กิจกรรมกึ่งการคลังและผลกระทบที่มีต่อสถานะทางการคลัง

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา รัฐบาลได้มีการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังอย่างกว้างขวาง ซึ่งเป็นการช่วยเพิ่มความคล่องตัวในการดำเนินนโยบายของรัฐบาล ลดข้อจำกัดในเรื่องของงบประมาณแผ่นดินนอกจากนี้การดำเนินนโยบายผ่านหน่วยงานอื่นที่ไม่ใช่หน่วยราชการซึ่งมีทรัพยากรและความชำนาญเฉพาะด้านยังช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการดำเนินนโยบายต่างๆ ให้กว้างขวางมากยิ่งขึ้น เช่น การจำนำข้าวและการให้ความช่วยเหลือด้านทุน (Soft loan) แก่เกษตรกรผ่านธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร เป็นต้น แต่อย่างไรก็ดี การดำเนินนโยบายในลักษณะเช่นนี้ หากขาดความระมัดระวังและไม่มีการควบคุมที่ดี อาจส่งผลกระทบต่อฐานะทางการคลังของรัฐบาลทั้งทางตรงและทางอ้อมตัวอย่างเช่น การที่รัฐบาลต้องตั้งงบประมาณชดเชย/อุดหนุนการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังในปีที่ผ่านมา(ผลกระทบทางตรง) ซึ่งจะเป็นการเบียดบังงบประมาณแผ่นดินในการใช้จ่ายเพื่อการลงทุนและการพัฒนาในอนาคต และการลดลงของเงินกองทุนของสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ส่งผลให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจอ่อนแอและนำไปสู่การเพิ่มทุนโดยรัฐบาลในที่สุด (ผลกระทบทางอ้อม)

สำหรับบทความนี้ มีวัตถุประสงค์เพื่อเสริมสร้างความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง โดยเริ่มจาก นิยาม ขอบเขตของการดำเนินงาน แนวคิดในการระบุกิจกรรมกึ่งการคลังออกจากกิจกรรมทางการคลัง ความสัมพันธ์ของกิจกรรมกึ่งการคลังและประชานิยม รูปแบบในการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง ตลอดจนตัวอย่างการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังในประเทศไทยและผลกระทบของการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังที่มีต่อสถานะทางการคลัง

1. นิยามของกิจกรรมกึ่งการคลัง หรือ Quasi-fiscal activities (QFA)

นิยามของกิจกรรมกึ่งการคลังที่ใช้อ้างอิงอย่างกว้างขวาง ได้แก่ นิยามที่กำหนดโดยกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) ดังนี้

“Quasi-fiscal activities: Activities (under the direction of government) of central banks, public financial institutions, and nonfinancial public enterprises that are fiscal in character- that is, in principle, they can be duplicated by specific fiscal measures, such as taxes, subsidies or other direct expenditures, even though precise quantification can in some cases be very difficult.” (IMF, 2001)

สำนักงานเศรษฐกิจการคลังได้นิยามกิจกรรมกึ่งการคลังว่าเป็น

“การดำเนินกิจกรรมหรือนโยบายรัฐบาลผ่านหน่วยงานอื่นที่ไม่ใช่รัฐบาล เช่น ธนาคารกลางสถาบันการเงินเฉพาะกิจและรัฐวิสาหกิจ ซึ่งรัฐบาลสามารถเข้าไปแทรกแซงในกระบวนการตัดสินใจของฝ่ายบริหารในหน่วยงานอื่นได้ เพื่อให้มีการดำเนินนโยบายตามที่รัฐบาลต้องการ โดยรัฐบาลไม่ต้องเสนองบประมาณผ่านสภา แต่อาจจะมีผลกระทบเป็นภาระของรัฐบาลได้ในอนาคต หากการดำเนินการตามนโยบายดังกล่าวมีความเสียหายเกิดขึ้น” (สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง, 2549)

จะเห็นได้ว่านิยามทั้งสองนั้นมีความเหมือนกันในหลักการ แต่นิยามของสำนักงานเศรษฐกิจการคลังจะเน้นให้เห็นถึงกระบวนการในการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง นั่นคือการเข้าไปแทรกแซงการตัดสินใจของหน่วยงานอื่นของรัฐบาล ตลอดจนผลกระทบของการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังที่อาจก่อให้เกิดภาระทางการคลังในอนาคต ซึ่งในบทความนี้จะใช้นิยามของสำนักงานเศรษฐกิจการคลังเป็นหลัก

2. แนวคิดในการระบุกิจกรรมกึ่งการคลังจากกิจกรรมทางการคลัง

จากนิยามดังกล่าวข้างต้น การระบุว่ากิจกรรมใดเป็นกิจกรรมกึ่งการคลังหรือกิจกรรมทางการคลังสามารถทำได้โดยพิจารณาจากผู้ดำเนินกิจกรรมเป็นหลัก หากผู้ดำเนินกิจกรรมหรือโครงการเป็นภาครัฐซึ่งประกอบด้วยรัฐบาล (นอกจากหน่วยราชการแล้ว ยังหมายรวมถึงองค์กรอิสระ กองทุนและเงินทุนหมุนเวียนที่สังกัดกระทรวง ทบวง กรม) และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้ถือเป็นการดำเนินกิจกรรมทางการคลัง แต่หากว่าผู้ดำเนินกิจกรรมหรือโครงการเป็นธนาคารกลาง สถาบันการเงินเฉพาะกิจ และรัฐวิสาหกิจ2 ให้ถือว่าเป็นการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง

3. ประชานิยมและกิจกรรมกึ่งการคลัง

อัมมาร สยามวาลาและสมชัย จิตสุชน (2550) ได้อธิบายเกี่ยวกับประชานิยมว่า“ประชานิยมไม่มีกรอบทางทฤษฎีที่ชัดเจนเหมือนสังคมนิยม หรือแม้กระทั่งเสรีนิยม แต่เป็นแนวคิดที่เกิดขึ้นมาโดยอิสระในหลายๆ ประเทศในเวลาต่างๆ กัน ประชานิยมเป็นแนวคิดที่ผู้นำจะ “ขาย”นโยบายที่มีจุดมุ่งหมายที่จะโค่นหรืออย่างน้อยก็ลิดรอนอำนาจทางเศรษฐกิจของชนชั้นนำในประเทศนั้นๆ โดยมุ่งให้ระบบเศรษฐกิจเอื้อประโยชน์แก่ชนชั้นฐานราก “ชนชั้นนำ” นั้นจะเป็นใครก็ขึ้นอยู่กับประเทศ”

ถึงแม้ว่าประชานิยมจะเป็นที่รู้จักอย่างกว้างขวางในสมัยรัฐบาลของ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร แต่ประชานิยมในประเทศไทยมิได้เริ่มโดย พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร หากแต่เป็นรัฐบาลภายใต้การนำของ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช ที่เป็นรัฐบาลชุดแรกที่มีการดำเนินนโยบายประชานิยมอย่างเป็นรูปธรรมในประเทศไทย (อัมมาร สยามวาลาและสมชัย จิตสุชน, 2550) อย่างไรก็ดี รัฐบาลภายใต้การนำของพ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร นับเป็นรัฐบาลชุดแรกที่มีการนำนโยบายประชานิยมมาใช้อย่างกว้างขวางและได้รับการยอมรับจากประชาชนอย่างท่วมท้น ตั้งแต่ปี 2544

ในประเทศไทยโครงการประชานิยมจำนวนมากเป็นกิจกรรมกึ่งการคลังหรือการดำเนินนโยบายของรัฐบาลผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจและรัฐวิสาหกิจ เช่น โครงการธนาคารประชาชน โครงการบ้านเอื้ออาทรโครงการพักชำระหนี้เกษตรกร โครงการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ โครงการโคล้านตัว และการปล่อยสินเชื่อที่มีเงื่อนไขที่ผ่อนปรนให้แก่ ผู้ประกอบการรายย่อยและสินเชื่อรายบุคคลโดยสถาบันการเงินเฉพาะกิจ เป็นต้น แต่อย่างไรก็ดีมีนโยบายประชานิยมบางส่วนที่เป็นการดำเนินงานโดยรัฐบาลและมีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีโดยตรง เช่น กองทุนเงินให้กู้ยืมที่ผูกติดกับรายได้ในอนาคต (กรอ.)ซึ่งปัจจุบันดำเนินงานโดยกองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) ที่เป็นองค์กรอิสระสังกัดกระทรวงการคลังและโครงการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติหรือโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค ที่ดำเนินการโดยสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติที่เป็นองค์กรอิสระในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข ซึ่งโครงการในลักษณะนี้ หากพิจารณาโดยหลักการแล้วจะเห็นได้ว่า เข้าข่ายเป็นโครงการสวัสดิการทางสังคมกล่าวคือ เป็นสวัสดิการที่รัฐบาลจัดให้แก่ประชาชน แต่อย่างไรก็ดีหากพิจารณาในเชิงของการเมืองจะเห็นได้ถึงมิติของการเป็นโครงการประชานิยมที่มุ่งเนน้ การเอื้อประโยชน์ให้แก่ชนชั้นฐานราก

ถึงแม้ว่าโดยหลักการแล้วประชานิยมและกิจกรรมกึ่งการคลังจะมีความแตกต่างกันในหลักการแต่เนื่องจากรัฐบาลมักจะใช้กิจกรรมกึ่งการคลังเป็นเครื่องมือในการดำเนินนโยบายประชานิยมหรืออีกนัยหนึ่งให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจและรัฐวิสาหกิจดำเนินนโยบาย (ประชานิยม) ของรัฐบาลดังนั้นในบางครั้งจึงอาจดูเหมือนว่าการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังเป็นโครงการประชานิยม

4. ประโยชน์ของการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง

การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังจะช่วยเพิ่มความคล่องตัวและความยืดหยุ่นในการดำเนินนโยบายของรัฐบาล ตลอดจนช่วยบรรเทาปัญหาการขาดแคลนงบประมาณของรัฐบาล และช่วยให้รัฐบาลสามารถแก้ไขปัญหาของประเทศภายใต้ข้อจำกัดของงบประมาณ

นอกจากนี้แล้ว การดำเนินนโยบายกึ่งการคลังผ่านรัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจช่วยให้รัฐบาลสามารถให้ความช่วยเหลือแก่ประชาชนกลุ่มเป้าหมายได้โดยตรง เนื่องจากรัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจมีฐานลูกค้ากลุ่มต่างๆ ที่ติดต่อทำธุรกรรมกับธนาคารอยู่แล้ว ซึ่งรัฐบาลสามารถใช้ฐานข้อมูลของลูกค้าดังกล่าวในการเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายที่รัฐต้องการให้ความช่วยเหลือได้รวดเร็วกว่าการดำเนิน

นโยบายทางการคลังที่มีขั้นตอนในการเสนอของบประมาณรายจ่ายที่ใช้เวลานาน รวมทั้งต้องมีการการเสนอขอล่วงหน้าประมาณ 1 ปี ซึ่งอาจทำให้ไม่สามารถให้ความช่วยเหลือประชาชนได้อย่างทันท่วงที อีกทั้งนโยบายที่ให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจปล่อยที่มีเงื่อนไขที่ผ่อนปรนแก่กลุ่มเป้าหมาย เช่น เกษตรกรและวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SME) เป็นต้น ยังช่วยเปิดโอกาสให้เกษตรกรและ SME สามารถเข้าถึงแหล่งทุนได้โดยตรงอีกด้วย

5. ผู้ที่ได้รับประโยชน์จากการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง

ผู้ที่ได้รับประโยชน์จากการดำเนินนโยบายกึ่งการคลังสามารถเป็นได้ทั้งปัจเจก กลุ่มคน และกิจการแต่โดยส่วนใหญ่แล้วผู้ที่ได้รับประโยชน์จะเป็นเพียงเฉพาะรายเฉพาะกลุ่มไม่ได้ครอบคลุมทุกคนตัวอย่างเช่น การพักหนี้เกษตรกรที่ให้เฉพาะกลุ่มเกษตร หรือการให้สินเชื่อที่มีเงื่อนไขที่ผ่อนปรนแก่กิจการ SME และผู้ซื้อบ้านเอื้ออาทร เป็นต้น โดยส่วนใหญ่แล้วรัฐบาลจะมอบหมายให้ธนาคารกลาง สถาบันการเงินเฉพาะกิจ และรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้องกับกลุ่มเป้าหมายเป็นผู้ดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังเช่น การพักชำระหนี้เกษตรกรและการรับจำนำผลผลิตทางการเกษตรมักดำเนินการโดยธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ในขณะที่การให้สินเชื่อแบบผ่อนปรนด้านที่อยู่อาศัยมักดำเนินการโดยธนาคารอาคารสงเคราะห์ เป็นต้น ทั้งนี้ เป็นที่น่าสังเกตว่าการที่รัฐบาลใช้กิจกรรมกึ่งการคลังเป็นเครื่องมือในการดำเนินนโยบายประชานิยมจะทำให้ชนชั้นฐานรากเป็นผู้ที่ได้รับประโยชน์จากการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังของรัฐบาล

6. รูปแบบของการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง

การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังสามารถทำได้หลายรูปแบบ Agenor (2000) ได้ยกตัวอย่างรูปแบบหลักของกิจกรรมกึ่งการคลัง เช่น การให้สินเชื่อที่มีเงื่อนไขที่ผ่อนปรน (Subsidized credit) การแทรกแซงเกี่ยวกับเงินทุนสำรองเพื่อเสริมสภาพคล่องตามกฎหมายของธนาคารพาณิชย์ (Manipulation of reserve and statutory liquidity requirements) เช่น การที่ธนาคารกลางออกกฎให้ธนาคารพาณิชย์ต้องมีการตั้งสำรองจำนวนมาก โดยที่เงินสำรองดังกล่าวจะถูกนำไปให้รัฐบาลกู้ยืมในอัตราดอกเบี้ยที่ต่ำกว่าตลาด เป็นต้น การใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา (Multiple exchange rate practices) การรับประกันอัตราแลกเปลี่ยนเฉพาะราย (Exchange rate guarantee) การให้ความช่วยเหลือธนาคารพาณิชย์ที่มีปัญหา (Bailout of troubled commercial banks) และการดำเนินการดูดซับสภาพคล่อง (Sterilization operation)

กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF, 2001) ได้แบ่งกิจกรรมกึ่งการคลังออกเป็น 3 รูปแบบ ได้แก่รูปแบบที่ 1 การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังที่เกี่ยวกับระบบการเงิน (Operations related to the financial system) ซึ่งประกอบด้วย

(1) การให้สินเชื่อที่มีเงื่อนไขที่ผ่อนปรน (Subsidized credit) ได้แก่ การให้สินเชื่อที่มีอัตราดอกเบี้ยต่ำ (Administered lending rates) การลดหย่อนโดยการเลือกปฏิบัติ (Preferential rediscounting practices) การปล่อยกู้โดยมีหลักประกันไม่เพียงพอหรือลูกค้ามีความเสี่ยงด้านเครดิตสูง (Poorly secured and subpar loans) และการค้ำประกันเงินกู้ (Loan Guarantees)

(2) การกำหนดเกณฑ์การสำรองเงินสดแบบไม่มีดอกเบี้ย (Underremunerated reserve requirement)

(3) การกำหนดเพดานการกู้เงิน (Credit ceiling)

(4) การให้ความช่วยเหลือสถาบันการเงิน (Rescue operation)

รูปแบบที่ 2 การดำเนินการที่เกี่ยวกับระบบอัตราแลกเปลี่ยน (Operations related to the exchange system) ที่ประกอบด้วย การใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา (Multiple exchange rates) การกำหนดให้ผู้นำเข้าสินค้าต้องฝากเงินไว้ที่รัฐบาล (Import deposit) การเรียกเก็บเงินสำรองจากการซื้อสินทรัพย์ของชาวต่างชาติ (Deposits on foreign asset purchases) การรับประกันอัตราแลกเปลี่ยน (Exchange rate guarantees) และ การรับความเสี่ยงจากอัตราแลกเปลี่ยนโดยรัฐ (Subsidized exchange risk insurance)

รูปแบบที่ 3 การดำเนินงานที่เกี่ยวข้องกับภาคเอกชน (Operations related to the commercial enterprise sector) ซึ่งประกอบด้วย การคิดราคาสินค้าและบริการต่ำกว่าราคาตลาด (Charging less than commercial prices) การจัดหาบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน (Provision of noncommercial services) การตั้งราคาเพื่อวัตถุประสงค์ของการจัดเก็บรายได้ให้เป็นไปตามเป้าหมาย (Pricing for budget revenue purpose) และการจ่ายค่าสินค้าและบริการที่สูงกว่าราคาตลาด (Paying above commercial prices to suppliers)

7. ตัวอย่างการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังในประเทศอื่น ๆ

ประเทศที่กำลังพัฒนาหลายประเทศได้มีการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังในรูปแบบต่างๆ อย่างกว้างขวาง ตัวอย่างของการดำเนินกิจกรรมในประเทศต่างๆ ดังนี้

กลุ่มประเทศสหภาพโซเวียตเดิม (เช่น ประเทศยูเครน ประเทศอาเมเนีย และ อาเซอไบจัน) มีการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังเกี่ยวกับภาคพลังงาน โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนได้ใช้น้ำมันในราคาที่ถูกกว่าราคาตลาด (Petri et al, 2002)
ประเทศซิมบับเวย์ ธนาคารกลางของประเทศซิมบับเวย์มีการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังหลายประเภท เช่น การดูดซับสภาพคล่อง การให้สินเชื่อที่มีเงื่อนไขที่ผ่อนปรน การใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตราตลอดจนการแทรกแซงอัตราแลกเปลี่ยนสำหรับรัฐบาลและการปรับโครงสร้างภาคการเงิน เป็นต้น (Munoz, 2007)
ประเทศกาน่า มีการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังอย่างกว้างขวางในช่วงก่อนปี ค.ศ. 2000 ทั้งที่ดำเนินการผ่านรัฐวิสาหกิจโดยการกำหนดราคาสาธารณูปโภค (ได้แก่ น้ำและไฟฟ้า)และราคาน้ำมันที่ต่ำกว่าราคาตลาด และที่ดำเนินการผ่านธนาคารกลาง ได้แก่ ต้นทุนที่สูงในการดำเนินการในตลาดเสรีเพื่อควบคุมการไหลเข้าของเงินทุนจากต่างประเทศ และการยกเว้นการสำรองเงินสดของธนาคารพาณิชย์ไว้ที่ธนาคารกลางตามหลักเกณฑ์การสำรองเงินสด (Chivakul and York, 2006)

8. การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังในประเทศไทย

เนื่องจากโครงสร้างของการบริหารได้กำหนดให้รัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นหน่วยงานที่สังกัดอยู่ภายใต้กระทรวงที่เกี่ยวข้อง ซึ่งเป็นผู้กำหนดนโยบายในด้านต่างๆ การสนองตอบต่อนโยบายของกระทรวงต้นสังกัดหรือรัฐบาลจึงเป็นเรื่องที่หลีกเลี่ยงได้ยาก ทั้งนี้ การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังในประเทศไทย มี 6 รูปแบบหลัก ดังนี้

8.1 การให้สินเชื่อที่มีเงื่อนไขที่ผ่อนปรน

สำหรับการให้สินเชื่อที่มีเงื่อนไขที่ผ่อนปรนนี้ อาจอยู่ในรูปแบบการให้สินเชื่อที่มีอัตราดอกเบี้ยต่ำกว่าตลาด หรือการให้สินเชื่อที่มีช่วงเวลาปลอดดอกเบี้ย หรืออาจเป็นการค้ำประกันการกู้ยืมซึ่งเป็นรูปแบบกิจกรรมกึ่งการคลังที่รัฐบาลใช้มากที่สุดและมีการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง ตัวอย่างของกิจกรรมกึ่งการคลังในรูปแบบของสินเชื่อที่มีเงื่อนไขที่ผ่อนปรน

อนึ่ง รัฐบาลมักดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังโดยการให้สินเชื่อที่มีเงื่อนไขที่ผ่อนปรนผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจ โดยสถาบันการเงินเฉพาะกิจแต่ละแห่งอาจมีการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังมากกว่า 1 โครงการ และโครงการหนึ่งๆ อาจดำเนินโดยสถาบันการเงินเฉพาะกิจมากกว่า 1 แห่งและเป็นที่น่าสังเกตว่าโครงการธนาคารประชาชนและโครงการบ้านเอื้ออาทรเป็นเพียง 2 โครงการที่มีมติคณะรัฐมนตรีรองรับ สำหรับโครงการอื่นๆ ที่เหลือเป็นการดำเนินการตามนโยบายรัฐบาลของ สถาบันการเงินเฉพาะกิจ ตัวอย่างเช่น การดำเนินโครงการปล่อยสินเชื่อที่อยู่อาศัยของธนาคารอาคารสงเคราะห์ร่วมกับ สปส. ที่เป็นการดำเนินการของ สปส. ในนามของกระทรวงแรงงาน ตามนโยบายของรัฐบาลที่สนับสนุนให้ประชาชนมีที่อยู่อาศัยเป็นของตนเอง เป็นต้น

ทั้งนี้ สำนักงานเศรษฐกิจการคลังได้มีการจัดทำรายงานข้อมูลการปล่อยสินเชื่อที่มีเงื่อนไขที่ผ่อนปรนสำหรับโครงการที่ปรากฏในตารางที่ 1 โดยได้มีการเผยแพร่ข้อมูลดังกล่าวบนเว็บไซด์ของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (www.fpo.go.th)

ตารางที่ 1 ตัวอย่างของโครงการกิจกรรมกึ่งการคลังที่เป็นการให้สินเชื่อที่มีเงื่อนไขที่ผ่อนปรนจำแนกตามรายชื่อสถาบันที่ปล่อยสินเชื่อ

   ชื่อสถาบันที่ปล่อยสินเชื่อ                          ชื่อโครงการ
1. ธนาคารออมสิน                                1.1 โครงการธนาคารประชาชน

1.2 โครงการบ้านเอื้ออาทร (เพื่อประชาชนกู้ซื้อบ้าน)

1.3 โครงการสินเชื่อสำหรับกิจการ SME

1.4 โครงการบ้านออมสินเพื่อประชาชน

2. ธนาคารอาคารสงเคราะห์                        2.1 โครงการบ้านเอื้ออาทร (เพื่อประชาชนกู้ซื้อบ้าน)

2.2 โครงการปล่อยสินเชื่อที่อยู่อาศัยร่วมกับ กบข.1 สปส. 2 และรัฐวิสาหกิจที่มีการ

ให้สินเชื่อที่อยู่อาศัยแก่สมาชิกด้วยเงื่อนไขที่ผ่อนปรน

3. ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร          3.1 โครงการวิสาหกิจชุมชน

3.2 โครงการสินเชื่อสำหรับกิจการ SME

4. ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม         4.1 โครงการสินเชื่อสำหรับกิจการ SME
5. ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย      5.1 โครงการสินเชื่อสำหรับกิจการ SME
6. บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม            6.1 โครงการค้ำประกันสินเชื่อให้แก่ SME
หมายเหตุ   1. กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.)

2. สำนักงานประกันสังคม (สปส.)

8.2 การประกันราคาสินค้า

การประกันราคาสินค้าทางการเกษตรเป็นกิจกรรมกึ่งการคลังอีกรูปแบบหนึ่งที่รัฐบาลมีการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง ซึ่งสินค้าทางการเกษตรที่สำคัญและมีการประกันราคาอย่างต่อเนื่อง ได้แก่ ข้าว โดยจากอดีตที่ผ่านมาในการรับจำนำข้าว (เปลือก) รัฐบาลจะดำเนินโครงการรับจำนำผ่านกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร และธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธกส.) โดยใช้ ธกส. เป็นแหล่งเงินทุนในการรับจำนำ และให้กองทุนรวมฯ เป็นผู้กู้เงินจาก ธกส. เพื่อใช้ในการรับจำนำและหลังจากที่มีการระบายสินค้าที่รับจำนำออกสู่ตลาดแล้ว กองทุนฯ จะทำการคำนวณผลขาดทุนจากการรับจำนำ และทำเรื่องเพื่อเสนอขอเงินอุดหนุนสำหรับการรับจำนำดังกล่าวจากคณะรัฐมนตรี เพื่อจ่ายคืนให้แก่ ธกส. (พร้อมดอกเบี้ยของการกู้ยืม) ต่อไป ซึ่งกระบวนการดังกล่าวอาจใช้เวลานานเกินกว่า 1 ปี และนอกจากข้าวเปลือกแล้ว รัฐบาลยังมีการดำเนินโครงการประกันราคาสินค้าทางการเกษตรอื่นๆ เป็นครั้งคราวเช่น ข้าวโพดและมันสำปะหลัง เป็นต้น โดยลักษณะการดำเนินโครงการจะเป็นการรับจำนำที่มีกระบวนการคล้ายคลึงกับการรับจำนำข้าว ยกเว้นแต่การรับประกันราคาอ้อยที่รัฐบาลทำผ่านกลไกของกองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย โดยรัฐบาลจะเพิ่มราคาอ้อย (ในกรณีที่ราคาอ้อยต่ำกว่าต้นทุนการผลิต) ให้แก่เกษตรกรผ่านกองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย ที่มี ธกส. ให้การสนับสนุนด้านสินเชื่อแก่กองทุนฯ โดยการคิดส่วนลดในการรับซื้อลดเช็คจากกองทุนฯ ในอัตราที่ต่ำ โดยที่กองทุนดังกล่าวเป็นกองทุนที่มีลักษณะพิเศษ ได้แก่ มีรายได้จากค่าธรรมเนียมที่เก็บจากชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาล ซึ่งกองทุนฯ จะนำรายได้นี้มาชำระคืนหนี้สินพร้อมดอกเบี้ยให้แก่ ธกส. ต่อไป

8.3 มาตรการเฉพาะกิจเพื่อช่วยเหลือค่าครองชีพแก่ผู้มีรายได้น้อย

ตัวอย่างของมาตรการเฉพาะกิจเพื่อช่วยเหลือค่าครองชีพแก่ผู้มีรายได้น้อย ได้แก่ มาตรการ“6 มาตรการ 6 เดือน ฝ่าวิกฤติเพื่อไทยทุกคน” ที่รัฐบาลนำโดยนายสมัคร สุนทรเวช ได้จัดทำขึ้นเป็นมาตรการเฉพาะกิจที่มีระยะสั้นเพียง 6 เดือน เพื่อเป็นการชว่ ยเหลือค่าครองชีพแก่ผู้มีรายไดน้ อย ซึ่ง 4 จาก 6 มาตรการดังกล่าวมีการใช้กิจกรรมกึ่งการคลังเป็นเครื่องมือ ดัง

(1) มาตรการลดค่าใช้จ่ายน้ำประปาโดยรัฐบาลจะรับภาระค่าน้ำประปาให้แก่ผู้ใช้น้ำประเภทที่อยู่อาศัยที่มีปริมาณการใช้น้ำในช่วง 0-50 ลูกบาศก์เมตร (คิว)/เดือน ซึ่งมาตรการดังกล่าวจะทำให้รัฐบาลสูญเสียรายได้จากการลดการนำส่งรายได้จากการประปานครหลวง (กปน.) ประมาณ 1,530 ล้านบาทนอกจากนี้ รัฐบาลยังต้องจัดสรรงบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นของปีงบประมาณ 2552 ให้เป็นกรอบค่าใช้จ่ายไว้ ในกรณีที่รายได้นำส่งรัฐบาลตามผลการดำเนินงานของการประปาส่วนภูมิภาค (กปภ.) ต่ำกว่าการสูญเสียรายได้ (ประมาณ 2,400 ล้านบาท) จากมาตรการนี้ ของ กปภ.

หมายเหตุ: รัฐวิสาหกิจที่ดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังได้แก่ กปน. และ กปภ.

(2) มาตรการลดค่าใช้จ่ายไฟฟ้าของครัวเรือน สำหรับครัวเรือนที่ใช้ไฟฟ้าไม่เกิน150 หน่วย/เดือน โดยรัฐบาลจะเข้าช่วยเหลือให้ครัวเรือนที่ใช้ไฟฟ้าไม่เกิน 80 หน่วย/เดือน ได้ใช้ไฟฟ้าฟรีส่วนครัวเรือนที่ใช้ไฟฟ้าเกิน 80 หน่วย/เดือน แต่ไม่เกิน 150 หน่วย/เดือน รัฐบาลจะออกค่าไฟฟ้าให้ครึ่งหนึ่ง ซึ่งคาดว่ามาตรการดังกล่าวจะทำให้การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค(กฟภ.) มีรายได้ลดลงประมาณ 12,000 ล้านบาท และรัฐบาลเห็นควรให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.)ลดราคาค่าไฟฟ้าให้ กฟน.และ กฟภ. ลง จากนั้นให้ กฟผ. หักรายได้นำส่งรัฐจากผลการดำเนินงานของปี 2551/2552 แทน

หมายเหตุ: รัฐวิสาหกิจที่ดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังได้แก่ กฟน. กฟภ. และ กฟผ.

(3) มาตรการลดค่าใช้จ่ายเดินทางรถโดยสารประจำทางของผู้มีรายได้น้อย โดยมอบหมายให้องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) รับผิดชอบในการจัดรถเมล์ร้อน 800 คัน จากที่มีอยู่ 1,600 คัน ใน 73 เส้นทางให้บริการประชาชน ซึ่งจะสลับการให้บริการคันต่อคันระหว่างรถที่ให้บริการฟรีกับรถที่เก็บเงิน โดยรัฐบาลจะจัดสรรงบกลางปีงบประมาณ 2552 ชดเชยให้แก่ ขสมก. 1,244 ล้านบาท รวมถึงจะใช้ระบบการให้บริการทางสังคมของรัฐวิสาหกิจ (PSO) ในการจัดสรรงบประมาณให้ ขสมก.ด้วย

หมายเหตุ: รัฐวิสาหกิจที่ดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังได้แก่ ขสมก.

(4) มาตรการลดค่าใช้จ่ายเดินทางโดยรถไฟชั้น 3 และรถไฟชานเมือง ซึ่งจะให้บริการฟรีเฉพาะชั้น 3 ที่ไม่มีเครื่องปรับอากาศเท่านั้น ครอบคลุมผู้ใช้บริการเฉลี่ยประมาณ 16 ล้านคน มาตรการนี้จะทำให้การรถไฟแห่งประเทศไทย (ร.ฟ.ท.) รายได้ลดลง 250 ล้านบาท ซึ่งรัฐบาลจะจัดสรรงบกลางปีงบประมาณ 2552 ชดเชยให้

หมายเหตุ: รัฐวิสาหกิจที่ดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง ได้แก่ รฟท.

สำหรับอีก 2 มาตรการเป็นมาตรการทางการคลัง ได้แก่ มาตรการลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันเพื่อส่งเสริมการใช้น้ำมันแก๊สโซฮอล์ และมาตรการชะลอปรับก๊าซหุงต้ม (LPG) ในภาคครัวเรือนซึ่งเป็นมาตรการทางการคลังที่รัฐบาลโดยกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงเป็นผู้ชดเชยส่วนต่าง (อุดหนุน) ให้แก่ผู้ค้าก๊าซ อนึ่ง กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงเป็นกองทุนซึ่งบริหารจัดการโดยสถาบันบริหารกองทุนพลังงานที่มีฐานะเป็นองค์กรอิสระสังกัดกระทรวงพลังงาน โดยกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงมีรายได้จากเงินส่งเข้ากองทุนฯที่ได้รับจากกรมสรรพสามิต

8.4 การคิดราคาสินค้าที่ต่ำกว่าราคาตลาด

ตัวอย่างสำคัญของการคิดราคาสินค้าที่ต่ำกว่าราคาตลาด ได้แก่ สินค้าเชื้อเพลิงที่รัฐบาลมีการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังผ่านรัฐวิสาหกิจ ได้แก่ บริษัท ปตท. จำกัด เช่น นโยบายการตรึงราคาจำหน่ายก๊าซหุงต้มหรือ LPG ของรัฐบาล เพื่อบรรเทาปัญหาค่าใช้จ่ายของครัวเรือน โดยกำหนดราคาหน้าโรงแยกก๊าซอยู่ที่ 320 เหรียญสหรัฐต่อตัน ในขณะที่ราคาตลาดโลกอยู่ที่ 800 เหรียญสหรัฐต่อตัน(ณ กุมภาพันธ์ 2551) โดยให้ บริษัท ปตท. จำกัด (รัฐวิสาหกิจ) ช่วยรับภาระส่วนต่างระหว่างราคาที่รัฐกำหนดและราคาตลาดโลก ซึ่งจะเป็นการรับภาระขาดทุนกำไรตามราคาอ้างอิงตลาดโลก หากเป็นก๊าซในประเทศและเป็นการรับภาระการขาดทุนจากส่วนต่างของราคาหากมีการนำเข้าก๊าซ LPG จากต่างประเทศ โดยทางรัฐบาลจะคืนให้เป็นโควตาส่งออกเป็นกรณีพิเศษหลังจาสถานการณ์คลี่คลายลง

นอกจากนี้ รัฐบาลยังมีนโยบายตรึงราคาก๊าซธรรมชาติสำหรับรถยนต์ (NGV) ซึ่งเป็นพลังงานทางเลือกสำหรับภาคขนส่ง โดยรัฐบาลได้ให้ บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) เป็นผู้รับภาระในการตรึงราคาดังกล่าว โดยในเบื้องต้นมีนโยบายให้ตรึงราคาถึงปลายปี 2551 ถึงแม้ว่า ปตท. จะขาดทุนจากการตรึงราคา NGV แต่ ปตท.จะได้ประโยชน์ในส่วนที่สามารถส่งออก LPG (ก๊าซหุงต้ม) ได้มากขึ้น ภายใต้สมมติฐานว่าภาคขนส่งที่ใช้ก๊าซ LPG มีการเปลี่ยนไปใช้ NGV เนื่องจากการส่งเสริมของรัฐบาล โดยทุก 1 กิโลกรัมที่มีการใช้ก๊าซ LPG ใช้ในประเทศลดลง แล้วนำไปส่งออกผู้ค้าจะได้ประโยชน์ถึง 11 บาทต่อกิโลกรัม สามารถเกลี่ยกับภาระการตรึงราคาเอ็นจีวีได้ อีกทั้งมูลค่าเพิ่มที่ได้จะทำให้ภาระค่าใช้จ่ายการลงทุนปรับเปลี่ยนเครื่องยนต์มาใช้เอ็นจีวีที่ ปตท.ออกให้ผู้ใช้รถคิดเป็น 2,000 ล้านบาท จะคืนทุนภายใน 1 ปี

แต่อย่างไรก็ดี มาตรการพยุงราคาน้ำมันเบนซินและดีเซลของรัฐบาลระหว่างวันที่ 10 มกราคม 2547 ถึง 13 กรกฎาคม 2548 ที่มีการดำเนินการผ่านกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง โดยให้กองทุนฯ เป็นผู้รับผิดชอบส่วนต่างระหว่างราคาขายที่รัฐบาลกำหนดและราคาในตลาดโลก ซึ่งส่งผลให้หนี้สินของกองทุนน้ำมันเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว จนในที่สุดรัฐบาลต้องยุติมาตรการดังกล่าว (หมายเหตุ ค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากมาตรการดังกล่าวคิดเป็นเงินรวม 92,070 ล้านบาท) ซึ่งหากพิจารณาตามนิยามของกิจกรรมกึ่งการคลังของบทความนี้ จะพบว่ามาตรการนี้เป็นมาตรการทางการคลัง เนื่องจากดำเนินการโดยกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง3 ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาล

8.5 การให้ความช่วยเหลือธนาคารพาณิชย์ที่มีปัญหา

ตัวอย่างการให้ความช่วยเหลือธนาคารพาณิชย์ที่มีปัญหาที่สำคัญ ได้แก่ มาตรการการช่วยเหลือธนาคารพาณิชย์ที่ได้รับความเสียหายในวิกฤตการเงิน ปี 2540 โดยในช่วงวิกฤตปี 2540 กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินได้รับมอบหมายจากธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.)ในการเป็นตัวแทนดำเนินการและส่งผ่านมาตรการต่างๆ ซึ่งรวมถึงการประกันผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้ของสถาบันการเงิน ตลอดจนการเพิ่มทุนเพื่อแก้ไขหนี้ด้อยคุณภาพและมาตรการอื่นๆ ทำให้กองทุนฟื้นฟูมีผลการขาดทุนจากการเข้าไปช่วยเหลือระบบสถาบันการเงิน เป็นผลให้มีการออกพันธบัตรจำนวน 3 ชุด ได้แก่

พันธบัตรชุดที่ 1 ที่ออกโดยกระทรวงการคลัง จำนวน 500,000 ล้านบาท

พันธบัตรชุดที่ 2 ที่ออกโดยกองทุนเพื่อการฟื้นฟู และค้ำประกันโดยกระทรวงการคลังจำนวน 112,000 ล้านบาท

พันธบัตรชุดที่ 3 จำนวน 780,000 ล้านบาท ที่ออกโดยกระทรวงการคลัง

ซึ่งธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นผู้รับภาระการจ่ายคืนเงินต้นของพันธบัตรทั้ง 3 ชุด จากกำไรหลังสำรองของฝ่ายการธนาคารของ ธปท. (พันธบัตรชุดที่ 1) และ จากดอกผลคงเหลือสุทธิในแต่ละปีของบัญชีผลประโยชน์ประจำปีที่ฝ่ายออกบัตรธนาคารของ ธปท. โอนไปยังบัญชีสำรองที่ฝ่ายการธนาคารที่มีชื่อว่า “บัญชีสะสมเพื่อการชำระคืนต้นเงินกู้ชดใช้ความเสี่ยหายของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน” (พันธบัตรชุดที่ 2 และ 3) โดยกระทรวงการคลังเป็นผู้รับภาระการจ่ายดอกเบี้ยดว้ ยงบประมาณแผ่นดิน

ถึงแม้ว่ากองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินจะมีฐานะเป็นนิติบุคคลแยกออกจาก ธปท. แต่กองทุนดังกล่าวได้ถูกจัดตั้งขึ้นตามพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทยพุทธศักราช 2548 พ.ศ. 2528 และบริหารโดยฝ่ายบริหารจาก ธปท. อีกทั้งการดำเนินมาตรการช่วยเหลือธนาคารพาณิชย์ที่ได้รับความเสียหายในวิกฤตการเงิน ปี 2540 เป็นการได้รับมอบหมายจากธนาคารแห่งประเทศไทย ดังนั้น การดำเนินมาตรการดังกล่าวของกองทุนจึงจัดเป็นกิจกรรมกึ่งการคลัง

8.6 การดำเนินการดูดซับสภาพคล่อง (Sterilization operation)

สำหรับมาตรการแทรกแซงทางการเงินนี้ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ได้มีการออกพันธบัตรเพื่อดูดสภาพคล่องในระบบของธนาคารพาณิชย์ตามความจำเป็น ซึ่งในการดำเนินมาตรการดังกล่าวธนาคารแห่งประเทศไทยจำเป็นต้องได้รับความเห็นชอบจากกระทรวงการคลัง เช่น ในปี 2549 กระทรวงการคลังมีมติเห็นชอบให้ ธปท. ออกพันธบัตรมูลค่า 500,000 ล้านบาท และในเดือนมกราคม 2550 กระทรวงการคลังมีมติเป็นชอบให้ ธปท. ออกพันธบัตรเพิ่มขึ้นจำนวน 900,000 ล้านบาท เป็นต้น

9. ผลกระทบของกิจกรรมกึ่งการคลังต่อสถานะการคลัง

หลายประเทศที่มีการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังได้รับผลกระทบจากการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังที่สามารถเห็นได้เป็นรูปธรรม เช่น การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังของธนาคารกลางของประเทศซิมบับเวย์ที่ก่อให้เกิดความเสียหายถึงร้อยละ 75 ของ GDP ในปี ค.ศ.2006 (Munoz, 2007) และการบิดเบือนฐานะการคลังของรัฐบาลจากการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังของธนาคารกลางของประเทศมาดากาสกาที่มีการขาดดุลจากการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังมากกว่าการขาดดุลงบประมาณในช่วงปี ค.ศ. 1987 — 1991 (Houerou and Sierra, 1993)

สำหรับประเทศไทย ผลกระทบที่สำคัญของกิจกรรมกึ่งการคลังต่อสถานะทางการคลัง สามารถจำแนกเป็น 5 ประเภท ดังนี้

9.1 การไม่สามารถสะท้อนถึงสถานะที่แท้จริงของฐานะการคลังของรัฐบาล

การที่รัฐบาลดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังจำนวนมากจะทำให้ดุลงบประมาณไม่สามารถสะท้อนถึงสถานะที่แท้จริงทางการคลังของรัฐบาล เนื่องจากรายรับและรายจ่ายที่ปรากฎในรายงานฐานะการคลังไม่สามารถสะท้อนกิจกรรมทั้งหมดของรัฐบาล นอกจากนี้ยังทำให้รายงานฐานะการคลังไม่สามารถสะท้อนถึงขนาดที่แท้จริงของรัฐบาลอีกด้วย

ในส่วนของรายรับของรัฐบาล หากมีการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังโดยให้รัฐวิสาหกิจดำเนินการและหักค่าใช้จ่ายในการดำเนินโครงการจากรายได้นำส่งคลัง หรือให้รัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจรับภาระค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นนั้น จะทำให้รายงานฐานะการคลังในส่วนรายรับของรัฐบาลไม่สามารถสะท้อนรายได้ที่แท้จริงของรัฐบาล เนื่องจากรัฐวิสาหกิจ/สถาบันการเงินเฉพาะกิจต้องรับภาระค่าใช้จ่ายในการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง ทำให้มีรายจ่ายของรัฐวิสาหกิจ/สถาบันการเงินเฉพาะกิจเพิ่มขึ้นจากการดำเนินงานปกติ ส่งผลให้กำไรของรัฐวิสาหกิจ/สถาบันการเงินเฉพาะกิจลดลงและนำส่งรายได้เข้าคลังลดลง

ด้านรายจ่ายก็เช่นเดียวกัน หากรัฐบาลมีการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังที่ให้รัฐวิสาหกิจหรือสถาบันการเงินเฉพาะกิจช่วยรับภาระค่าใช้จ่ายบางส่วนหรือทั้งหมด จะทำให้รายจ่ายที่ปรากฎในรายงานฐานะการคลังของรัฐบาลไม่สามารถสะท้อนค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานตามนโยบายทั้งหมดของรัฐบาลได้เนื่องจากค่าใช้จ่ายดังกล่าวถูกรับภาระโดยรัฐวิสาหกิจหรือสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง

อนึ่ง การที่รายงานฐานะการคลังของรัฐบาลไม่สามารถสะท้อนถึงสถานะที่แท้จริงของรัฐบาลนี้ จะนำไปสู่การไม่รู้ฐานะการคลังที่แท้จริงของรัฐบาล ซึ่งเป็นหนึ่งในสี่ของแหล่งที่มาของความเสี่ยงทางการคลัง4 (ดร. สมชัย สัจจพงษ์, 2548)

9.2 สถานะทางการเงินของรัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจถูกบั่นทอน

การที่รัฐบาลให้รัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังโดยให้รับภาระค่าใช้จ่ายบางส่วนหรือทั้งหมดนั้น หากรัฐวิสาหกิจหรือสถาบันการเงินเฉพาะกิจมีสถานะทางการเงินที่แข็งแกร่งและจำนวนค่าใช้จ่ายในการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังที่ต้องรับภาระนั้นมีไม่มากก็คงจะไม่ก่อให้เกิดปัญหา เนื่องจากรัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อเป็นเครื่องมือของรัฐบาลในงานด้านต่างๆ (ตาม พ.ร.บ. จัดตั้ง) อยู่แล้ว การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังเป็นเพียงการดำเนินการที่เสริมเข้ามาเฉพาะกิจเป็นครั้งคราวเท่านั้น แต่หากรัฐวิสาหกิจหรือสถาบันการเงินเฉพาะกิจมีสถานะทางการเงินที่อ่อนแอหรือมีภาระค่าใช้จ่ายที่ต้องแบกรับแทนรัฐบาลนั้นมีจำนวนมาก อาจก่อให้เกิดปัญหาด้านการเงินของรัฐวิสาหกิจหรือสถาบันการเงินเฉพาะกิจได้

9.3 การผลักภาระงบประมาณไปในอนาคต

ในทางปฏิบัติที่ผ่านมารัฐบาลมักจะผลักภาระค่าใช้จ่ายในการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังให้แก่รัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFI) รับภาระ แต่ในความเป็นจริงแล้วการกระทำดังกล่าวเป็นเพียงการประวิงเวลาในการใช้จ่ายงบประมาณไปในอนาคตเท่านั้น เนื่องจากหากมีการดำเนินนโยบายกิจกรรมกึ่งการคลังจำนวนมาก จะก่อให้เกิดปัญหาต่อสถานะทางการเงินของรัฐวิสาหกิจ/สถาบันการเงินเฉพาะกิจทำให้รัฐบาลต้องเพิ่มทุนให้แก่รัฐวิสาหกิจ/สถาบันการเงินเฉพาะกิจอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ หรืออีกนัยหนึ่งเป็นเพียงการเปลี่ยนรูปแบบของภาระจากการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังจากภาระงบประมาณไปเป็นภาระเสี่ยงหรือภาระผูกพันแบบโดยนัย (Implicit Contingent Liabilities) ที่รัฐบาลจะต้องเพิ่มทุนให้แก่รัฐวิสาหกิจในอนาคต

กระทรวงการคลังได้ตระหนักถึงปัญหาดังกล่าว และเป็นที่มาให้เกิดการผลักดันให้มีการแยกบัญชีของการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐบาลออกจากการดำเนินงานปกติของรัฐวิสาหกิจ หรือที่เรียกว่า Public Service Obligation (PSO) และการแยกบัญชีของการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐบาลออกจากการดำเนินงานปกติของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ หรือที่เรียกว่า Public Service Account (PSA) เพื่อให้รัฐวิสาหกิจและ SFI สามารถขอรับการอุดหนุนเพื่อชดเชยค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบายของรัฐบาล แต่อย่างไรก็ดีการแยกบัญชีของรัฐวิสาหกิจและ SFI นี้ ไม่สามารถแก้ไขปัญหาการผลักภาระงบประมาณไปในอนาคตได้ เนื่องจากในการอุดหนุน/ชดเชยให้แก่รัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจรัฐบาลมักจะไม่ได้ชดใช้เงินคืนให้ในทันที แต่จะเป็นการทยอยชดใช้คืนให้หลังจากสิ้นสุดโครงการ/กิจกรรมที่โดยมากจะเป็นปีงบประมาณถัดๆ ไป เช่น การชำระคืนภาระขาดทุนจากจากการรับจำนำสินค้าทางการเกษตรให้แก่ ธกส. เป็นต้น ซึ่งเป็นการผลักภาระค่าใช้จ่ายในการดำเนินนโยบายไปในอนาคต (เป็นการนำเงินในอนาคตมาใช้เทียบเท่ากับการใช้บัตรเครดิตของบุคคลธรรมดา) ทั้งนี้ หากมีการเปลี่ยนรัฐบาลระหว่างนั้น ก็จะเป็นการผลักภาระรายจ่ายของรัฐบาลหนึ่งไปยังอีกรัฐบาลหนึ่งอีกด้วย อาจทำให้เกิด Moral Hazard โดยเกิดการบิดเบือนการใช้ทรัพยากรของรัฐบาล เช่น รัฐบาลชุดปัจจุบันจะดำรงตำแหน่งปีนี้เป็นปีสุดท้ายก่อนครบวาระ จึงได้จัดทำงบประมาณแบบสมดุลเพื่อภาพพจน์ที่ดี แต่มีการรับจำนวนสินค้าทางการเกษตรจำนวนมาก ทำให้รัฐบาลชุดต่อไปจะต้องเข้ามาอุดหนุนด้วยงบประมาณแผ่นดินในปีต่อๆ ไป เป็นต้น ซึ่งหากภาระแบบนี้มีเป็นจำนวนมากจะทำให้รัฐบาลที่มารับช่วงต่อไม่มีเงินงบประมาณเพียงพอสำหรับใช้จ่ายในการดำเนินนโยบายใหม่ๆ

9.4 การบิดเบือนกลไกราคาของตลาด

การบิดเบือนกลไกราคาตลาดเป็นผลกระทบที่สำคัญอย่างหนึ่งของกิจกรรมกึ่งการคลังโดยการคิดราคาสินค้าที่ต่ำกว่าราคาตลาดจะทำให้ความต้องการใช้สินค้านั้นเพิ่มสูงขึ้น สวนทางกับราคาในตลาดโลกที่เพิ่มสูงขึ้น เช่น การตรึงราคาน้ำมันเชื้อเพลิงที่ทำให้ประชาชนไม่ประหยัดการใช้พลังงาน และการตรึงราคาก๊าซหุงต้ม (LPG) ที่กลายเป็นการสนับสนุนให้มีการนำก๊าซหุงต้มไปใช้ในระบบขนส่ง เป็นต้นหรือทำให้ต้นทุนในการส่งออกสินค้าไปต่างประเทศเพิ่มสูงขึ้น เช่น การค้ำประกันราคาสินค้าทางการเกษตรเป็นต้น ซึ่งการบิดเบือนกลไกราคาของตลาดเหล่านี้ ในที่สุดแล้วรัฐบาลจะต้องเป็นผู้รับภาระค่าใช้จ่ายทั้งสินทั้งที่เป็นการอุดหนุนจากงบประมาณโดยตรง เช่น การค้ำประกันราคาสินค้าทางการเกษตร หรือการชดเชยโดยใช้เงินจากกองทุนน้ำมันนอกจากนี้แล้ว การออกพันธบัตรของธนาคารแห่งประเทศไทยหรือกระทรวงการคลังจำนวนมากในช่วงที่สภาพคล่องในประเทศต่ำ จะเป็นการแย่งสภาพคล่องกับธนาคารพาณิชย์และส่งผลให้เกิดการบิดเบือนของกลไกราคาดอกเบี้ยในประเทศในที่สุด

9.5 การเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะ

การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังในหลายโครงการมักก่อให้เกิดการเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะคงค้างของประเทศ ทั้งจากการก่อหนี้เพิ่มของรัฐวิสาหกิจ (เช่น โครงการบ้านเอื้ออาทรที่ก่อให้เกิดการก่อหนี้ของการเคหะแห่งชาติ) และการค้ำประกันหนี้สินของสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐบาล (เช่น การค้ำประกันเงินกู้ให้แก่ ธกส. ของรัฐบาลในวงเงิน 110,000 ล้านบาท เพื่อใช้ในการจำนำผลผลิตทางการเกษตร)

10. สรุปและข้อเสนอแนะ

รัฐบาลในช่วงที่ผ่านมาได้มีการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังผ่านรัฐวิสาหกิจ สถาบันการเงินเฉพาะกิจและธนาคารกลาง ซึ่งหลายโครงการเป็นการใช้กิจกรรมกึ่งการคลังเป็นเครื่องมือในการดำเนินนโยบายประชานิยมของรัฐบาล เช่น โครงการบ้านเอื้ออาทร โครงการธนาคารประชาชน การปล่อยสินเชื่อที่มีเงื่อนไขที่ผ่อนปรนให้แก่ผู้ประกอบการรายย่อยและผู้กู้รายบุคคล ตลอดจนการแทรกแซงราคาพืชผลทางการเกษตร เป็นต้น นอกจากนี้ยังมีการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังของธนาคารแห่งประเทศไทย เช่น การให้ความช่วยเหลือธนาคารพาณิชย์ที่มีปัญหาในช่วงวิกฤตปี 2540 และการดูดซับสภาพคล่องของธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นต้น

ทั้งนี้ เป็นที่น่าสังเกตว่าในความเป็นจริงแล้ว รัฐบาลไม่อาจหลีกเลี่ยงภาระค่าใช้จ่ายในการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังได้ แม้จะดูเหมือนว่ารัฐบาลจะสามารถผลักภาระดังกล่าวให้แก่รัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจ แต่ก็เป็นเพียงการประวิงเวลาในการรับภาระดังกล่าวของรัฐบาลออกไปในอนาคตเท่านั้นในระยะยาวแล้วรัฐบาลก็ยังต้องเป็นผู้รับภาระอยู่ดี โดยอาจอยู่ในรูปแบบของการอุดหนุน/ชดเชยผลขาดทุนจากการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง ดังเช่นกรณีโครงการบ้านเอื้ออาทรของการเคหะแห่งชาติ6หรือการเพิ่มทุนให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจที่มีการขาดทุนสะสมหรือมีทุนสำรองไม่เพียงพอต่อการดำเนินงาน

สำหรับลักษณะของภาระเสี่ยงก็เช่นเดียวกัน ไม่ได้คงสถานะของการเป็นภาระเสี่ยงอยู่ตลอดไปแต่หากจะมีการเปลี่ยนแปลงสถานะจากภาระเสี่ยงไปสู่ภาระทางการคลังที่แน่นอน (หรือภาระงบประมาณ)เมื่อสถานการณ์มีการเปลี่ยนแปลงและ/หรือรัฐบาลมีการตัดสินใจดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใด เช่นภาระจากการให้ความช่วยเหลือธนาคารพาณิชย์ที่มีปัญหาของสถานการณ์ธนาคารกลางที่ในช่วงแรกที่ธนาคารพาณิชย์เริ่มมีปัญหารัฐบาลจะมีภาระเสี่ยงที่จะต้องเข้ารับความเสียหาย เนื่องจากเหตุการณ์ความเสียหายนั้นยังไม่ชัดเจน และเมื่อธนาคารพาณิชย์เกิดปัญหาขึ้นจริงรัฐบาลจะยังคงมีภาระเสี่ยงที่จะต้องเข้ารับความเสียหาย เนื่องจากรัฐบาลยังไม่ได้ตัดสินใจว่าจะรับภาระนั้นหรือไม่อย่างไร แต่เมื่อ ครม. มีมติเห็นชอบในการออกพันธบัตร FIDF รัฐบาลก็มีภาระที่แน่นอนในการชำระคืนภาระดอกเบี้ยของพันธบัตรดังกล่าว (ดังปรากฎในแผนภาพที่ 1) แต่อย่างไรก็ดี ภาระเสี่ยงนั้นอาจจะหมดไปโดยไม่แปรสภาพมาเป็นภาระทางการคลังก็ได้ ตัวอย่างเช่น ภาระเสี่ยงจากการค้ำประกันผลตอบแทนขั้นต่ำเฉลี่ยร้อยละ 3 ต่อปีของกองทุนวายุภักษ์ ซึ่งหากกองทุนสามารถให้ผลตอบแทนเฉลี่ยมากกว่าร้อยละ 3 ต่อปี เมื่อครบกำหนดอายุของกองทุนภาระเสี่ยงนี้ก็จะหมดไป เป็นต้น

ถึงแม้ว่าการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังอาจจะก่อให้เกิดความเสี่ยงทางการคลังที่สำคัญได้แก่ การไม่รู้สถานะที่แท้จริงของรัฐบาล จากการใช้กลไกของรัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจในการดำเนินนโยบาย แต่การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังยังคงมีความจำเป็นสำหรับประเทศที่กำลังพัฒนา โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจที่รัฐบาลจำเป็นต้องดำเนินมาตรการเพื่อกระตุ้นและฟื้นฟูระบบเศรษฐกิจ เนื่องจากการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังจะช่วยเพิ่มความคล่องตัวและความยืดหยุ่นในการดำเนินนโยบาย ตลอดจนช่วยบรรเทาปัญหาการขาดแคลนงบประมาณ และช่วยให้รัฐบาลสามารถแก้ไขปัญหาของประเทศภายใต้ข้อจำกัดของงบประมาณ

ดังนั้น รัฐบาลจึงควรมีการคำนึงถึงภาระทางการคลังจากกิจกรรมกึ่งการคลังในการวิเคราะห์ฐานะทางการคลัง เพื่อให้รายงานฐานะทางการคลังสามารถสะท้อนถึงสถานะและขนาดที่แท้จริงของรัฐบาลที่มีต่อระบบเศรษฐกิจ ซึ่งนอกจากจะช่วยลดความเสี่ยงทางการคลังจากการไม่รู้สถานะที่แท้จริงของรัฐบาลแล้วยังช่วยเพิ่มความโปร่งใสทางการคลังของรัฐบาลอีกประการหนึ่งด้วย และสามารถใช้เป็นแนวทางในการวางนโยบายของรัฐบาลในระยะยาว ทั้งในส่วนของนโยบายการคลังและนโยบายกึ่งการคลังอีกด้วย

ที่มา : Macroeconomic Analysis Group : Fiscal Policy Office

Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th

แท็ก งบประมาณแผ่นดิน