ผลการประชุมรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังกลุ่ม G20 ที่กรุงลอนดอน
เมื่อวันที่ 4-5 กันยายน 2009 กระทรวงการคลังอังกฤษในฐานะประธานกลุ่ม G20 ได้จัดให้มีการประชุมรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและผู้ว่าการธนาคารกลางของกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนา 20 ประเทศ หรือ G20 รวมถึงผู้บริหารขององค์กรการเงินระหว่างประเทศ ที่กรุงลอนดอน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อติดตามความคืบหน้าการดำเนินการตามกรอบที่ได้รับความเห็นชอบจากการประชุมผู้นำกลุ่ม G20 เมื่อวันที่ 2 เมษายน 2009 หรือ London Summit รวมทั้งหารือถึงสิ่งที่ต้องดำเนินการเพิ่มเติมในการรักษาความยั่งยืนของการฟื้นตัวของเศรษฐกิจโลกก่อนที่จะมีการประชุมสุดยอดผู้นำกลุ่ม G20 ครั้งถัดไปต่อจาก London Summit ที่เมือง Pittsburgh มลรัฐ Pennsylvaniaประเทศสหรัฐอเมริกา ในวันที่ 24-25 กันยายน 2009
สำหรับผลการประชุมรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและผู้ว่าการธนาคารกลางกลุ่ม G20 ส่วนใหญ่เป็นการรายงานความคืบหน้าของการดำเนินการตามแถลงการณ์ร่วม (Communique) เมื่อวันที่ 2 เมษายน ที่ผ่านมา ไม่ว่าจะเป็นความคืบหน้าในการดำเนินนโยบายการเงินการคลังเพื่อการฟื้นฟูเศรษฐกิจโลก การปรับปรุงระบบการกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงิน การเพิ่มแหล่งเงินให้กับกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) การสนับสนุนวงเงินสินเชื่อและการค้ำประกันสินเชื่อเพื่อการค้าจำนวน 250 พันล้านปอนด์โดยสถาบันการเงินเพื่อการพัฒนาทั้งหลาย รวมถึงการช่วยเหลือด้านเงินกู้แก่ประเทศยากจนเพื่อบรรเทาปัญหาผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจ เป็นต้น อย่างไรก็ดี การประชุมในครั้งนี้ที่ประชุมยังยืนยันถึงความผูกพันที่จะต้องปรับปรุงระบบการเงินเพื่อป้องกันความเสี่ยงและวิกฤตในอนาคต ขณะเดียวกันก็สนับสนุนการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน แม้ว่าที่ผ่านมาจะได้มีความคืบหน้าในการดำเนินการตามแผนเพื่อปรับปรุงกรอบการกำกับดูแลระบบการเงินให้มีความเข้มแข็ง เช่น การขยายพันธกิจและสมาชิกภาพของ Financial Stability Board (FSB) การเพิ่มความเข้มงวดกับการดำรงเงินกองทุนของสถาบันการเงินสำหรับธุรกรรมทางการเงินที่มีความเสี่ยง ธุรกรรมนอกงบดุล (off-balance sheet items) และตราสารที่มีสินทรัพย์หนุนหลัง (securitised products) การปรับปรุงเกณฑ์กำกับที่มีลักษระซ้ำเติมสถานการณ์ (procyclicality) การปรับปรุงหลักการสำคัญ ๆ ของระบบคุ้มครองเงินฝาก (compensation and deposit insurance) และการจัดตั้ง supervisory college กว่า 30 แห่งเพื่อร่วมมือกันระหว่างหน่วยงานกำกับสถาบันการเงินในการติดตามดูแลสถาบันการเงินขนาดใหญ่ที่มีธุรกิจการให้บริการข้ามพรมแดน (major cross-border financial groups)
อย่างไรก็ดี แม้จะได้ดำเนินการปฎิรูประบบการเงินไปแล้วในหลายประการ แต่ที่ประชุมเห็นว่ายังจำเป็นที่ต้องดำเนินการเพิ่มเติมในอันที่จะทำให้ระบบการเงินมีความมั่นคงและส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรม (to ensure a level playing field) ประกอบด้วย
1) การจัดทำรายละเอียดที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรมภายในปี 2009 ภายใต้กรอบการดำเนินการว่าด้วยเรื่องธรรมาภิบาลและแนวปฎิบัติในการให้ผลตอบแทนแก่ผู้บริหารสถาบันการเงิน (framework on corporate governance and compensation practices) ซึ่งป้องกันการดำเนินธุรกิจแบบเน้นความเสี่ยงมากเกินไป ขณะเดียวกันก็จะช่วยลดความเสี่ยงเชิงระบบ โดยตั้งอยู่บนหลักการตามที่ FSB วางไว้ใน 3 ประเด็นหลัก คือ
- เพิ่มความโปร่งใสและการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับโครงสร้างและระดับของผลตอบแทนของบุคลากรที่ตำแหน่งหน้าที่สามารถส่งผลกระทบต่อการก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อกิจการอย่างมีนัยสำคัญ
- การจัดให้มีมาตรฐานสากลว่าด้วยโครงสร้างผลประโยชน์ตอบแทนบุคลากรของสถาบันการเงินที่ครอบคลุมในเรื่องของผลประโยชน์ที่จะเกิดในอนาคต (deferral) การดึงผลตอบแทนกลับคืน (effective clawback) การจัดสัดส่วนความสัมพันธ์ระหว่างผลตอบแทนตายตัวและผลตอบแทนประเภทที่ผันแปรตามผลประกอบการ (fixed and variable remuneration) และการให้หลักประกันการจ่ายเงินโบนัส ทั้งนี้ เพื่อให้มีความสอดคล้องกับผลประกอบการในระยะยาวและเสถียรภาพของฐานะการเงินของกิจการ
- การปฏิรูประบบธรรมาภิบาลของกิจการเพื่อให้คณะกรรมการบริษัทมีบทบาทอย่างเหมาะสมในการกำกับดูแลการจ่ายเงินผลประโยชน์ตอบแทนและความเสี่ยง ซึ่งก็รวมถึงการให้มีคณะกรรมการกำหนดค่าจ้างและผลตอบแทนที่เป็นอิสระและความรับผิดชอบมากขึ้น
2) การเพิ่มความเข้มงวดในการกำกับดูแลสถาบันการเงินที่มีความสำคัญเชิงระบบ (regulation and oversight for systemically important firms) เช่น การเร่งพัฒนาเกณฑ์กำกับเงินกองทุนของสถาบันการเงินให้เข้มงวดขึ้นเพื่อให้สะท้อนถึงต้นทุนที่ค่อนข้างสูงหากสถาบันการเงินเหล่านี้มีปัญหา การให้สถาบันการเงินจัดทำแผนรองรับกรณีฉุกเฉิน (contingency plans) การจัดตั้งกลุ่มเพื่อดูแลบริหารจัดการวิกฤต (crisis management groups) สำหรับสถาบันการเงินที่ให้บริการข้ามพรมแดนเพื่อเป็นการเพิ่มความร่วมมือระหว่างประเทศในการแก้ไขปัญหา รวมทั้งการปรับปรุงกรอบกฎหมายที่เอื้อต่อการเข้าแทรกแซงสถาบันการเงินเมื่อเกิดวิกฤตและกระบวนการในการเพื่อเลิกกิจการ (wind down)
3) เร่งรัดการปรับปรุงเกณฑ์กำกับความมั่นคงของสถาบันการเงินให้เข้มข้นขึ้น (stronger prudential regulation) โดยให้ธนาคารพาณิชย์ต้องดำรงเงินกองทุนเพิ่มขึ้นรวมถึงคุณภาพของเงินกองทุนก็ต้องสูงขึ้นหลังจากที่ภาคการเงินเริ่มฟื้นตัวอย่างแน่ชัดแล้ว การเสริมฐานะเงินกองทุนที่ช่วยรองรับในยามเกิดสถานการณ์เลวร้าย (countercyclical buffers) การทบทวนความสามารถในการขยายสินทรัพย์ต่อเงินกองทุน (leverage ratio) ภายใต้กรอบ Basel สถาบันการเงิน การกำหนดให้มีมาตรฐานที่ต้องดำรงสภาพคล่องที่มีคุณภาพสูงในจำนวนขั้นต่ำ การปรับปรุงเพื่อให้เกณฑ์ Basel II สามารถรองรับความเสี่ยงทุกประเภทได้ดีขึ้น (improve risk capture) เร่งพัฒนาเครื่องมือสำหรับการติดตามความเสี่ยงเชิงมหภาค (macro-prudential tools) รวมถึงศึกษาความเป็นไปได้ที่จะให้สถาบันการเงินมีเงินกองทุนฉุกเฉิน (role of contingent capital) พร้อมทั้งเรียกร้องให้สถาบันการเงินกันผลกำไรปัจจุบันเข้าเป็นเงินกองทุนเพื่อรองรับการปล่อยสินเชื่อเพิ่ม
4) การลงโทษกับประเทศที่ไม่ให้ความร่วมมือในการปฏิบัติให้เป็นไปตามเกณฑ์สากล (tackling non-cooperative jurisdictions) ไม่ว่าจะเป็นมาตรฐานการกำกับดูแล มาตรฐานในการต่อต้านการฟอกเงินและการเงินเพื่อการก่อการร้าย (AML/CFT) และมาตรฐานด้านการแลกเปลี่ยนข้อมูลด้านภาษี รวมถึงให้มีความพร้อมในการดำเนินมาตรการตอบโต้ประเทศที่ทำตัวเป็นแหล่งพักพิงทางภาษี (countermeasures against tax havens) นับจากเดือนมีนาคม 2010 เป็นต้นไป การดำเนินการเพื่อให้แน่ใจว่าประเทศกำลังพัฒนาจะได้รับประโยชน์จากการเพิ่มความโปร่งใสด้านภาษีผ่านทางกลไกพหุภาคี (multilateral instrument) รวมถึงให้ FSB เร่งรายงานถึงการปฎิบัติที่ไม่เป็นไปตามมาตรฐานการกำกับให้เสร็จภายในเดือนพฤศจิกายน 2009
5) การปฏิบัติด้วยความต่อเนื่องและด้วยความร่วมมือเพื่อให้เป็นไปตามเกณฑ์มาตรฐานสากล ซึ่งรวมถึงเกณฑ์ Basel II เพื่อป้องกันการนำมาซึ่งความเสี่ยงเช่นที่เคยเป็นมา รวมถึงป้องกันการแสวงหาประโยชน์จากความไม่เท่าเทียมกันของเกณฑ์กำกับ (regulatory arbitrage) โดยเฉพาะการจัดให้มีตัวกลางสำหรับธุรกรรมอนุพันธ์ด้านสินเชื่อ (central counterparties for credit derivatives) การกำกับดูแลบริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือ (rating agency) และกองทุนประกันความเสี่ยง (hedge funds) รวมถึงให้สถาบันการเงินต้องคงความเสี่ยงจากกระบวนการแปลงสินทรัพย์เป็นตราสารทางการเงินไว้ในระดับหนึ่ง (quantitative retention requirements for securitisations)
6) การปรับเชื่อมเพื่อนำไปสู่การมีมาตรฐานการบัญชีเดียวกันในระดับสากลที่ใช้บังคับกับตราสารทางการเงิน การกันสำรองเผื่อหนี้เสีย ธุรกรรมนอกงบดุล และการด้อยค่าของสินทรัพย์
นอกเหนือจากข้อเสนอแนะในการปฏิรูประบบการกำกับดูแลภาคการเงินแล้ว ที่ประชุมยังได้รับทราบถึงความคืบหน้าในหลายประเด็นตามที่ได้ผูกพันไว้ในการประชุม London Summit ไม่ว่าจะเป็นความสำเร็จของนโยบายการเงินและการคลังในช่วงที่ผ่านมาที่ช่วยหยุดยั้งการตกต่ำของเศรษฐกิจและช่วยกระตุ้นอุปสงค์โดยรวมของเศรษฐกิจโลก อย่างไรก็ดี แม้ตลาดการเงินและเศรษฐกิจโดยรวมเริ่มปรับตัวดีขึ้น แต่ที่ประชุมยังกังวลเกี่ยวกับแนวโน้มการจ้างงานในอนาคตโดยเฉพาะผลกระทบต่อประเทศยากจน ดังนั้น จึงเห็นพ้องร่วมกันว่ายังคงจำเป็นต้องดำเนินนโยบายการเงินการคลังเพื่อนอกเหนือจากข้อเสนอแนะในการปฏิรูประบบการกำกับดูแลภาคการเงินแล้ว ที่ประชุมยังได้รับทราบถึงความคืบหน้าในหลายประเด็นตามที่ได้ผูกพันไว้ในการประชุม London Summit ไม่ว่าจะเป็นความสำเร็จของนโยบายการเงินและการคลังในช่วงที่ผ่านมาที่ช่วยหยุดยั้งการตกต่ำของเศรษฐกิจและช่วยกระตุ้นอุปสงค์โดยรวมของเศรษฐกิจโลก อย่างไรก็ดี แม้ตลาดการเงินและเศรษฐกิจโดยรวมเริ่มปรับตัวดีขึ้น แต่ที่ประชุมยังกังวลเกี่ยวกับแนวโน้มการจ้างงานในอนาคตโดยเฉพาะผลกระทบต่อประเทศยากจน ดังนั้น จึงเห็นพ้องร่วมกันว่ายังคงจำเป็นต้องดำเนินนโยบายการเงินการคลังเพื่ออย่างเกินกว่าปกติ (extraordinary) ให้เป็นไปด้วยอย่างโปร่งใสและอย่างรับผิดชอบเมื่อสถานการเศรษฐกิจโลกมีการฟื้นตัวอย่างมั่นคงแล้ว จึงเห็นพ้องกันว่าขณะนี้ถึงเวลาที่ควรจะพิจารณาแนวทางในการยกเลิกนโยบายเหล่านั้น (exit strategy) โดยจะร่วมมือกับ IMF และ FSB แต่ทั้งนี้ที่ประชุมยอมรับว่าขนาด ระยะเวลา และลำดับขั้นของการเลิกนโยบายของแต่ละประเทศมีความแตกต่างกัน
ที่ประชุมยังเห็นความจำเป็นในการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อม (the need to combat climate change) เพื่อความยั่งยืนในระยะยาว และถือว่ามีความสำคัญเร่งด่วนที่จะต้องดำเนินการเพื่อให้ประสบความสำเร็จในการประชุม UN Climate Change ที่กรุง Copenhagen ในเดือนธันวาคมนี้ การรับทราบถึงความก้าวหน้าในการเพิ่มความแข็งแกร่งและบทบาทของสถาบันการเงินระหว่างประเทศ (International Financial Institutions: IFIs) โดยเฉพาะการเพิ่มแหล่งเงินให้กับ IFIs จำนวน 850 พันล้านดอลลาร์ สรอ. ตามที่ได้ผูกพันไว้เมื่อเดือนเมษายนก็ใกล้จะเสร็จสมบูรณ์ รวมถึงความคืบหน้าในการปฏิรูปโครงสร้างโควต้าของประเทศสมาชิกทั้งของ World Bank และ IMF จะเป็นไปตามเป้าหมายในช่วงฤดูใบไม้ผลิปี 2010 และเดือนมกราคมปี 2111 ตามลำดับ เป็นต้น
ผลการประชุมรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการลังและผู้ว่าการธนาคารกลางกลุ่ม G20 ในครั้งนี้เป็นการประชุมเพื่อติดตามความคืบหน้าของมาตรการที่ได้รับความเห็นชอบร่วมกันไว้แล้วในการประชุม London Summit เมื่อเดือนเมษายนที่ผ่านม นอกจากนี้ ยังมีประเด็นที่ได้รับการพิจารณาเพิ่มเติมก่อนที่จะมีการประชุมสุดยอดผู้นำกลุ่ม G20 ในวันที่ 24-25 กันยายนนี้ ไม่ว่าจะเป็นประเด็นการเริ่มคิดหาทางยกเลิกนโยบายการเงินและการคลังเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจและมาตรการในการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงิน หรือที่เรียกว่า “exit strategy” ข้อเสนอในการเข้มงวดกับนโยบายการจ่ายผลตอบแทนและเงินโบนัสให้กับบุคลากรในภาคการเงิน และการเสนอให้มีการศึกษาความเป็นไปได้ที่จะให้สถาบันการเงินจัดทำแผนรองรับกรณีฉุกเฉิน (contingency plans) หรือที่เรียกว่า “living will” เป็นต้น ถือเป็นเรื่องใหม่ที่จะถูกนำไปหารือในการประชุม G20 ที่ Pittsburgh ในปลายเดือนนี้
ประเด็นที่น่าจะนำไปสู่ความร้อนแรงในการหารือในปลายเดือนนี้น่าจะอยู่ที่ข้อเสนอของประเทศฝรั่งเศสและเยอรมันที่เสนอให้มีการจำกัดเพดานวงเงินสำหรับใช้ในการจ่ายผลตอบแทนและเงินโบนัสของบุคลากรในภาคการเงินอย่างเป็นรูปธรรม (bonus cap) แต่ไม่ได้รับการตอบรับจากสหรัฐฯ และอังกฤษที่แม้จะเห็นด้วยที่จะให้มีการควบคุมเกี่ยวกับการจ่ายโบนัสของสถาบันการเงินแต่เห็นว่าในทางปฏิบัติควรกำหนดหลักเกณฑ์การจ่ายโบนัสให้สอดคล้องกับผลประกอบการในระยะยาวของกิจการมากกว่า ซึ่งที่ประชุมในครั้งนี้ก็มีการมอบหมายให้ FSB ไปพิจารณาร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อเสนอต่อไป
สำหรับสหรัฐฯ ได้เสนอหลักการ 8 ประการในการปรับปรุงเกณฑ์กำกับดูแลสถาบันการเงินให้มีความเข้มงวดขึ้น ซึ่งหนึ่งในข้อเสนอคือการกำหนดให้สถาบันการเงินต้องดำรงเงินกองทุนที่มีคุณภาพสูง (หุ้นสามัญ) ให้มากขึ้น แต่ไม่ได้รับการตอบรับจากฝรั่งเศสเนื่องจากสถาบันการเงินขนาดใหญ่ของยุโรปส่วนใหญ่มีคุณภาพของเงินกองทุนค่อนข้างต่ำกว่าสถาบันการเงินของอังกฤษและสหรัฐฯ เนื่องจากมีการเพิ่มทุนโดยใช้ตราสารกึ่งหนี้กึ่งทุน (hybrid instruments) เป็นจำนวนมากในช่วงที่ผ่านมา
ขณะที่ในส่วนของการกำหนดให้สถาบันการเงินต้องจัดทำ living will นั้นเป็นข้อเสนอของประเทศอังกฤษที่เห็นว่าที่ผ่านมาภาครัฐต้องนำเงินภาษีเข้าไปโอบอุ้มสถาบันการเงินในการรักษาเสถียรภาพของระบบไว้ประกอบกับการดำเนินการในหลายประการติดขัดปัญหาทางด้านกฎหมายจึงทำให้การเข้าแทรกแซงแก้ไขปัญ หาขาดความคล่องตัว ดังนั้น จึงเสนอให้สถาบันการเงินเองและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต้องเข้ามาร่วมรับภาระก่อนที่ปัญ หาจะบานปลายกลายเป็นปัญหาของระบบด้วยการให้สถาบันการเงินแต่ละแห่งต้องจัดทำแผนการแก้ไขปัญหาไว้เป็นขั้นเป็นตอนหากสถาบันการเงินประสบปัญหาการดำเนินงานตามแต่ระดับความรุนแรง เช่น การบังคับให้ต้องมีการเพิ่มทุนไปจนกระทั่งถึงการยอมให้ทางการเข้าแทรกแซงได้ทันทีโดยไม่ติดขัดในเรื่องการคัดค้านของผู้ถือหุ้น เป็นต้น ซึ่งเป็นข้อเสนอที่นาย Adair Turner ประธาน Financial Services Authority (FSA) สนับสนุน อย่างไรก็ดี ข้อเสนอนี้เป็นเพียงแนวคิดเพื่อให้มีการศึกษาความเป็นไปได้เท่านั้นเนื่องจากมีประเด็นรายละเอียดปลีกย่อยในทางปฏิบัติที่ต้องพิจารณาความเป็นไปได้อีกมาก
ที่มา: Macroeconomic Analysis Group: Fiscal Policy Office
Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th