เศรษฐกิจไทยได้รับผลกระทบจากภาวะวิกฤติเศรษฐกิจโลก ทำให้รัฐบาลใช้นโยบายการคลังแบบผ่อนคลาย(Expansionary Fiscal Policy) เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจและรองรับผลกระทบจากการชะลอตัวของภาวะเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลได้ริเริ่มโครงการลงทุนภายใต้ “มาตรการไทยเข้มแข็ง 2552 - 2555” หรือเรียกว่า “แผนฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะที่ 2 (Stimulus Package 2)” ขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ในการจัดทำโครงการซึ่งเน้นการลงทุนที่สำคัญและจำเป็นเพื่อเพิ่มแรงกระตุ้นให้กับระบบเศรษฐกิจก่อให้เกิดการสร้างงานและสร้างรายได้ให้กับประชาชน เพิ่มการกระจายการลงทุนด้านบริการสาธารณะขั้นพื้นฐาน
แผนการระดมทุนสำหรับโครงการลงทุนภายใต้แผนฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะที่ 2 (SP2) ของรัฐบาลในช่วง 4 ปีข้างหน้าบ่งชี้ถึงความต้องการเงินลงทุนจำนวน 703.9 พันล้านบาท ดังนั้น รัฐบาลจึงออกกฎหมายพิเศษเพื่อให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจในวงเงิน 8 แสนล้านบาทในช่วงปี 2552 — 2555 โดยได้แบ่งการกู้เงินออกเป็น 2 ส่วน คือ (1) วงเงิน 4 แสนล้านบาท สำหรับเร่งดำเนินการสำหรับโครงการที่สามารถดำเนินการได้ภายในปี 2552 — 2553 และ (2) วงเงิน 4 แสนล้านบาท สำหรับโครงการลงทุนที่จะดำเนินการภายในปี 2554 —2555
การลงทุน SP2 คาดว่าจะก่อให้เกิดผลดีต่อเศรษฐกิจ โดยจากผลการประมาณการเศรษฐกิจจากแบบจำลองเศรษฐกิจมหภาคของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) พบว่า การลงทุนในโครงการ SP2 จะส่งผลต่อเศรษฐกิจไทยให้สามารถขยายตัวสูงขึ้นกว่ากรณีฐานเฉลี่ยร้อยละ 1.3 ต่อปี ในช่วงปี 2553 — 2555 และจะไม่ส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพเศรษฐกิจด้านดุลบัญชีเดินสะพัดอย่างมีนัยสำคัญ
ทั้งนี้ จากการวิเคราะห์ถึงแนวโน้มภาระหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่จะเกิดขึ้นในกรณีของการลงทุน SP2 พบว่าแนวโน้มภาระหนี้สาธารณะต่อ GDP จะเพิ่มขึ้นสูงสุดที่ระดับร้อยละ 60.8 ต่อ GDP ณ สิ้นปี 2556 อย่างไรก็ตามสัดส่วนหนี้สาธารณะคาดว่าจะปรับตัวลดลงหลังจากปี 2557 และคาดว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP จะปรับตัวมาอยู่ที่ระดับร้อยละ 46.9 ต่อ GDP ภายในปี 2561 ทั้งนี้ การปรับตัวลดลงของสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ภายหลังปี 2557 จะขึ้นอยู่กับสมมุติฐานสำคัญได้แก่ อัตราขยายตัวของเศรษฐกิจกลับเข้าสู่ภาวะปกติที่ร้อยละ 5.5 ต่อปีพร้อมทั้งรัฐบาลสามารถจัดทำงบประมาณแบบสมดุลภายหลังปีงบประมาณ 2557 ซึ่งการรักษาวินัยทางการคลังจะเป็นสิ่งสำคัญของนโยบายการคลังในระยะต่อไป
เศรษฐกิจไทยได้รับผลกระทบจากภาวะวิกฤติเศรษฐกิจโลกที่เกิดขึ้นในช่วงปลายปี 2551 ส่งผลกระทบต่อภาคการส่งออกของไทยและทำให้อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ (GDP) เริ่มหดตัวลงตั้งแต่ไตรมาส 4 ปี 2551 ที่ร้อยละ -4.2 ต่อปีและหดตัวต่อเนื่องร้อยละ -7.1 ต่อปี ในไตรมาส 1 ปี 2552 ดังนั้น เพื่อบรรเทาผลกระทบวิกฤติเศรษฐกิจโลกที่มีผลต่อเศรษฐกิจไทย รัฐบาลจึงได้ใช้นโยบายการคลังแบบผ่อนคลาย (Expansionary Fiscal Policy) เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจและรองรับผลกระทบจากการชะลอตัวของภาวะเศรษฐกิจภายในประเทศ ผ่านการจัดทำงบประมาณเพิ่มเติมประจำปีงบประมาณ 2552 วงเงิน 1.167 แสนล้านบาท หรือที่เรียกว่า “แผนการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะที่ 1” (Stimulus Package 1: SP1) อย่างไรก็ตาม ภาวะเศรษฐกิจที่ยังคงมีแนวโน้มหดตัวต่อเนื่อง รัฐบาลจึงต้องเพิ่มบทบาทของนโยบายการคลังในการกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยได้ให้ความสำคัญในการเร่งรัดการลงทุนภาครัฐ ซึ่งจะมีส่วนช่วยสนับสนุนเศรษฐกิจไทยในภาวะที่ภาคเอกชนชะลอการใช้จ่าย และพัฒนาโครงสร้างขั้นพื้นฐานอันจะช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศในระยะยาว โดยรัฐบาลได้ริเริ่มโครงการภายใต้ชื่อ “มาตรการไทยเข้มแข็ง 2552 - 2555” หรือที่เรียกว่า “แผนการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะที่ 2” (Stimulus Package 2: SP2) ขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ในการจัดทำโครงการซึ่งเน้นการลงทุนที่สำคัญและจำเป็น เพื่อเพิ่มแรงกระตุ้นให้กับระบบเศรษฐกิจและก่อให้เกิดการสร้างงานและสร้างรายได้ให้กับประชาชน เพิ่มการกระจายการลงทุนด้านบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานสู่ชนบท ซึ่งจะเน้นโครงการที่มีความพร้อมในการดำเนินการได้ทันที
สำหรับโครงการลงทุนภายใต้แผนฟื้นฟูเศรษฐกิจ ระยะที่ 2 ในช่วงปี 2552 — 2555 วงเงินรวม 1,431.0 พันล้านบาทสามารถแยกออกเป็นประเภทการลงทุนในสาขาเศรษฐกิจที่สำคัญ ดังนี้
ตารางที่ 1 โครงการลงทุนแยกตามสาขาเศรษฐกิจภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2552— 2555
หน่วย: พันล้านบาท
สาขาเศรษฐกิจ วงเงิน
1. การขนส่ง/Logistic 572.0
2. การบริหารจัดการน้ำ/น้ำเพื่อการเกษตร 239.0
3. พลังงาน/พลังงานทดแทน 206.0
4. การศึกษา 138.0
5. สาธารณสุข 100.0
6. การลงทุนชุมชน 92.0
7. การสื่อสาร 25.0
8. เศรษฐกิจเชิงสร้างสรรค์ 18.0
9. วิทยาศาสตร์/เทคโนโลยี 12.0
10. โครงสร้างพื้นฐานด้านการท่องเที่ยว 10.0
11. การพัฒนาการท่องเที่ยว 9.0
12. สวัสดิภาพประชาชน 8.0
13. ทรัพยาหรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 5.0
รวม 1,431.0ที่มา: สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) กระทรวงการคลัง
ทั้งนี้ แผนการลงทุนภายใต้กรอบวงเงิน 1,431.0 พันล้านบาท สามารถแบ่งแผนการระดมทุนสำหรับโครงการดังกล่าวออกเป็น 2 กลุ่ม คือ 1) โครงการที่รัฐบาลรับภาระการลงทุนเอง และ 2) โครงการที่รัฐวิสาหกิจรับภาระการลงทุนเอง โดยมีรายละเอียด ดังนี้
1) โครงการที่รัฐบาลรับภาระการลงทุนเอง: แบ่งออกเป็น โครงการของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจในสาขาบริหารจัดการน้ำเพื่อการเกษตร ขนส่ง โครงสร้างพื้นฐานด้านการท่องเที่ยว การศึกษา สาธารณสุข สวัสดิภาพของประชาชน วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม พัฒนาการท่องเที่ยว เศรษฐกิจเชิงสร้างสรรค์ และการลงทุนในระดับชุมชนวงเงินลงทุนทั้งสิ้นจำนวน 1,110.2 พันล้านบาท
ตารางที่ 2 โครงการลงทุนที่รัฐบาลรับภาระการลงทุนเอง หน่วย: พันล้านบาท
แหล่งเงินทุน 2552 — 2553 2554 2555 รวม สัดส่วน
- งบประมาณที่คาดว่าจะได้รับจัดสรร *21.0 **72.1 **77.1 170.2 15.0
- รายได้ของรัฐวิสาหกิจ (สมทบ) 0.06 0.2 0.2 0.4 0.04
- เงินกู้ในประเทศตามกฎหมายปกติ 3.1 4.2 4.9 12.2 1.0
- เงินกู้ต่างประเทศตามกฎหมายปกติ 26.2 74.2 95.2 195.7 18.0
- เอกชนร่วมลงทุน (PPPs) 2.8 9.1 15.9 27.7 2.0
- ประมาณการความต้องการเงินลงทุนเพิ่ม 289.1 206.9 208.0 703.9 63.0
เติมภายใต้ SP2 ตามกฎหมายกู้เงินพิเศษ
รวม 342.2 366.7 401.3 1,110.2 100.0
ที่มา: สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) กระทรวงการคลัง
หมายเหตุ : * วงเงินงบประมาณปี 2553 เป็นวงเงินลงทุนที่คาดว่าจะได้รับการจัดสรรจากงบประมาณ รายจ่ายประจำปี 2553
** วงเงินงบประมาณปี 2554 — 2555 เป็นวงเงินลงทุนที่คาดว่าสำนักงบประมาณจะจัดสรรให้กับโครงการ SP2 ได้ภายใต้กรอบงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2554 - 25552) โครงการที่รัฐวิสาหกิจรับภาระการลงทุนเอง: แบ่งออกเป็น โครงการในสาขาพลังงาน และพลังงานทดแทน สาขาการสื่อสาร และสาขาขนส่ง วงเงินลงทุนทั้งสิ้นจำนวน 321.2 พันล้านบาท
ตารางที่ 3 โครงการลงทุนที่รัฐวิสาหกิจรับภาระการลงทุนเอง หน่วย: พันล้านบาท
แหล่งเงินทุน 2552 — 2553 2554 2555 รวม สัดส่วน
- รายได้รัฐวิสาหกิจ 88.5 47.1 43.6 179.2 56.0
- เงินกู้ในประเทศ 21.7 32.9 48.9 103.5 32.0
- เงินกู้ต่างประเทศ 0.0 5.2 33.2 38.4 12.0
รวม 110.2 85.2 125.7 321.2 100.0
ที่มา: สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) กระทรวงการคลัง
ทั้งนี้ รัฐบาลมีความจำเป็นที่ต้องจัดหาแหล่งเงินทุนโดยมีประมาณการความต้องการเงินลงทุนเพิ่มเติมภายใต้ SP2 อีกจำนวน 703.9 พันล้านบาท ซึ่งรัฐบาลได้กำหนดการกู้เงินพิเศษวงเงิน 8 แสนล้านบาทในช่วง 4 ปี ข้างหน้า (2552 — 2555) โดยได้ออกเป็นพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินวงเงิน 4 แสนล้านบาท เพื่อนำมาใช้ในการลงทุนในช่วงปี 2552 — 2553 และออกเป็นพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินวงเงิน 4 แสนล้านบาท สำหรับการลงทุนในช่วงปี 2554 — 2555
จากแผนการลงทุน SP2 จำนวนรวมทั้งสิ้น 1.43 ล้านล้านบาท ที่ยังมีความต้องการแหล่งเงินทุนอีกประมาณ 703.9 พันล้านบาท ทำให้รัฐบาลต้องวางแผนการระดมเงินทุนดังกล่าว โดยรัฐบาลได้พิจารณาเสนอร่างกฎหมายโดยให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจในวงเงินจำนวน 8 แสนล้านบาท เพื่อเป็นการขยายกรอบการกู้เงินของรัฐบาลให้สามารถรองรับการระดมทุนสำหรับโครงการ SP2 ในช่วงปีงบประมาณ 2552 — 2555 โดยการระดมเงินจำนวนดังกล่าวแบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ 1) วงเงิน 4 แสนล้านบาท ที่จะเร่งดำเนินการสำหรับโครงการที่ดำเนินการได้ภายในปี 2552 — 25531 และ 2) วงเงิน 4 แสนล้านบาท สำหรับโครงการลงทุนในปี 2554 — 2555 ทั้งนี้ เพื่อขยายกรอบการกู้เงินของรัฐบาลให้รองรับการระดมทุนสำหรับโครงการ SP2 ในช่วงปี 2553 -2555 ซึ่งคาดว่าจะต้องมีการกู้เงินเพิ่มเติมสำหรับสนับสนุนการลงทุนในโครงการ SP2 อีกจำนวน 703.9 พันล้านบาท โดยเฉพาะในปี 2553 ที่มีความต้องการเงินทุนเพื่อระดมทุนภายใต้โครงการ SP2 สูงถึงจำนวน 289.1 พันล้านบาท นอกจากนี้ ในส่วนที่เหลือความต้องการทางการเงินกระทรวงการคลังจะใช้ช่องทางการกู้เงินจากต่างประเทศภายใต้กฎหมายปกติ ซึ่งมีกรอบวงเงินกู้ต่างประเทศตามกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะอยู่ที่ร้อยละ 10 ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี (ประมาณปีละ 170 — 190 พันล้านบาท) มาสนับสนุนโครงการลงทุนขนาดใหญ่ที่มีค่าใช้จ่ายโครงการเป็นเงินตราต่างประเทศ โดยกระทรวงการคลังได้เสนอขอกรอบการกู้เงินจากต่างประเทศในวงเงิน 70 พันล้านบาทในปีงบประมาณ 2552
สำหรับการกู้เงินจำนวนดังกล่าว จะเป็นการระดมทุนจากแหล่งเงินในประเทศสกุลเงินบาทเป็นหลัก ทั้งนี้ จากข้อมูลสภาพคล่องในตลาดการเงินของประเทศในปัจจุบัน ยังคงมีอยู่ค่อนข้างสูงกว่า 1.7 ล้านล้านบาท ณ เดือนเมษายน 2552 ซึ่งจะเพียงพอที่จะสามารถรองรับการระดมทุนของรัฐบาลภายใต้โครงการ SP2 ได้ในช่วงปี 2552 — 2555 ซึ่งกระทรวงการคลังได้พิจารณาจัดทำแผนการระดมทุนให้สอดคล้องกับภาวะตลาดตราสารหนี้ในประเทศ และความต้องการของนักลงทุนในแต่ละช่วงเวลา
ผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการลงทุน SP2 ในปี 2553 — 2555 สำหรับผลการประมาณการเศรษฐกิจจากแบบจำลองเศรษฐกิจมหภาคของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง พบว่า การลงทุนในโครงการ SP2 จะส่งผลต่อเศรษฐกิจไทยให้สามารถขยายตัวสูงขึ้นกว่ากรณีฐานเฉลี่ยร้อยละ 1.3 ต่อปี ในช่วงปี 2553 — 2555
อย่างไรก็ตาม การลงทุนขนาดใหญ่อาจจะทำให้เกิดการนำเข้าสินค้าเพิ่มขึ้น เนื่องจากโครงการ SP2 คาดว่าจะมีสัดส่วนการนำเข้า (Import Content) โดยมีช่วงคาดการณ์อยู่ที่ร้อยละ 20.0 ต่อมูลค่าการลงทุน นอกจากนี้ การลงทุนของภาครัฐที่เพิ่มขึ้นจะมีผลก่อให้เกิดการจ้างงาน และทำให้รายได้ของประชาชนสูงขึ้น ซึ่งจะส่งผลต่อเนื่องทำให้มีความต้องการซื้อสินค้าและบริการจากต่างประเทศเพิ่มมากขึ้น โดยขึ้นอยู่กับค่าความเบี่ยงเบนของการนำเข้าต่อรายได้ส่วนเพิ่ม (Marginal Propensity to Import) ดังนั้น ความต้องการการนำเข้าที่เพิ่มขึ้นนี้ จะทำให้ดุลบัญชีเดินสะพัดปรับตัวลดลงจากกรณีฐาน โดยคาดว่าในช่วงปี 2553 - 2555 ดุลบัญชีเดินสะพัดต่อ GDP เฉลี่ยเกินดุลร้อยละ 2.2 ของ GDP
นอกจากนี้ การใช้เงินกู้แทนการใช้รายได้ภาษีเพื่อจัดทำโครงการลงทุนเหล่านี้ยังสอดคล้องกับหลักการว่าด้วยผู้ได้รับประโยชน์เป็นผู้จ่าย (Beneficiary-pay-principle) เนื่องจากโครงการลงทุนต่างๆ เช่น โครงการรถไฟฟ้า โครงการชลประทานมิได้มีประโยชน์ที่เกิดขึ้นกับประชาชนในรุ่นปัจจุบันเท่านั้น แต่จะมีประโยชน์กับประชาชนในรุ่นอนาคต (Inter-generational benefit) ด้วย ดังนั้น ภายใต้หลักการของผู้ได้รับประโยชน์เป็นผู้จ่าย คนรุ่นอนาคตควรที่จะมีส่วนร่วมรับผิดชอบในต้นทุนทางการเงินของโครงการลงทุนด้วย
การลงทุนภายใต้โครงการ SP2 ดังกล่าว จำเป็นต้องมีการกู้เงินเป็นวงเงินสูงถึง 8 แสนล้านบาท นั้น ซึ่งจะส่งผลถึงภาระหนี้ของภาครัฐที่เพิ่มขึ้นจากในปัจจุบัน ณ เดือนเมษายน 2552 ที่เท่ากับ 3,799.0 พันล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 43.0 ของ GDP ทั้งนี้ กระทรวงการคลังได้ประมาณการแนวโน้มภาระหนี้สาธารณะต่อ GDP ภายใต้กรณีที่มีการลงทุนในโครงการ SP2 และมีการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลในช่วงปี 2552 — 2557 โดยคาดว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ณ สิ้นปี 2552 จะเพิ่มขึ้นมาอยู่ที่ระดับร้อยละ 47.0 ต่อ GDP และเพิ่มสูงขึ้นมาอยู่ที่ระดับร้อยละ 60.8 ต่อ GDP ณ สิ้นปี 2556 ซึ่งสัดส่วนหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นมาจากการกู้เงินเพื่อนำมาลงทุนในโครงการลงทุนของรัฐบาล อย่างไรก็ตาม สัดส่วนหนี้สาธารณะคาดว่าจะปรับตัวลดลงในปี 2557 และคาดว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP จะปรับตัวมาอยู่ที่ระดับร้อยละ 46.9 ต่อ GDP ภายในปี 2561
ทั้งนี้ การปรับตัวลดลงของสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ภายหลังปี 2557 จะขึ้นอยู่กับสมมุติฐานสำคัญได้แก่ (1) อัตราขยายตัวของเศรษฐกิจที่เป็นไปภาวะปกติ (Potential Output) ที่ร้อยละ 5.5 ต่อปีภายในปี 2557 (2) อัตราเงินเฟ้อคาดว่าจะอยู่ที่ร้อยละ 3.5 ต่อปีภายในปี 2557 และ (3) รัฐบาลสามารถจัดทำงบประมาณแบบสมดุลภายในปีงบประมาณ 2558
ดังนั้น จะเห็นได้ว่า การกู้เงินภายใต้กฎหมาบพิเศษจำนวน 8 แสนล้านบาท แม้ว่าจะทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มขึ้น แต่คาดว่า จะไม่สูงเกินกว่าร้อยละ 61.0 ของ GDP ซึ่งในช่วงที่ผ่านมา ประเทศไทยได้เคยมีสัดส่วนที่สูงกว่าร้อยละ 60 แล้วในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 และได้ปรับตัวลดลงในช่วงปี 2544-2550 ทั้งนี้ การลงทุนภายใต้โครงการ SP2 คาดว่าจะเพิ่มผลิตภาพ (Productivity) ของเศรษฐกิจไทย ทำให้สามารถเติบโตได้ในระยะยาวต่อไป อย่างไรก็ตาม คงจะหลีกเลี่ยงมิได้ที่จะต้องกล่าวว่า การรักษาความยั่งยืนทางการคลัง (Fiscal Sustainability) จะมีความสำคัญต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและความเชื่อมั่นทางเศรษฐกิจของประเทศและการพัฒนาอย่างยั่งยืนของประเทศไทยในอนาคต ซึ่งจะต้องเป็นสิ่งสำคัญของการดำเนินนโยบายการคลังในระยะต่อไป
ที่มา: Macroeconomic Analysis Group: Fiscal Policy Office
Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th