วิกฤตเศรษฐกิจโลกน่าจะผ่านจุดต่ำสุดแล้ว แต่มีข้อถกเถียงว่าจะฟื้นตัวในลักษณะ V-Shape หรือ U-Shape ผลของวิกฤตที่ผ่านมาทำให้สถาบันการเงินของสหรัฐอเมริกาในครึ่งปี 2009 นี้ต้องปิดกิจการไปกว่า 50 แห่ง สาเหตุส่วนใหญ่เกิดจากสถาบันการเงินไม่สามารถดำรงเงินกองทุนฯตามที่กำหนดไว้ตามกฎหมาย จึงต้องถูกปิดกิจการไป (ในสหรัฐอเมริกาได้กำหนดให้สถาบันการเงินดำรงเงินกองทุนฯ ขั้นต่ำไว้ที่ 6%) อย่างไรก็ดี องค์กรที่เข้ามามีบทบาทสำคัญเมื่อสถาบันการเงินถูกเพิกถอนใบอนุญาตหรือถูกปิดกิจการ คือ สถาบันประกันเงินฝาก ซึ่งในสหรัฐอเมริกาเรียกว่า Federal Deposit Insurance Corporation หรือ FDIC
หากย้อนกลับไปดูกฎหมายสำคัญที่เกี่ยวข้องกับสถาบันประกันเงินฝากและการดำเนินการกับสถาบันการเงินที่ถูกปิดกิจการในสหรัฐอเมริกาจะเห็นได้ว่า Banking Act of 1933 กำหนดให้มีการจัดตั้ง FDIC เป็นสถาบันประกันเงินฝากเป็นการชั่วคราว โดยต่อมา Banking Act of 1935 ได้กำหนดให้สถาบันประกันเงินฝากเป็นหน่วยงานหนึ่งของรัฐที่ถาวร และในปี 1950 ได้มีกฎหมายเฉพาะสำหรับสถาบันประกันเงินฝากอย่างเป็นทางการหรือเรียกว่า Federal Deposit Insurance Act of 1950
หลังจากนั้น รัฐบาลได้ปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการกับสถาบันการเงินที่ประสบปัญหาและสถาบันการเงินที่ถูกปิดกิจการอีกหลายฉบับ เช่น Competitive Equality Banking Act (CEBA) 1987 ว่าด้วยเรื่องของการให้ FDIC มีอำนาจดำเนินการจัดการกับสินทรัพย์และหนี้สินของสถาบันการเงินที่ถูกปิดกิจการภายในระยะเวลาไม่เกิน 3 ปี หรือจนกว่าจะมีผู้ซื้อเข้าซื้อกิจการ รวมถึงการจัดตั้ง Bridge Bnk และได้ปรับปรุงกฎหมายของสถาบันประกันเงินฝากเรียกว่า Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act of 1991 หรือ FDICIA ซึ่งมีสาระสำคัญคือ การเพิ่มอำนาจให้ FDIC ในเรื่องการเพิ่มทุนให้กับกองทุนประกันเงินฝาก โดย FDIC สามารถกู้ยืมเงินจากกระทรวงการคลังได้ นอกจากนี้ กฎหมายได้กล่าวถึงการให้ FDIC ใช้วิธีการเข้าช่วยเหลือสถาบันการเงินที่ประสบปัญหาโดยวิธีการใช้ต้นทุนที่ต่ำที่สุดและวิธีการเข้าช่วยเหลืออย่างทันท่วงที รวมทั้งการจัดทำหลักเกณฑ์ใหม่ในการกำกับดูแลและตรวจสอบสถาบันการเงิน
การดำเนินการของสถาบันประกันเงินฝากในสหรัฐอเมริกาคือ เมื่อสถาบันการเงินที่เป็นสมาชิกประสบปัญหาจนถูกปิดกิจการ สถาบันประกันเงินฝากหรือ FDIC จะทำหน้าที่เป็นผู้พิทักษ์ทรัพย์และดำเนินการกับสถาบันการเงินดังกล่าว โดยที่ผ่านมาส่วนใหญ่ FDIC จะดำเนินการทำข้อตกลงในการซื้อและครอบครองสินทรัพย์ (Purchase and Assumption Agreement) กับสถาบันการเงินที่ถูกปิดกิจการ โดยลูกค้าของสถาบันการเงินที่ถูกปิดกิจการจะกลายมาเป็นลูกค้าของสถาบันการเงินที่เป็นผู้เข้าครอบครองกิจการโดยอัตโนมัติ ซึ่ง FDIC จะทำการรับประกันเงินฝากให้สถาบันการเงินผู้ซื้อกิจการดังกล่าวตามปกติต่อไป ดังนั้น FDIC จึงไม่ต้องจ่ายเงินคืนให้แก่ผู้ฝากเงินกับสถาบันการเงินที่ถูกปิดกิจการ ยกตัวอย่างกรณีของ Washington Mutual Bank (WAMU) ซึ่งก่อนถูกปิดกิจการ WAMU นับว่าเป็นสถาบันการเงินที่ใหญ่ที่สุดแห่งหนึ่งในบรรดาสถาบันการเงินที่ถูกปิดกิจการไป (มีเงินฝาก 188 พันล้านเหรียญสหรัฐ และมีสาขา 2,200 สาขา) แต่เมื่อ WAMU ถูกปิดกิจการเมื่อวันที่ 25 กันยายน 2008 FDIC ในฐานะผู้พิทักษ์ทรัพย์ต้องดำเนินการจัดการกับทรัพย์สินของ WAMU โดย FDIC ได้จัดทำการประมูลทรัพย์สินของ WAMU และในที่สุด JPMorgan Chase เป็นผู้ให้ราคาสูงที่สุดโดยใช้วิธีการแก้ปัญหาที่ใช้ต้นทุนต่ำที่สุด ดังนั้น ทรัพย์สินของ WAMU จะถูกโอนเป็นทรัพย์สินของ JPMorgan Chase กล่าวคือ ลูกค้าของ WAMU จะกลายเป็นลูกค้าของ JPMorgan Chase โดยอัตโนมัติ ทำให้ JPMorgan Chase เป็นสถาบันการเงินที่มีเงินฝากมากที่สุดในโลก
บางกรณี หากไม่มีผู้ซื้อใดมาทำข้อตกลง P&A กับ FDIC เพื่อเข้าครอบครองสินทรัพย์ของสถาบันการเงินที่ถูกปิดกิจการแล้ว ภายใต้กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการกับสถาบันการเงินได้ให้ FDIC สามารถจัดตั้ง Bridge Bank ขึ้นมาเป็นการชั่วคราว เพื่อดำเนินการกับเงินฝากและหนี้สินของสถาบันการเงินที่ถูกปิดไปได้ โดยกฎหมายได้กำหนดให้ Bridge Bank มีอำนาจ ดังนี้ 1) เข้าครอบครองเงินฝาก 2) เข้าครอบครองหนี้สิน 3) เข้าครอบครองสินทรัพย์ 4) ดำเนินการอื่นๆ เป็นการชั่วคราวตามที่ Federal Deposit Insurance Act กำหนด โดยล่าสุดเมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม 2552 FDIC ในฐานะผู้พิทักษ์ทรัพย์ของ Silverton Bank ได้จัดตั้ง Bridge bank ขึ้นภายใต้ชื่อ Silverton Bridge Bank เพื่อดำเนินกิจการ ซึ่งลูกค้าของ Silverton Bank สามารถใช้บริการที่ Silverton Bridge Bank ได้ตามปกติ
สรุปคือ ในสหรัฐอเมริกา นอกจากสถาบันประกันเงินฝากจะมีหน้าที่รับประกันเงินฝากให้แก่ผู้ฝากเงินเมื่อสถาบันการเงินถูกปิดกิจการ สถาบันประกันเงินฝากยังมีหน้าที่ช่วยสนับสนุนสถาบันการเงินที่เป็นสมาชิกให้มีความปลอดภัยและน่าเชื่อถือโดยการกำกับและติดตามฐานะการดำเนินการของสถาบันการเงินสมาชิก ซึ่งอำนาจหน้าที่ที่ได้มาตามกฎหมาย ทำให้ FDIC มีอำนาจที่จะเข้าช่วยเหลือและดำเนินการกับสถาบันการเงินที่ถูกปิดกิจการ โดยกรณีที่ 1 FDIC ในฐานะผู้พิทักษ์ทรัพย์ของสถาบันการเงินสมาชิกที่ถูกปิดกิจการ FDIC สามารถขายกิจการดังกล่าวออกไปได้ กรณีที่ 2 FDIC สามารถจัดตั้ง Bridge Bank ขึ้นมาเพื่อดำเนินกิจการของสถาบันการเงินสมาชิกที่ถูกปิดการต่อ หรือนอกเหนือจาก 2 กรณีดังกล่าวแล้ว FDIC ต้องดำเนินการจ่ายเงินคืนให้แก่ผู้ฝากเงินกับสถาบันการเงินสมาชิกที่ถูกปิดกิจการ
**บทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียนมิได้สะท้อนถึงองค์กรที่ผู้เขียนสังกัดแต่อย่างใด**
โดย จรัสวิชญ สายธารทอง
เศรษฐกร ส่วนนโยบายคุ้มครองเงินฝาก
สำนักนโยบายระบบการคุ้มครองผลประโยชน์ทางการเงิน
ที่มา: Macroeconomic Analysis Group: Fiscal Policy Office
Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th