวิกฤตเศรษฐกิจที่ภาคเอกชนอ่อนเอหรือชะลอตัว จะคงเหลือแต่ภาครัฐที่ทำหน้าที่ผลักดันเศรษฐกิจให้ฟื้นขึ้นมา จึงมีผลทำให้ตัวชี้วัดบางตัวไม่สามารถรักษาเป้าหมายเอาไว้ได้ เช่น การตั้งงบประมาณสมดุล และการรักษาสัดส่วนงบลงทุนต่องบประมาณไม่น้อยกว่าร้อยละ 25 โดยสามารถอธิบายตัวชี้วัดได้ ดังนี้
(1) ยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP รัฐบาลสามารถรักษาเป้าหมายไว้ได้ตลอดโดย ณ.สิ้นปีงบประมาณ 2551 สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP อยู่ที่ร้อยละ 37.4 อย่างไรก็ตามในปีงบประมาณ 2552 ที่มีการตั้งงบประมาณขาดดุลเพิ่มขึ้น เพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจ ทำให้รัฐบาลต้องก่อหนี้เพิ่มขึ้น ซึ่งทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มขึ้นเป็นมากกว่าร้อยละ 40 นอกจากนั้นแล้วรัฐบาลมีนโยบายในการเร่งรัดโครงการลงทุนต่างๆ ของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ รวมทั้งโครงการขนาดใหญ่ (Mega Project) มีผลให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ยังคงมีแนวโน้มสูงขึ้นต่อไปอีก แต่อย่างไรก็ตามคาดว่ารัฐบาลจะรักษาเป้าหมายไว้ได้
ประเด็นที่สำ คัญที่ใช้ในการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการคลังคือ รัฐบาลมีความสามารถในการชำระหนี้ได้หรือไม่ หากรัฐบาลมีรายได้เพียงเพื่อใช้จ่ายเป็นค่าเงินเดือนและค่าจ้าง และค่าน้ำ ค่าไฟฟ้า ค่าโทรศัพท์ ซึ่งเป็นงบดำเนินงาน โดยไม่มีเงินเหลือจ่ายในการชำระหนี้ นั่นหมายถึง อาจเกิดวิกฤตทางการคลัง และไม่มีความยั่งยืนทางการคลังสำหรับประเทศไทย การจัดเก็บรายได้ในแต่ละปีเพียงพอกับค่าใช้จ่ายดำเนินงานและการชำระหนี้ทั้งต้นเงินกู้และดอกเบี้ย ส่วนงบประมาณเพื่อการลงทุนอาจจะต้องใช้เงินกู้ ซึ่งเป็นไปตามหลักการของกฎทอง ที่รัฐบาลกู้เงินเพื่อใช้จ่ายลงทุนเท่านั้น
(2) ภาระหนี้ต่องบประมาณไม่เกินร้อยละ 15 รัฐบาลสามารถรักษาเป้าหมายไว้ได้ตลอด โดยในปีงบประมาณ 2551 ภาระหนี้ต่องบประมาณอยู่ที่ร้อยละ 10 ทั้งนี้ กระทรวงการคลัง โดยสำนักงานนโยบายบริหารหนี้สาธารณะ เป็นหน่วยงานรับผิดชอบในการบริหารหนี้สาธารณะให้อยู่ภายใต้กรอบและวงเงินงบประมาณที่กำหนด ซึ่งทำให้สามารถลดภาระหนี้ทั้งต้นเงินกู้และดอกเบี้ยลงได้ นอกจากนั้นยังดูแลไม่ให้เกิดการกระจุกตัวของภาระหนี้ในปีใดปีหนึ่ง
(3) งบประมาณสามารถสมดุลได้ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2548 รัฐบาลสามารถรักษาเป้าหมายไว้ได้ในปีงบประมาณ 2548 — 2549 และหลังจากนั้นรัฐบาลขาดดุลงบประมาณจนถึงปัจจุบัน ซึ่งเหตุผลของการตั้งงบประมาณขาดดุลก็เนื่องมาจากการส่งสัญญาณของการชะลอตัวและหดตัวทางเศรษฐกิจ ทั้งจากสาเหตุภายในประเทศที่ขาดเสถียรภาพทางการเมืองและขาดความเชื่อมั่นในการลงทุน และสาเหตุภายนอกประเทศที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจจากภาคอสังหาริมทรัพย์และการเงิน ทำให้รัฐบาล ต้องเร่งผลักดันงบประมาณรายจ่ายเพื่อแก้ไขปัญหาการหดตัวของเศรษฐกิจภายในประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งในปีงบประมาณ 2552 ที่ตั้งงบประมาณ (รวมงบเพิ่มเติม) ขาดดุลสูงถึง 366,200 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 4 ของ GDP
การตั้งงบประมาณขาดดุลดังกล่าวแม้จะไม่สามารถรักษาเป้าหมายสมดุลตามกรอบความยั่งยืนเอาไว้ได้ก็ตาม แต่เป็นไปตามกฎเกณฑ์การตั้งงบประมาณแบบต่อต้านกับวัฏจักรเศรษฐกิจ ที่ตั้งงบประมาณขาดดุลได้ในช่วงเศรษฐกิจหดตัว โดยรัฐบาลยังคงมีเป้าหมายที่จะกลับสู่สมดุลในระยะปานกลางหรือระยะยาว ถือได้ว่ารัฐบาลยังคงมีวินัยทางการคลัง
(4) รายจ่ายลงทุนต่องบประมาณไม่ต่ำกว่าร้อยละ 25 รัฐบาลสามารถรักษาเป้าหมายไว้ได้ในปีงบประมาณ 2547 — 2549 และหลังจากนั้นรัฐบาลจัดสรรงบลงทุนต่ำกว่าเป้าหมายยจนถึงปัจจุบัน โดยในปีงบประมาณ 2551 รายจ่ายลงทุนต่องบประมาณอยู่ที่ร้อยละ 24 เนื่องจากในภาวะเศรษฐกิจชะลอตัวหรือหดตัวทำให้รัฐบาลต้องเร่งรัดการเบิกจ่ายเพื่อให้เม็ดเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจโดยเร็วที่สุด ซึ่งการใช้จ่ายงบประจำหรืองบดำเนินงานจะสามารถดำเนินการได้รวดเร็วกว่างบประจำ
การกำหนดเพดานการจัดสรรงบลงทุนต่องบประมาณให้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 25 มีวัตถุประสงค์เพื่อให้รัฐบาลมุ่งเน้นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่เพื่อรองรับกับการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว และเพื่อไม่ให้รัฐบาลมุ่งเน้นการกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้นมากจนเกินไป อย่างไรก็ตามการพิจารณางบลงทุนของรัฐบาลเพียงอย่างเดียวอาจจะไม่ครบถ้วน ควรพิจารณางบลงทุนของรัฐวิสาหกิจประกอบด้วยจะทำให้เห็นภาพการลงทุนของภาครัฐได้ครบถ้วนมากยิ่งขึ้น ซึ่งคงไม่ขอกล่าวในรายละเอียดในที่นี้
การประมาณการความยั่งยืนทางการคลังในระยะปานกลาง จากแบบจำลองความยั่งยืนทางการคลังของ สศค.ที่ใช้ในการประมาณการตัวชี้วัดตามกรอบความยั่งยืนทางการคลังในระยะ 5 ปีข้างหน้า (2552-2556) พบว่าตัวชี้วัดส่วนใหญ่สามารถรักษาเป้าหมายได้ตามที่ตั้งไว้โดยสัดส่วนหนี้สาธารณะมีสัดส่วนเพิ่มขึ้นมากกว่าร้อยละ 40 แต่ไม่เกินร้อยละ 50 ต่อ GDPและคาดว่าจะมีสัดส่วนสูงสุดในปีงบประมาณ 2555 หลังจากนั้นมีแนวโน้มลดลง และภาระหนี้ต่องบประมาณมีสัดส่วนเพิ่มขึ้นตามปริมาณการก่อหนี้ที่เพิ่มขึ้น โดยมีสัดส่วนสูงสุดในปีงบประมาณ 2553 ที่ร้อยละ 12 หลังจากนั้นมีแนวโน้มลดลง ส่วนการตั้งงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลขึ้นอยู่กับภาวะเศรษฐกิจของประเทศว่าจะสามารถฟื้นตัวได้เร็วมากน้อยเพียงไรหากภาวะเศรษฐกิจยังคงหดตัว การตั้งงบประมาณก็คงต้องขาดดุลต่อไปอีกจนกว่าเศรษฐกิจจะฟื้นตัวได้ดี และงบลงทุนต่องบประมาณอาจจะต่ำกว่าเป้าหมายต่อไปอีกระยะขึ้นอยู่กับภาวะเศรษฐกิจ และควรจะกลับเข้าสู่เป้าหมายตามที่กำหนด
สถานการณ์ทางการคลังในขณะนี้ไม่ถือว่ารัฐบาลถังแตก การจัดทำงบประมาณขาดดุลของรัฐบาล ยังอยู่ภายใต้แนวทางในการรักษาวินัยทางการคลัง โดยการจัดตั้งงบประมาณแบบต่อต้านวัฏจักร ที่ตั้งงบประมาณขาดดุลในช่วงเศรษฐกิจชะลอตัว และตั้งงบประมาณเกินดุลหรือสมดุลในช่วงเศรษฐกิจขยายตัว ถึงแม้ว่าในระยะสั้นรัฐบาลไม่สามารถรักษาเป้าหมายการตั้งงบประมาณสมดุลเอาไว้ได้ แต่ในระยะยาวรัฐบาลมีความตั้งใจที่จะกลับเข้าสู่เป้าหมายตามที่กำหนด
การมีฐานะทางการคลังที่ขาดดุลเงินสด ทำให้รัฐบาลต้องกู้เงินเพื่อชดเชยดุลการคลังเพิ่มขึ้น แต่อย่างไรก็ตามรัฐบาลยังสามารถรักษาเป้าหมายสัดส่วนหนี้สาธารณะที่ไม่ให้เกินร้อยละ 50 ต่อ GDP สำหรับเงินคงคลังที่มีจำนวนลดลงอย่างมากในต้นปีงบประมาณ 2552 เป็นไปตามหลักการบริหารเงินสดที่ควรเก็บเงินสดไว้ในระดับแค่เพียงพอกับความต้องการใช้จ่าย และไม่ควรเก็บไว้มากจนเกินไป เนื่องจากมีภาระต้นทุนค่าดอกเบี้ย ดังนั้นอาจกล่าวได้ว่า สถานการณ์ขณะนี้ยังไม่ถือว่ารัฐบาลเกิดภาวะวิกฤตทางการคลัง เนื่องจากยังมีงบประมาณเพียงพอในการชำระหนี้
อย่างไรก็ตามในการดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาลควรยึดหลักธรรมาภิบาล ที่ต้องมุ่งเน้นในเรื่อง ความโปร่งใสทางการคลังที่มีกฎหมายรองรับกับแนวทางการดำเนินนโยบายและการบริหารจัดการด้านการคลังอย่างมีหลักการและมาตรฐาน การมีกระบวนการจัดทำงบประมาณที่เปิดเผยและมีส่วนร่วม การเผยแพร่ข้อมูลทางการคลังที่ครบถ้วนและทันสมัยให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลได้ง่าย การสร้างระบบความรับผิดชอบของผู้ที่มีอำนาจในการตัดสินใจต่อการออกแบบและดำเนินนโยบายการคลัง และการสร้างระบบการตรวจสอบที่มีความน่าเชื่อถือและเป็นธรรม ซึ่งปัจจัยเหล่านี้เป็นปัจจัยที่สำคัญที่จะเสริมสร้างให้รัฐบาลบรรลุเป้าหมายของการมีเสถียรภาพและความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาวอย่างมั่นคง
โดย น.ส. วิมล ชาตะมีนา
ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านเครื่องมือทางการคลัง
ที่มา : Macroeconomic Analysis Group : Fiscal Policy Office
Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th