บทสรุปผู้บริหาร: บทวิเคราะห์เรื่องCarbon Tax ในญี่ปุ่น

ปัจจุบันการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพื่อลดภาวะโลกร้อนเป็นวาระสำคัญของโลกหลายประเทศให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีแก่ผู้แก่ผู้ทำความดีที่ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้ขณะที่มีหลายประเทศเลือกที่จะให้ผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกต้องเป็นผู้รับภาระโดยบังคับจ่าย Carbon Tax

ญี่ปุ่นยังไม่สามารถนำ Carbon Tax มาใช้ได้ เพราะภาคอุตสาหกรรมไม่ต้องการมีภาระต้นทุนเพิ่มมากขึ้น ที่ผ่านมารัฐบาลพรรค LDP ได้ใช้วิธีให้ลดก๊าซเรือนกระจกแบบสมัครใจจึงทำให้การลดก๊าซเรือนกระจกยังต่ำกว่าเป้าหมายภายใต้พันธกรณีพิธีสารเกียวโตมากได้แก่ ซื้อคาร์บอนเครดิตจากประเทศกำลังพัฒนา พัฒนาเทคโนโลยี่ที่มีประสิทธิภาพที่ใช้ในอุตสาหกรรม ส่งเสริมการใช้รถยนต์ที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม อุดหนุนและส่งเสริมการใช้พลังานแสงอาทิตย์

อัตราการเก็บภาษีเชื้อเพลิงประเภทต่างๆ ในญี่ปุ่นยังต่ำมาก เมื่อเทียบกับหลายประเทศในยุโรป เพราะต้องการหลีกเลี่ยงผลกระทบที่เป็นต้นทุนต่อผู้ประกอบการ การเก็บภาษีเชื้อเพลิงและยานพาหนะในญี่ปุ่นมีทั้งในระดับรัฐบาลกลาง รัฐบาลท้องถิ่น (แบ่งเป็นภาษีระดับจังหวัดและภาษีระดับเมือง) โดยแบ่งละเอียดตามประเภทของเชื้อเพลิง ประเภทของยานพาหนะ ตลอดจนวัตถุประสงค์ของการใช้ยานพาหนะ

ตัวเลขสถิติระหว่างปี 2543-2552 เป็นเวลา9 ปีที่ผ่านมา อัตราภาษีที่เก็บยานพาหนะต่างๆ ทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น ส่วนใหญ่เป็นอัตราคงที่ไม่เปลี่ยนแปลง ยกเว้นเมื่อเร็วๆนี้ได้ให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีแก่ รถยนต์ Eco Car ซึ่งได้แก่รถยนต์ Hybrid และรถไฟฟ้า (Electric Car) หรือที่ใช้ก๊าซธรรมชาติ ซึ่งเป็นหนึ่งในมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงที่ผ่านมา

โดยที่จะมีการเลือกตั้งทั่วไปครั้งใหม่ในวันที่ 30 ส.ค.ศกนี้ พรรครัฐบาล LDPได้ประกาศตั้งเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกว่าจะลดร้อยละ 15 ลงจาก ปีฐานในปี 2533 ภายในปี2020 ในขณะที่ พรรค DPJ (พรรคฝ่ายค้านที่มีแนวโน้มว่าจะชนะการเลือกตั้งครั้งนี้และเป็นผู้จัดตั้งรัฐบาล) ได้ประกาศลดร้อยละ 25 ซึ่งเป็นเป้าหมายที่สูงมาก ซึ่งภายใต้ระบบสมัครใจปัจจุบันไม่น่าจะบรรลุผล อาจจะต้องนำระบบ Cap and Trade ซึ่งเป็นระบบการบังคับให้ภาคอุตสาหกรรมลดเหมือนที่ใช้ในยุโรปมาใช้ รวมทั้งนำระบบ Carbon Tax มาบังคับใช้อาจจะมีโอกาสเป็นจริงมากขึ้น แต่ก็ยังเป็นที่สงสัยว่า นโยบายของ พรรค DPJ มีเป้าหมายที่สูงเกินกว่าที่จะปฏิบัติได้จริง ซึ่งต้องจับตาดูต่อไป

การจัดเก็บ Carbon Tax มีมานับตั้งแต่ปี 2533 ที่ประเทศเดนมาร์ก ฟินแลนด์ นอรเวย์สวีเดน เนเธอร์แลนด์ และเยอรมันนี ได้มีการจัดเก็บ Carbon tax โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยเดนมาร์กได้นำรายได้จากการเก็บภาษีดังกล่าวไปเป็นเงินเพื่อดำเนินการกิจกรรมด้านการรักษาสิ่งแวดล้อม ในขณะที่ประเทศอื่นๆ นำรายได้จากการเก็บภาษีดังกล่าวไปรวมกับรายรับสำหรับเป็นรายจ่ายในงบประมาณประจำปีภาษีสิ่งแวดล้อมในญี่ปุ่น

ภายใต้พิธีสารเกียวโต ญี่ปุ่นมีพันธกรณีจะต้องลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Green House Gas) ลงร้อยละ 6 ของปีฐานในปี 2533 แต่ ณ สิ้นปี 2550 ญี่ปุ่นยังคงปล่อยก๊าซเรือนกระจกเกินอยู่ร้อยละ 8.7 ดังนั้น ญี่ปุ่นยังจำเป็นต้องลดอีกร้อยละ 9.3 (ภายใต้สมมุติฐานที่จะซื้อคาร์บอนเครดิตจากประเทศกำลังพัฒนาร้อยละ 1.6 มีการปลูกป่าเพิ่มเพื่อได้คาร์บอนเครดิตร้อยละ 3.8 แต่หากมีการใช้พลังงานไฟฟ้านิวเคลียร์ในประเทศร้อยละ 84.2 ยังจะต้องลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอีกร้อยละ 4.3) ดังนั้น กระทรวงสิ่งแวดล้อมญี่ปุ่นจึงได้เสนอมาตรการภาษีเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก

ในการงบประมาณรายจ่ายประจำปีของญี่ปุ่น กระทรวงการคลังในฐานะผู้รับผิดชอบนโยบายรายได้และรายจ่ายของรัฐบาลกลาง และกระทรวงมหาดไทยและการสื่อสาร (Ministry of Internal Affairs and Communications: MIC) ในฐานะผู้รับผิดชอบนโยบายรายได้และรายจ่ายของรัฐบาลท้องถิ่น จะมีการพิจารณาภาพรวมแหล่งรายรับรายจ่ายทั้งหมด โดยจะมีการเสนอแผนปรับปรุงภาษีที่เหมาะกับรายได้และสอดคล้องกับยุทธศาสตร์การขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ(ที่อาจะมีทั้งเพิ่มและลด) ควบคู่ไปกับการจัดทำงบประมาณประจำปี

กระทรวงสิ่งแวดล้อมญี่ปุ่นได้เสนอแผนการเก็บ Carbon Tax มีรายละเอียดสรุปได้ ดังนี้

3.1 วัตถุประสงค์เพื่อ

1) ให้บริษัทเอกชนและภาคครัวเรือนรับภาระต่อปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสู่อวกาศ

2) ให้สิทธิประโยชน์จูงใจด้านภาษีแก่บริษัทเอกชนและภาคครัวเรือนที่ร่วมมือลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก

3.2 ผู้อยู่ในข่ายต้องเสีย Carbon Tax ได้แก่

1) สำนักงานบริษัทเอกชนและภาคครัวเรือนที่ใช้น้ำมันเตา ( Kerosene ซึ่งใช้เป็นเชื้อเพลิงสำหรับ Heater สำหรับใช้ในฤดูหนาว) และ LPG ซึ่งเป็นก๊าซหุงต้มตามบ้านเรือน

2) โรงงาน ที่ใช้ถ่านหิน น้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ โดยอัตราภาษีที่เก็บเป็นสัดส่วนเดียวกับปริมาณที่ใช้

3) บริษัทหรือโรงงานที่ผลิตภัณฑ์อิเล็คทรอนิค โดยอัตราภาษีที่เก็บเป็นสัดส่วนเดียวกับปริมาณที่ใช้เช่นกัน

3.3 อัตราภาษีที่จะเก็บ

• 2,400 เยน/คาร์บอนตัน (คาร์บอนตัน เป็นหน่วยวัดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก)
• คาดว่าจะทำให้ภาคครัวเรือน มีภาระภาษีปีละ 2,000 เยน/ปีหรือประมาณ 170 เยน/เดือน แต่รัฐบาลจะมีรายได้เพิ่มขึ้นปีละ 360 พันล้านเยน

3.4 ข้อยกเว้น/การลดหย่อนภาษีสำหรับบริษัทเอกชน/โรงงาน ดังต่อไปนี้

• ยกเว้นการเก็บภาษี สำหรับบริษัทเอกชน/โรงงานที่ใช้ถ่านหินเป็นวัตถุดิบในการผลิตเหล็ก (Steel and coke) เช่นเดียวกับใน EU
• ยกเว้นการเก็บภาษี สำหรับน้ำมันที่ใช้สำหรับภาคเกษตรและประมง
• ลดอัตราภาษีร้อยละ 80 สำหรับบริษัทเอกชน/โรงงานที่มีสัญญากับรัฐบาลว่าจะลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลง
• ลดอัตราภาษีร้อยละ 50 สำหรับการใช้น้ำมันเตาที่ใช้สำหรับ Heater

ทั้งนี้ รายได้จากการเก็บภาษีดังกล่าวจะนำมารวมกับรายรับสำหรับเป็นรายจ่ายในงบประมาณประจำปี ซึ่งคาดว่าจะสามารถลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของญี่ปุ่นลงร้อยละ 5 อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอการเก็บภาษี Carbon Tax ดังกล่าวไม่บรรลุผล เนื่องจากกลุ่มบริษัทผลิตเหล็ก ผลิตภัณฑ์อิเล็คทรอนิค (ซึ่งใช้ถ่านหินเป็นเชื้อเพลิงหลัก เนื่องจากราคาถูก และมีแหล่งวัตถุดิบนำเข้าแน่นอน แต่เป็นเชื้อเพลิงที่ปล่อยปริมาณก๊าซเรือนกระจกเป็นจำนวนมาก) มีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายของรัฐบาลมากในช่วงที่ผ่านมา ทำให้ญี่ปุ่นไม่สามารถออกกฎหมาย Carbon Tax ได้ ทั้งๆ ที่กระทรวงสิ่งแวดล้อมได้พยายามเสนอจัดเก็บมาตั้งแต่ปี 2547 และถึงแม้เมื่อ ก.ค.51 คณะรัฐมนตรีภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรี Asoได้อนุมัติ Action Plan for Achieving a Low-Carbon Society แต่รัฐบาลได้เลี่ยงที่จะใช้มาตรการอื่นแทนการเก็บภาษี Carbon Tax เพราะถูก Lobby อย่างมากจากผู้ประกอบการภาคอุตสาหกรรม ซึ่งมีความใกล้ชิดกับพรรค LDP พรรครัฐบาล

4.1 จากข้อมูลของกระทรวงสิ่งแวดล้อมญี่ปุ่นที่ได้ทำการศึกษาเปรียบเทียบอัตราภาษีที่เก็บจากเชื้อเพลิงประเภทต่างๆ ในญี่ปุ่นและบางประเทศในยุโรป ซึ่งได้ให้ความสำคัญกับสิ่งแวดล้อมอย่างมากได้แก่ สหราชอาณาจักร เยอรมันนี ฝรั่งเศส เนเธอร์แลนด์ ฟินแลนด์ เดนมาร์ก พบว่าอัตราภาษีที่เก็บจากเชื้อเพลิงประเภทต่างๆ ในญี่ปุ่นยังค่อนข้างต่ำมากเมื่อเทียบกับประเทศดังกล่าว โดยภาษีที่เก็บจากน้ำมันเบนซินจะสูงสุด รองลงมากเป็นน้ำมันดีเซล

4.2 การเก็บภาษีเชื้อเพลิงและยานพาหนะในญี่ปุ่นมีทั้งในระดับรัฐบาลกลาง รัฐบาลท้องถิ่น (แบ่งเป็นระดับจังหวัดและระดับเมือง) โดยแบ่งละเอียดตามประเภทของเชื้อเพลิง ประเภทของยานพาหนะ ตลอดจนวัตถุประสงค์ของการใช้ยานพาหนะ (ซึ่งมีเสียงบ่นจากผู้เสียภาษีว่ามีความยุ่งยากซับซ้อนเกินไป ควรปรับปรุงให้ง่ายกว่านี้ โดยลดจำนวนรายการลง หรือรวมอยู่ที่ส่วนกลาง หรือส่วนท้องถิ่น) จากตัวเลขสถิติระหว่างปี 2543-2552 เป็นเวลา 9 ปีที่ผ่านมา อัตราภาษีที่เก็บยานพาหนะต่างๆ ทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น ส่วนใหญ่เป็นอัตราคงที่ไม่เปลี่ยนแปลง ยกเว้นอัตราภาษีสำหรับรถยนต์ Eco Car ได้แก่รถยนต์ Hybrid และรถไฟฟ้า (Electric Car) หรือที่ใช้ก๊าซธรรมชาติ ที่รัฐบาลได้ลดภาษีเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงที่ผ่านมา

นอกจากการสนับสนุนการใช้รถยนต์ที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมแล้ว รัฐบาลญี่ปุ่นได้ให้เงินสนับสนุนและให้สิทธิประโยชน์ด้านภาษี สำหรับสถานที่ราชการ อาคารสำนักงานและครัวเรือนที่นำระบบผลิตไฟฟ้าจากพลังงานแสงอาทิตย์เพื่อประหยัดค่าใช้จ่ายด้านพลังงานและลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก เพราะเป็นแหล่งพลังงานสะอาด นอกจากนี้ ได้ใช้มาตรการด้าน Eco Points ที่สนับสนุนให้ประชาชนสะสมแต้มจากการซื้อเครื่องไฟฟ้าประหยัดพลังงานประเภท ทีวี แอร์ ตู้เย็น เสนอแนวทาง Zero Emission Building โดยเฉพาะอาคารของราชการใหม่ (New Public Buildings) จะทำให้เป็น Zero Emission Building ภายในปี 2573 รวมทั้งจัดตั้ง Local green New Deal Funds ที่รัฐบาลช่วยเหลือด้านการเงินแก่รัฐบาลท้องถิ่นเพื่อนำไปสนับสนุนประชาชนซ่อมแซมบ้านเรือนหรือปรับปรุงระบบไฟฟ้า เพื่อประหยัดพลังงาน ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ซึ่งมาตรการดังกล่าวได้ใช้เป็นมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจที่ให้สิ่งจูงใจประชาชนใช้ผลิตภัณฑ์ของญี่ปุ่นที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมมากขึ้น ซึ่งผลประโยชน์ข้างเคียงที่ได้คือ มีการจ้างงานเพิ่มขึ้น มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลดน้อยลง รวมทั้งได้สนับสนุนเทคโนโลยี่ของญี่ปุ่นด้วย ( Buy Japanese) ซึ่งเป็นมาตรการสนับสนุนชาตินิยม เหมือนที่หลายๆประเทศทั่วโลกได้ใช้แก้ปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจในประเทศ

เมื่อพิจารณาในประเทศอื่นๆ ในเกาหลีใต้ ได้ใช้นโยบาย Green New Deal Low เป็นกลไกขับเคลื่อนการเจริญเติบโตของเกาหลี ได้แก่ สนับสนุนอุตสาหกรรม Green Industries ที่มีมูลค่าเพิ่มสูง ใช้ Green Technology สำหรับอุตสาหกรรมประเภท Semi-Conductor เหล็ก และอุตสาหกรรมยานยนต์ สนับสนุนการพัฒนาเทคโนโลยี่จากแหล่งพลังงานสะอาดได้แก่ Solar Power, Wind Power, Hydrogen Fuel Battery, Clean Fuel, IGCC, CCS, Storing Energy, LED, Power-IT ส่งเสริมการเข้าซื้อกิจการต่างประเทศที่ทำธุรกิจเกี่ยวกับแหล่งพลังงานและเทคโนโลยี่ประเภท Low-Carbon Green Technology โดยใช้บรรษัทเพื่อการลงทุนแห่งชาติ ซึ่งเป็นกองทุนที่บริหารเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ ( Korea Investment Corporation : KIC ) เป็นเครื่องมือในการร่วมลงทุน

ในจีน ใช้งบประมาณกระตุ้นเศรษฐกิจจำนวนหนึ่งสนับสนุนการเปลี่ยนเทคโนโลยีที่มีประสิทธิภาพและสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม ซึ่งปัจจุบันการผลิตพลังงานไฟฟ้าหรือก็ซจากขยะชีวะภาพก็กำลังได้รับความนิยมเป็นอันมาก โดยจีนได้ชื่อว่าเป็นประเทศที่ขายคาร์บอนเครดิตแก่ประเทศพัฒนาแล้วมากที่สุดในโลก

ในสหรัฐฯ กำลังอยู่ระหว่างการร่าง กม. Waxman-Markey Bill เพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอย่างจริงจัง โดยจะมีการพิจารณาจัดตั้งตลาดคาร์บอนในสหรัฐฯ เปิดโอกาสให้มีการซื้อขายคาร์บอนเครดิตระหว่างมลรัฐฯ และระหว่างบริษัท เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม ประเทศดังกล่าวยังไม่มีการเก็บ Carbon Tax เพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแต่อย่างใด

ในญี่ปุ่น ภายใต้รัฐบาล LDP ได้ใช้วิธีลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดยการซื้อคาร์บอนเครดิตจากประเทศกำลังพัฒนา พัฒนาเทคโนโลยี่ที่มีประสิทธิภาพที่ใช้ในอุตสาหกรรมรวมทั้งส่งเสริมการใช้รถยนต์ที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ส่งเสริมการใช้พลังงานสะอาดเช่นพลังานแสงอาทิตย์ เปรียบเสมือนการให้รางวัลแก่ผู้ทำความดีแก่สิ่งแวดล้อมในขณะที่อัตราการเก็บภาษีเชื้อเพลิงประเภทต่างๆ ยังอยู่ในระดับที่ต่ำมาก เมื่อเทียบกับหลายประเทศในยุโรป เพราะต้องการหลีกเลี่ยงผลกระทบที่เป็นต้นทุนต่อผู้ประกอบการ จึงทำให้การลดก๊าซเรือนกระจกยังต่ำกว่าเป้าหมายภายใต้พันธกรณีพิธีสารเกียวโตมาก โดยพรรค LDP ซึ่งได้นโยบายการลดก๊าซเรือนกระจกแบบสมัครใจ โดยให้ภาคอุตสาหกรรมร่วมมือกันลดการปล่อยก๊าซเอง สาเหตุส่วนหนึ่งเนื่องจากพรรคมีความใกล้ชิดกับสมาพันธ์อุตสาหกรรมญี่ปุ่น Keidanren) และประกาศเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกล่าสุดว่าจะลดร้อยละ 15 ลงจาก ปีฐานในปี 2533 ภายในปี 2020

อย่างไรก็ตาม นโยบายสิ่งแวดล้อมของพรรค DPJ (พรรคฝ่ายค้าน ที่มีแนวโน้มว่าจะชนะการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 30 สิงหาคมศกนี้ และเป็นผู้จัดตั้งรัฐบาล) ได้ประกาศลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงจากปีฐานในปี 2533 ลงร้อยละ 25 ภายในปี 2020 ซึ่งเป็นเป้าหมายที่สูงมาก ซึ่งภายใต้ระบบสมัครใจปัจจุบันไม่น่าจะบรรลุผล อาจจะต้องนำระบบ Cap and Trade ซึ่งเป็นระบบการบังคับให้ภาคอุตสาหกรรมลดเหมือนที่ใช้ในยุโรปมาใช้ รวมทั้งนำระบบ Carbon Tax ตามที่กระทรวงสิ่งแวดล้อมเสนอมาบังคับใช้เพื่อผู้ปล่อยก ซเรือนกระจกรับผิดชอบ อาจจะมีโอกาสเป็นจริงมากขึ้น แต่อย่างไรก็ตาม ยังเป็นที่สงสัยว่านโยบายของ พรรค DPJ มีเป้าหมายที่สูงเกินกว่าที่จะปฏิบัติได้จริง

References:

1. สรุปข้อมูลจากการเข้าพบหารือกับเจ้าหน้าที่กระทรวงสิ่งแวดล้อมญี่ปุ่น เมื่อวันที่ 27 ก.ค.52

2. มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาล โดย Cabinet Office, 10 April 2009,www.cb.go.jp

3. Green New Deal Low Policy, Ministry of Strategy and Finance, Republic of Korea www.mosf.go.kr

โดย สำนักงานที่ปรึกษาเศรษฐกิจการคลัง ประจำกรุงโตเกียว

ที่มา: Macroeconomic Analysis Group: Fiscal Policy Office

Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th