กระแสข่าวที่ว่ารัฐบาลจะเก็บภาษีทรัพย์สิน มีอยู่หนาหู และก่อให้เกิดความกลัวขึ้นว่าเอาอีกแล้ว รัฐบาลจะถอนขนห่านกันอีกแล้วหรือ ผู้เขียนในฐานะเจ้าหน้าที่ที่ร่วมรับผิดชอบผลักดันการออกกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และต้องร่วมเดินสายออกชี้แจงแก่ผู้บริหารท้องถิ่น เจ้าหน้าที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และประชาชนทั่วไปให้เข้าใจถึงเหตุผลความจำเป็นในการนำภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมาใช้แทนภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษีบำรุงท้องที่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บอยู่ในปัจจุบัน และประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงระบบภาษีดังกล่าว และจากการเดินสายบรรยายนี้เองจึงเห็นว่าควรเขียนเป็นบทความเผยแพร่ในวงกว้างเพื่อให้เกิดความเข้าใจที่ถูกต้องและสร้างการยอมรับ
(1) ภาพรวมรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
(2) ปัญหาของระบบภาษีการถือครองทรัพย์สินปัจจุบัน
(3) หลักการของภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง
(4) สาระสำคัญของร่างกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และ
(5) ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ
ประเทศไทยมีการกระจายอำนาจให้ชุมชนปกครองตนเองโดยมีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)ทำหน้าที่บริหารการจัดบริการสาธารณะเพื่อคนในท้องถิ่น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละจังหวัดได้แก่ เทศบาล และ องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ซึ่งเป็นองค์กรระดับพื้นที่ในเขตเมืองและเขตชนบท โดยมี องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เป็นองค์กรระดับบนมีพื้นที่รับผิดชอบครอบคลุมทั้งจังหวัด แต่ดำเนินงานจัดบริการสาธารณะขนาดใหญ่ที่คาบเกี่ยวระหว่างเทศบาลและ อบต.ส่วนจังหวัดกรุงเทพมหานครมี อปท.รูปแบบเดียวคือกรุงเทพมหานคร (กทม.) บริหารแบบเมืองมหานคร และในพื้นที่อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรีมี อปท.รูปแบบพิเศษคือเมืองพัทยา บริหารแบบเมืองท่องเที่ยว
การบริหารงานใช้วิธีเลือกตั้งตัวแทนประชาชนมาทำหน้าที่ ฝ่ายบริหารท้องถิ่น ได้แก่ นายกเทศมนตรีนายก อบต. นายก อบจ. นายกเมืองพัทยา และผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และมีการเลือกตั้งตัวแทนประชาชนมาทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ ได้แก่ สภาเทศบาล สภา อบต. สภา อบจ. สภากทม. และสภาเมืองพัทยา โดยสภาท้องถิ่นจะทำหน้าที่อนุมัติข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ใช้บังคับในพื้นที่ทั้งในเรื่องการจัดเก็บรายได้ การอนุมัติการใช้จ่ายเงินงบประมาณท้องถิ่น และตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหาร การดำเนินงานของ อปท.ต้องเป็นไปตามความต้องการของคนในท้องถิ่นตามหลักการปกครองตนเองรัฐเป็นเพียงกำกับดูแลให้ อปท.ดำเนินงานอยู่ในกรอบของกฎหมาย
รายได้ของอปท. ประกอบด้วย
(1) รายได้ที่ อปท.จัดเก็บเอง โดย เทศบาล อบต. กทม.และเมืองพัทยา จัดเก็บรายได้จากภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีบำรุงท้องที่ภาษีป้าย ค่าธรรมเนียมตามกฎหมายที่ให้อำนาจ เช่นค่าธรรมเนียมเก็บขยะและค่าใบอนุญาตประกอบการค้าตามกฎหมายสาธารณสุข และค่าตรวจแบบแปลนตามกฎหมายควบคุมอาคาร ฯลฯ ขณะที่ อบจ.มีอำนาจออกข้อบัญญัติจัดเก็บ ภาษีค้าปลีกน้ำมัน ภาษีค้าปลีกยาสูบ และค่าธรรมเนียมผู้พักโรงแรม
(2) ภาษีที่รัฐจัดเก็บให้และแบ่งให้ ได้แก่
(2.1) ภาษีมูลค่าเพิ่ม ซึ่งเป็นภาษีการบริโภคทั่วไป ที่ปัจจุบันนี้ประชาชนเสียอยู่ ร้อยละ 7 เป็นการเก็บโดยอำนาจของรัฐตามประมวลรัษฎากร ร้อยละ 6.3 และอำนาจของท้องถิ่น ร้อยละ 0.7 (เก็บเพิ่มเติมในอัตรา 1 ใน 9 ของอัตราที่รัฐเก็บ) เงินภาษีที่เก็บโดยอำนาจท้องถิ่นนี้จะถูกนำไปแบ่งให้ อปท.ระดับพื้นที่ตามแหล่งที่เกิดของภาษี ขณะที่ อบจ. ได้รับส่วนแบ่งรายได้ ร้อยละ 5 ของภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัดเก็บโดยอำนาจรัฐในแต่ละจังหวัด
(2.2) ภาษีธุรกิจเฉพาะ ซึ่งเป็นภาษีที่เก็บจากธุรกิจธนาคาร โรงรับจำนำ และการค้าอสังหาริมทรัพย์มีการเก็บภาษีเพิ่มเติมให้ท้องถิ่นในอัตราร้อยละ 10 ของอัตราที่รัฐเก็บ ยกตัวอย่าง การค้าอสังหาริมทรัพย์ เสียภาษีในอัตรารวมร้อยละ 3.3 เป็นการเก็บตามอำนาจรัฐในประมวลรัษฎากรร้อยละ 3 และเก็บโดยอำนาจท้องถิ่นร้อยละ 0.3 เงินภาษีที่เก็บให้ท้องถิ่นนี้จะนำส่งเป็นรายได้ของ อปท.ระดับพื้นที่ตามแหล่งที่เกิดของภาษี
(2.3) ภาษีสรรพสามิตและภาษีสุรา มีการจัดเก็บเพิ่มเติมให้ท้องถิ่น ร้อยละ 10 ของอัตราที่รัฐเก็บ เช่น อัตราภาษีสุราตามกฎหมายสุรากำหนดร้อยละ 60 ก็จะมีการเก็บเพิ่มเติมให้ท้องถิ่นอีกร้อยละ 6 รวมเป็นร้อยละ 66 เงินภาษีที่เก็บเพิ่มเติมให้ท้องถิ่นร้อยละ 6 นี้ จะถูกนำไปจัดสรรให้ อปท.ระดับพื้นที่ แต่โดยที่จุดจัดเก็บภาษี คือ โรงงานที่ผลิตสินค้าสุราและสินค้าสรรพสามิตหรือ ด่านที่นำเข้าสินค้าดังกล่าว ไม่ได้ตั้งอยู่ในทุกพื้นที่ ขณะที่ประชาชนผู้บริโภคสินค้าดังกล่าวกระจายอยู่ทั่วประเทศจึงให้เฉลี่ยกันตามเกณฑ์ประชากร
(2.4) ภาษีรถยนต์ประจำปี เป็นภาษีที่จัดเก็บจากผู้ใช้รถ ใช้ถนน เช่น กรณีรถยนต์นั่งส่วนบุคคลไม่เกิน 7 คน เก็บตามความจุของกระบอกสูบของเครื่องยนต์ของรถประมาณคันละ 1,000 บาท รถจักรยานยนต์ประมาณคันละ 100 บาท รถนอกเหนือจากนี้ได้แก่รถกระบะ รถบรรทุก และรถโดยสารเก็บภาษีตามน้ำหนักของรถ ภาษีที่จัดเก็บได้ทั้งหมดกรมการขนส่งทางบกจะนำส่ง อบจ.ตามแหล่งที่จดทะเบียนรถเป็นรายจังหวัด
(2.5) ค่าธรรมเนียมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมอสังหาริมทรัพย์ตามประมวลกฎหมายที่ดินและกฎหมายอาคารชุด เช่น ค่าธรรมเนียมจดทะเบียนโอนร้อยละ 2 ของราคาประเมินทุนทรัพย์ เมื่อกรมที่ดินจัดเก็บแล้วจะนำส่งเป็นรายได้ของ อปท.ระดับ พื้นที่ที่เป็นที่ตั้งของอสังหาริมทรัพย์นั้นทั้งจำนวน
(2.6) ค่าภาคหลวงแร่และค่าภาคหลวงปิโตรเลียม เป็นภาษีที่เก็บจากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งโดยหลักแล้วจะถือว่าทรัพยากรธรรมชาติเป็นของชาติ แต่รัฐแบ่งรายได้จากค่าภาคหลวงดังกล่าวให้เป็นรายได้ของ อปท.ที่เป็นที่ตั้งแหล่งแร่ เพราะได้รับผลกระทบจากการขุดทรัพยากรธรรมชาตินั้นขึ้นมาใช้
(3) เงินอุดหนุนท้องถิ่น ซึ่งรัฐบาลจัดสรรเงินจากงบประมาณแผ่นดินให้ในรูปเงินอุดหนุนทั่วไปเพื่อสนับสนุนการดำเนินงานของท้องถิ่นและเงินอุดหนุนเฉพาะกิจเพื่อจัดทำโครงการต่างๆที่รัฐบาลต้องการให้ท้องถิ่นดำเนินการ
(4) ภาษีมูลค่าเพิ่มที่แบ่งเพิ่มเติมให้ อปท.ตามกฎหมายแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยที่ภาษีมูลค่าเพิ่มส่วนนี้เมื่อรวมกับ ภาษีมูลค่าเพิ่ม(อัตรา 1 ใน9)ของ อปท.ระดับพื้นที่ และ ภาษีมูลค่าเพิ่ม(ร้อยละ 5 )ของอบจ.แล้วต้องไม่เกิน ร้อยละ 30 ของภาษีมูลค่าเพิ่มอัตรารวม(ร้อยละ 7) เงินส่วนนี้ปัจจุบันทำหน้าที่เหมือนเงินอุดหนุนคือเป็นเงินที่ใช้อุดช่องว่างทางการคลังของท้องถิ่น( equalizer)
ทั้งนี้ตามกฎหมายแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ รัฐบาลจะต้องกระจายงาน กระจายเงินให้แก่ อปท. โดยสัดส่วนรายได้ทั้งหมดของ อปท.ต่อรายได้ของรัฐบาลในปี 2544 ต้องไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 และต้องเพิ่มขึ้นจนถึงร้อยละ 35 ในอนาคตในการกำหนดสัดส่วนรายได้ ดังกล่าวต้องมีการประมาณการรายได้ทั้งส่วนที่ อปท.จัดหาเอง รายได้ส่วนที่จะได้จากการที่รัฐจัดเก็บเพิ่มเติมให้และแบ่งให้ รายได้จากเงินอุดหนุนที่รัฐจัดสรรให้ ตลอดจนเงินภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัดสรรเพิ่มเติมให้
ดังนั้นการที่จะบรรลุเป้าหมายสัดส่วนรายได้ดังกล่าวได้ จึงไม่ใช่การที่ท้องถิ่นจะเรียกร้องให้รัฐบาลโอนรายได้ให้ท้องถิ่นแต่ฝ่ายเดียว หากแต่จะต้องเกิดจากความร่วมมือกันทั้งรัฐบาลและท้องถิ่น โดยอปท.ต้องปรับปรุงประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ของตนเอง ขณะที่รัฐบาลต้องแบ่งสรรรายได้ให้ท้องถิ่นมากขึ้นด้วย ซึ่งตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน รัฐบาลต้องออกกฏหมายรายได้ท้องถิ่นฉบับใหม่ที่เป็นการปรับปรุงโครงสร้างรายได้ของท้องถิ่นทั้งหมดเพื่อให้ท้องถิ่นมีการจัดเก็บรายได้ของตัวเองได้ มากขึ้น ด้วยวิธีการกำหนดรายได้ท้องถิ่นประเภทใหม่ๆ การแบ่งสัดส่วนรายได้ให้ อปท.มากขึ้น หรือการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายภาษีท้องถิ่นต่างๆ เช่นการที่รัฐบาลเห็นว่าโครงสร้างภาษีบำรุงท้องที่และโครงสร้างภาษีโรงเรือนและที่ดิน ที่มีปัญหาข้อบกพร่องอยู่มากในปัจจุบัน สมควรต้องปรับปรุงโดยนำภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมาใช้แทน
ก่อนอื่นขอปูพื้นความเข้าใจเรื่อง ภาษีที่เกี่ยวกับทรัพย์สินก่อน กล่าวคือ ประเทศไทยปัจจุบันมีการจัดเก็บภาษีที่เกี่ยวกับทรัพย์สิน 2 กลุ่มภาษี
กลุ่มที่ 1 คือ ภาษีที่เก็บขณะถือครองในแต่ละปี ได้แก่ ภาษีโรงเรือนและที่ดินกับภาษีบำรุงท้องที่
กลุ่มที่ 2 คือ ภาษีที่เก็บขณะที่มีการโอนเปลี่ยนมือ ได้แก่ ภาษีเงินได้จากการขายอสังหาริมทรัพย์ ภาษีธุรกิจเฉพาะและค่าธรรมเนียมโอนอสังหาริมทรัพย์
ภาษีทั้งสองกลุ่มนี้ นอกจากจะอำนวยรายได้ให้แก่ทั้งรัฐและท้องถิ่นแล้ว ภาษีก็มีหน้าที่ของตัวมันเองด้วยโดย ภาษีที่เก็บขณะถือครองมีหน้าที่ในการบีบให้เจ้าของทรัพย์ต้องหาทางใช้ประโยชน์ทรัพย์ของตนอย่างน้อยให้คุ้มกับค่าภาษีที่เสีย หรือบีบให้คนที่มีทรัพย์สินมากต้องกระจายการถือครองทรัพย์สินออกไป ไม่ใช่ถือไว้เฉยๆโดยไม่ทำประโยชน์ หรือ รอเก็งกำไร ส่วนภาษีที่เก็บขณะที่โอนเปลี่ยนมือ มีหน้าที่ในการเรียกคืนการลงทุนของทั้งรัฐและท้องถิ่นในโครงสร้างพื้นฐานตลอดจนสิ่งอำนวยความสะดวกต่างๆ เช่นการที่รัฐตัดถนนผ่านที่ดิน ท้องถิ่นเข้าไปทำทางเท้า ท่อระบายน้ำ ฯลฯที่ทำให้ทรัพย์มีราคาสูงขึ้น จึงต้องมีการเก็บภาษีคืนเพื่อที่รัฐและท้องถิ่นจะได้นำเงินไปใช้สร้างความเจริญในจุดอื่นต่อไป
ปัจจุบันเราพบว่า การถือครองอสังหาริมทรัพย์ มีการกระจุกตัว อยู่ในกลุ่มคนที่ร่ำรวย ซึ่งถือครองไว้เป็นจำนวนมากขณะที่คนอีกจำนวนมากที่ไม่มีที่ดินหรือบ้านเป็นของตนเอง นั่นแสดงว่า ภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษีบำรุงท้องที่ไม่อาจทำหน้าที่ในการเป็นภาษีการถือครองได้อย่างเพียงพอ ขณะเดียวกันภาษี 2 ตัวนี้ ก็ไม่อาจทำหน้าที่ในการอำนวยรายได้ให้แก่ อปท.อย่างเพียงพอด้วย โดยยอดจัดเก็บภาษีทั้งสองตัวนี้ ปัจจุบันอยู่ที่ประมาณ 18,500 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนประมาณร้อยละ 5 ของรายได้ท้องถิ่นทั้งหมด เนื่องเพราะภาษีทั้งสองนี้มีปัญหาในตัวโครงสร้างอย่างมาก
เมื่อพูดถึงภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ เรามีข้อสังเกตในการแยกพิกัดภาษีแบบง่ายๆ คือ ถ้าเป็นโรงเรือน สิ่งปลูกสร้างที่ให้เช่า เป็นที่ไว้สินค้าหรือประกอบการอุตสาหกรรม จะตกอยู่ในพิกัดของภาษีโรงเรือนฯ แต่ถ้าเป็นที่ดินที่ใช้เป็นบ้านที่เจ้าของอยู่อาศัยเองหรือที่ดินที่ใช้ทำการเกษตรจะตกอยู่ในพิกัดภาษีบำรุงท้องที่
ในแง่ฐานภาษี ภาษีโรงเรือนฯใช้ฐานค่ารายปีหรือค่าเช่าต่อปี ( Rental value) ในการประเมินภาษี จึงมีความซ้ำซ้อนกับการเก็บภาษีเงินได้จากการให้เช่าทรัพย์สิน การประเมินค่ารายปีขึ้นกับดุลพินิจของพนักงานเจ้าหน้าที่ในการกำหนดค่าเช่าที่สมควรให้เช่าได้ในปีหนึ่ง ในแง่ของอัตราภาษีก็กำหนดไว้สูงมาก คือ ร้อยละ 12.5 ของค่ารายปี หรือเทียบเท่ากับค่าเช่าเดือนครึ่ง ซึ่งโดยปกติผู้เป็นเจ้าของทรัพย์จะผลักภาระไปยังผู้เช่า หรือถ้าเป็นผู้ประกอบการก็ผลักไปในราคาสินค้าและบริการ
ในแง่ฐานภาษี คือราคาปานกลางของที่ดินซึ่งปกติต้องมีการกำหนดทุกรอบ 4 ปี แต่ปัจจุบันยังคงใช้ราคาปานกลางที่ดินที่ใช้ในการประเมินภาษี ปี 2521 — 2524 และมีการลดหย่อนเนื้อที่ดินที่เจ้าของใช้อยู่อาศัยและทำการเกษตรที่ไม่ต้องนำมาคำนวณเภาษี ตั้งแต่ 50 ตารางวาถึง 5 ไร่ แล้วแต่ อปท.จะกำหนด ถ้าเป็นเขตเทศบาลเมืองลดหย่อนเนื้อที่ดินได้ 50 - 100 ตารางวา เขตเทศบาลตำบลลดหย่อนได้ตั้งแต่ 100 ตารางวาถึง 1 ไร่ หรือเขต อบต.ลดหย่อนได้ 3 - 5 ไร่ การลดหย่อนโดยเนื้อที่เช่นนี้ ทำให้เจ้าของอสังหาริมทรัพย์หลายรายหลุดออกไปจากระบบภาษีเพราะมีเนื้อที่ดินต่ำกว่าเกณฑ์ลดหย่อนที่ท้องถิ่นนกำหนด
ในแง่ อัตราภาษี ภาษีบำรุงท้องที่มีโครงสร้างอัตราภาษีที่กำหนดตามชั้นของราคาปานกลางที่ดิน ถึง 34 ชั้นและมีลักษณะถดถอย โดยชั้นราคาปานกลางที่ดินต่ำกว่าไร่ละ 30,000 บาท อัตราภาษีถัวเฉลี่ยร้อยละ 0.50 ส่วนราคาปานกลางที่เกินกว่าไร่ละ 30,000 บาท อัตราภาษีถัวเฉลี่ยร้อยละ 0.25 ของราคาปานกลาง ที่ดินที่ใช้ประกอบการกสิกรรมประเภทไม้ล้มลุกเสียภาษีกึ่งอัตรา แต่ถ้าเจ้าของประกอบการกสิกรรมประเภทไม้ล้มลุกนั้นด้วยตนเองเสียภาษีอย่างสูงไม่เกินไร่ละ 5 บาท ( กฎหมายเจตนาช่วยเหลือชาวนา แต่กลายเป็นช่องโหว่ของกฏหมายในการเลี่ยงภาษีโดยการปลูกพืชล้มลุกซึ่งมีอายุไม่เกิน 3 ปี) นอกจากนี้ กรณีทิ้งที่ดินไว้ว่างเปล่าไม่ทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพที่ดินกฎหมายกำหนดให้เสียภาษีเพิ่มอีกหนึ่งเท่า แต่โดยข้อเท็จจริงในเรื่องของฐานภาษีที่ไม่เป็นปัจจุบัน ประกอบกับอัตราภาษีที่ต่ำมาก จึงยังคงมีการทิ้งที่ดินไว้รกร้างว่างเปล่าอยู่เป็นจำนวนมาก และท้องถิ่นก็เก็บภาษีไม่ได้เพราะเจ้าของที่ดินส่วนใหญ่เป็นคนที่อาศัยอยู่นอกพื้นที่แต่ซื้อที่ทิ้งไว้รอเก็งกำไร
ดังนั้นเมื่อพิจารณาในแง่การเสียภาษีบำรุงท้องถิ่น เราอาจแบ่ง ผู้เป็นเจ้าของทรัพย์สินได้เป็น 3 กลุ่ม คือ
กลุ่มที่ 1 คือ ผู้ที่ไม่เสียภาษีบำรุงท้องที่ เพราะใช้ที่ดินปลูกบ้านอยู่อาศัยหรือทำการเกษตรด้วยตัวเองและมีเนื้อที่ต่ำกว่าเกณฑ์ลดหย่อนที่แต่ละท้องถิ่นกำหนด ตั้งแต่ 50 ตารางวา ถึง 5 ไร่
กลุ่มที่ 2 คือ ผู้ที่เสียภาษีบำรุงท้องที่บ้าง แต่เสียในส่วนของเนื้อที่ดินที่เกินกว่าเกณฑ์ลดหย่อน เช่นมีที่ดิน 100 ตารางวา เทศบาลประกาศลดหย่อนที่ 75 ตารางวา เนื้อที่ที่นำมาคำนวณภาษีคือ 25 ตารางวา โดยใช้โครงสร้างอัตราภาษีที่ถดถอยคำนวณภาษีบนฐานราคาปานกลางปี 2521 -2524 ซึ่งจากการสำรวจพบว่าราคาที่ดินปัจจุบันกับราคาปานกลางปี 2521- 2524 นั้นมีความแตกต่างกันมากบางแห่งต่างกันเป็นร้อยเป็นพันเท่าเพราะผลของการสร้างสาธารณูปโภคต่างๆ ในช่วง 30 ปีที่ผ่านมา หรืออาจกล่าวได้ว่าเสียภาษีเท่าเดิมมา 30 ปีแล้ว
กลุ่มที่ 3 คือ ผู้ที่เสียภาษีโรงเรือนและที่ดิน ที่ประเมินจากค่าเช่าต่อปีในอัตราภาษีที่สูงถึงร้อยละ 12.5 ของค่าเช่าต่อปีนั้น ซึ่งท้องถิ่นมีอำนาจประเมินค่ารายปีใหม่ได้ทุกปี แต่เจ้าของทรัพย์สินจะผลักภาระภาษีไปยังผู้เช่าโดยสัญญาเช่าหรือผลักภาระไปในราคาสินค้าและบริการ
เมื่อพิจารณาในแง่ความเป็นธรรมโดยเปรียบเทียบ ยกตัวอย่าง กรณีนาย ก.มีบ้าน 2 หลัง หลังหนึ่งอยู่อาศัยเอง ได้รับยกเว้นภาษีบำรุงท้องที่เพราะมีเนื้อที่ดินต่ำกว่าเกณฑ์ลดหย่อน อีกหลังหนึ่งให้ นาย ข.เช่าเดือนละ 1,000 บาท คูณ 12 เดือนเป็นค่ารายปี 12,000บาท คูณอัตราภาษีร้อยละ 12.5 ได้ค่าภาษีโรงเรือนฯเท่ากับ 1,500 บาท ซึ่งมีค่าเท่ากับค่าเช่าเดือนครึ่ง แต่นาย ก.ผลักภาระให้นาย ข. เป็นผู้จ่ายภาษีแทนโดยระบุในสัญญาเช่า ดังนั้นนาย ข.นอกจากจะต้องเสียค่าเช่าให้นาย ก.ในแต่ละเดือนแล้ว ในเดือนเมษายนยังต้องไปจ่ายภาษีโรงเรือนฯที่เทศบาลแทนนาย ก.ด้วย ทั้งที่ นาย ข.อาจไม่มีแม้แต่บ้านเป็นของตนเอง
ดังนั้นเพื่อแก้ปัญหาความไม่ยุติธรรมของระบบภาษีข้างต้น ที่ภาระภาษีตกอยู่กับคนบางกลุ่ม ขณะที่คนบางกลุ่มไม่ต้องรับภาระภาษี หรือรับภาระภาษีน้อยกว่าที่ควรจะเป็น ดังกล่าวข้างต้น กระทรวงการคลังจึงเสนอให้นำ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมาใช้แทนภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่
( 1 ) เพื่อให้การจัดเก็บภาษีเป็นธรรม ผู้ที่เป็นเจ้าของทรัพย์สินที่ตั้งอยู่ในท้องถิ่นทุกราย ควรมีส่วนร่วมรับภาระค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานของท้องถิ่น ตามหลักประโยชน์ที่ได้รับ ( Benefit principle) โดยทั่วถึงกันทั้ง 3 กลุ่ม ดังนั้นจึงต้องกำหนดให้มีข้อยกเว้น ลดหย่อนน้อยที่สุด เช่น ลดหย่อนให้แต่เฉพาะบ้านที่อยู่อาศัยของคนยากจนและด้วยการลดหย่อนเป็นมูลค่า ไม่ใช่ลดหย่อนเป็นเนื้อที่ เพราะเนื้อที่ดินเท่ากัน แต่มูลค่าที่ดินและบ้านแตกต่างกัน
( 2 ) เพื่อส่งเสริมการปกครองตนเองของท้องถิ่น เมื่อประชาชนทุกคนมีส่วนร่วมรับภาระภาษี ก็จะทำให้เขาต้องการมีส่วนร่วมในการ แสดงความคิดเห็น และมีส่วนร่วมในการกำกับดูแลการทำงานของท้องถิ่นว่าจะนำเงินของเขาไปใช้จ่ายในทางที่เกิดประโยชน์แก่เขาอย่างไรหรือไม่
( 3 ) เพื่อช่วยให้มีการใช้ที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพ และช่วยการกระจายการถือครองทรัพย์สิน ทำให้ราคาอสังหาริมทรัพย์ถูกลง จนคนยากคนจนมีโอกาสเป็นเจ้าของได้ เพราะคนที่มีมากเมิ่อมีภาระภาษีมากขี้นก็ต้องปล่อยทรัพย์สินออกสู่ตลาด
1. ผู้มีหน้าที่เสียภาษี คือเจ้าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง รวมถึงผู้ครอบครองหรือทำประโยชน์ในที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง อันเป็นทรัพย์สินของรัฐ
2. อำนาจในการจัดเก็บภาษี ยังคงกำหนดให้ อปท. มีอำนาจในการจัดเก็บภาษีจากที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ตั้งอยู่ในเขต อปท.นั้น ภาษีที่จัดเก็บในเขต อปท.ใดยังคงเป็นรายได้ของ อปท.นั้น
3.ทรัพย์สินที่จัดเก็บภาษี ได้แก่
ที่ดิน ซึ่งหมายความรวมถึง พื้นที่ที่เป็นภูเขา หรือที่เป็นน้ำด้วย
สิ่งปลูกสร้าง หมายความว่า โรงเรือน อาคาร ตึก คลังสินค้า แพ และสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่น ตามที่กำหนดโดยพระราชกฤษฎีกา
4.ทรัพย์สินที่ยกเว้นการจัดเก็บภาษี ได้แก่
( 1 ) ทรัพย์สินส่วนสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน
( 2 ) ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ที่มิได้ใช้หาผลประโยชน์
( 3 ) ทรัพย์สินของรัฐที่ใช้ในกิจการของรัฐหรือสาธารณะ โดยมิได้หาผลประโยชน์
( 4 ) ทรัพย์สินที่เป็นที่ทำการของสหประชาชาติ ทบวงการชำนาญพิเศษขององค์การสหประชาชาติ หรือองค์การระหว่างประเทศอื่นซึ่งมีข้อผูกพันที่ต้องยกเว้นภาษี
( 5 ) ทรัพย์สินที่เป็นที่ทำการสถานทูต หรือสถานกงสุลของต่างประเทศ
( 6 ) ทรัพย์สินของสภากาชาดไทย
( 7 ) ทรัพย์สินที่เป็นศาสนสมบัติไม่ว่าเป็นของศาสนาใด หรือทรัพย์สินที่เป็นศาลเจ้า โดยมิได้หาผลประโยชน์
( 8 ) ทรัพย์สินที่เป็นสุสานสาธารณะ หรือฌาปนสถานสาธารณะโดยมิได้รับประโยชน์ตอบแทน
( 9 ) ทรัพย์สินของเอกชน หรือ รัฐวิสาหกิจ เฉพาะส่วนที่ได้ยินยอมให้ทางราชการใช้หรือประชาชนใช้โดยมิได้หาผลประโยชน์ เช่น การยกถนนที่ตัดผ่านกลางหมู่บ้านเอกชนให้ประชาชนใช้เป็นทางลัดออกสู่ถนนใหญ่
( 10 ) ทรัพย์สินตามที่กำหนดโดยพระราชกฤษฎีกา
5. ฐานภาษี คือ มูลค่าทั้งหมดของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง รวมกับมูลค่าทรัพย์สินอื่นอันติดกับที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างนั้น ทั้งนี้ ให้หักค่าบำรุงรักษาสิ่งปลูกสร้าง หรือห้องชุด ร้อยละ 1 ต่อปี แต่ไม่เกินร้อยละ 10
6.การลดหรือยกเว้นภาษี ได้แก่
( 1 ) ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ได้รับความเสียหายด้วยเหตุอันพ้นวิสัยที่จะป้องกันได้โดยทั่วไป
( 2 ) กรณีที่มีเหตุทำให้ที่ดินได้รับความเสียหายหรือสิ่งปลูกสร้างถูกทำลายจนต้องซ่อมแซมในส่วนที่สำคัญ
( 3 ) ยกเว้นภาษีสำหรับที่ดินสิ่งปลูกสร้างที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัยของตน โดยมูลค่าทรัพย์สินที่ถือครองไม่เกินมูลค่าที่กำหนดโดย พระราชกฤษฎีกา
( 4 ) ยกเว้นภาษีสำหรับที่ดินสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ในการประกอบเกษตรกรรมไม่เกินมูลค่าที่กำหนดโดยพระราชกฤษฎีกา
7. การคำนวณฐานภาษี ให้นำบัญชีราคาประเมินทุนทรัพย์ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งจะมีการประเมินใหม่ทุก 4 ปี มาใช้ในการประเมินฐานภาษี โดย
( 1 ) ที่ดินที่ไม่มีสิ่งปลูกสร้าง ใช้ราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ดิน ซึ่งในกรุงเทพมหานครและเทศบาลในจังหวัดใหญ่ๆบางแห่ง มีการประเมินราคาเป็นรายแปลงแล้ว นอกนั้นเป็นการประเมินราคาที่ดินรายบล็อก ซึ่งจะต้องมีการอบรมเจ้าหน้าที่ อปท.ให้ตีราคาที่ดินแต่ละแปลงได้เหมือนเวลาที่เจ้าพนักงานที่ดินใช้บัญชีราคาประเมินดังกล่าวในการประเมินเก็บค่าธรรมเนียมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม
( 2 ) ที่ดินที่มีสิ่งปลูกสร้าง ใช้ราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ดินรวมกับราคาประเมินทุนทรัพย์สิ่งปลูกสร้างทั้งนี้ ไม่รวมเครื่องจักร เพราะมุ่งเก็บภาษีเฉพาะที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเท่านั้น ไม่เหมือนกรณีภาษีโรงเรือนฯปัจจุบันที่ให้คิดค่ารายปีเครื่องจักรรวมค่ารายปีโรงเรือนฯแล้วลดหย่อนค่ารายปีเหลือ 1 ใน 3 เพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมแล้ว ภาระภาษีก็ยังสูงมากไม่ส่งเสริมอุตสาหกรรมตามที่ตั้งใจ อนึ่งในการนำบัญชีราคาประเมินทุนทรัพย์สิ่งปลูกสร้างมาคำนวณเป็นฐานนี้ เจ้าหน้าที่อปท.ต้องแยกลักษณะสิ่งปลูกสร้างให้เข้าตามประเภทสิ่งปลูกสร้างที่กำหนด ซึ่งปัจจุบันมีอยู่ 61 ประเภท เช่น ประเภทบ้านไม้ชั้นเดียว ประเภทบ้านครึ่งตึกครึ่งไม้ ฯลฯ และนำราคาประเมินต่อตารางเมตรมาคำนวณฐานภาษี โดยไม่นำบัญชีค่าเสื่อมราคามาคำนวณด้วย แต่ให้หักเป็นค่าบำรุงรักษาแทนในอัตราร้อยละ 1 ต่อปีแต่ไม่เกินร้อยละ 10 โดยถือว่าเจ้าของทรัพย์ย่อมบำรุงรักษาทรัพย์ให้คงสภาพเดิมตลอดเวลา
( 3 ) ห้องชุด ใช้ราคาประเมินทุนทรัพย์ห้องชุด ซึ่งมีการประเมินตามราคาตลาดเป็นรายอาคารชุด
( 4 ) ทรัพย์สินอื่น ประเมินมูลค่าตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดโดยกฎกระทรวง
8. อัตราภาษี กำหนดโดยคณะกรรมการกำหนดอัตราภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งมี 3 อัตรา คือ
อัตราภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างทั่วไป ไม่เกินร้อยละ 0.5 ของฐานภาษี
อัตราภาษีสำหรับที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่เป็นที่อยู่อาศัยของตนเอง ไม่เกินร้อยละ 0.1 ของฐานภาษี
อัตราภาษีสำหรับที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ประกอบเกษตรกรรม ไม่เกินร้อยละ 0.05 ของฐานภาษี
กรณี อปท.ใด มีเหตุผลและความจำเป็นในการพัฒนาท้องถิ่นของตน ให้ อปท.มีอำนาจออกข้อบัญญัติกำหนดอัตราภาษีเพิ่มขึ้นจากอัตราที่คณะกรรมการฯกำหนดได้ แต่ไม่เกินเพดานอัตราภาษีที่กฎหมายกำหนด
กรณีทิ้งที่ดินไว้ว่างเปล่า หรือไม่ได้ทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพที่ดิน ใน 3 ปีแรก ให้เสียภาษีในอัตรา ไม่ต่ำกว่าอัตราภาษีทั่วไปที่คณะกรรมการฯกำหนด แต่ไม่เกินร้อยละ 0.5 ของฐานภาษี ทั้งนี้ ตามที่กำหนดโดยพระราชกฤษฎีกา และหากยังไม่ได้ทำประโยชน์อีก ให้เสียภาษีเพิ่มขึ้นอีก 1 เท่าในทุก 3 ปี แต่ไม่เกินร้อยละ 2 ของฐานภาษี
9. คณะกรรมการกำหนดอัตราภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง
ประกอบด้วย ปลัดกระทรวงการคลัง เป็นประธาน โดยมีผู้แทนส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและผู้ทรงคุณวุฒิร่วมเป็นกรรมการ ทำหน้าที่กำหนดอัตราภาษีในทุกรอบระยะเวลา 4 ปี พิจารณากำหนดประเภทที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เสนอแนะการลดอัตราภาษีสำหรับทรัพย์สินบางประเภท ติดตามการบังคับใช้กฎหมาย ปัญหาอุปสรรคการดำเนินการ และเสนอแนวทางการแก้ไขกฎหมายให้เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจที่เปลี่ยนไป
โดยมีคณะอนุกรรมการจัดทำข้อมูลการจัดเก็บภาษีประจำจังหวัด ทำหน้าที่ในการรวบรวมข้อมูลภาษีที่รับชำระในปัจจุบัน มูลค่าที่ดิน สิ่งปลูกสร้างและห้องชุดของผู้เสียภาษีทุกราย จากอปท.ในจังหวัด ตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูล เสนอแนะการจัดประเภทที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และจัดส่งข้อมูลให้คณะกรรมการกำหนดอัตราภาษีฯ
10. แนวทางการปฏิบัติจัดเก็บภาษี
( 1 ) การสำรวจที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ก่อนการสำรวจ ผู้บริหารท้องถิ่นต้องประกาศ กำหนดระยะเวลาที่จะทำการสำรวจ และแต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ ณ ที่ทำการ อปท. พนักงานสำรวจมีอำนาจทำการสำรวจ รวบรวมข้อมูลรายละเอียดที่จำเป็นในการประเมินภาษี โดยมีอำนาจเรียกเอกสารที่เกี่ยวข้องและเข้าไปในบริเวณที่สำรวจได้
( 2 ) การจัดทำบัญชีรายการที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เมื่อสำรวจเสร็จแล้ว พนักงานสำรวจต้องจัดทำบัญชีรายการที่ดินและสิ่งปลูกสร้างของผู้เสียภาษีแต่ละราย โดยแสดงประเภท จำนวน และขนาดที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และรายละเอียดอื่นที่จำเป็นในการประเมินภาษีและประกาศบัญชีดังกล่าวที่สำนักงาน อปท.ไม่น้อยกว่า 30 วันเพื่อให้เจ้าของทรัพย์สินได้มีโอกาสตรวจสอบ หากพบข้อผิดพลาดจะได้ร้องขอให้ผู้บริหารท้องถิ่นดำเนินการแก้ไขให้ถูกต้อง
( 3 ) การประเมินมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้างและภาษี พนักงานประเมินต้องทราบข้อมูล เอกสารแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดิน หรือห้องชุด ข้อมูลการซื้อขาย ขนาดที่ดิน ราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ดินต่อตารางวา หรือต่อไร่ ประเภทและขนาดของสิ่งปลูกสร้างหรือห้องชุด ราคาประเมินทุนทรัพย์โรงเรือน สิ่งปลูกสร้าง หรือห้องชุด อายุของโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้าง
( 4 ) การแจ้งการประเมินภาษีและส่งแบบแสดงรายการเสียภาษี ก่อนเริ่มปีภาษี พนักงานประเมินจะแจ้งการประเมินและส่งแบบแสดงรายการภาษีให้แก่ผู้เสียภาษีล่วงหน้าก่อนวันที่ 1 มกราคมของปีนั้น โดยระบุรายละเอียดการประเมินภาษี ในการประเมินภาษีพนักงานประเมินมีอำนาจเรียกผู้เสียภาษีหรือผู้เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำ ส่งเอกสาร หรือหลักฐานอื่นใดมาใช้ตรวจสอบ
( 5 ) การชำระภาษี ผู้ เสียภาษียื่นแบบแสดงรายการภาษีพร้อมชำระภาษีภายในเดือนเมษายนของทุกปี กรณีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเป็นคนละเจ้าของกัน ให้เจ้าของที่ดินยื่นแบบฯพร้อมชำระภาษี ทั้งนี้ผู้เสียภาษีอาจมอบหมายให้บุคคลอื่นยื่นแบบฯและชำระภาษีแทนตนได้
( 6 ) การผ่อนชำระภาษี ผู้เสียภาษีอาจผ่อนชำระภาษีเป็นงวด งวดละเท่าๆกันก็ได้ จำนวนเงินภาษีที่จะมีสิทธิผ่อนชำระ หลักเกณฑ์วิธีการผ่อนชำระให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในกฎกระทรวง ในกรณีที่ผู้เสียภาษีไม่ชำระภาษีตามระยะเวลาที่กำหนด ให้หมดสิทธิผ่อนชำระ และเสียเงินเพิ่มอีกร้อยละ 1 ต่อเดือนของเงินที่ค้างชำระ
( 7 ) การคัดค้านและการอุทธรณ์การประเมินภาษี ผู้เสียภาษีมีสิทธิ์คัดค้านและขอให้ผู้บริหารท้องถิ่นพิจารณาทบทวนการประเมินหรือการเรียกเก็บภาษีได้ มีสิทธิ์อุทธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยอุทธรณ์การประเมินภาษี และมีสิทธิ์อุทธรณ์คำวินิจฉัยของคณะกรรมการฯต่อศาลได้ภายในเวลาที่กำหนดโดยลำดับ
( 1 ) ให้ใช้กฎหมายปัจจุบันต่อไปเฉพาะการจัดเก็บภาษีที่ค้างอยู่ก่อนวันที่กฎหมายใหม่มีผลใช้บังคับ
( 2 ) ให้มีการอภัยโทษทางภาษี โดยการยกเว้น เงินเพิ่ม และความรับผิดทางอาญา ถ้าได้มาขอเสียภาษีที่ค้างชำระให้ครบถ้วน
( 3 ) มีการบรรเทาภาระภาษีอันเกิดจากผลกระทบในการจัดเก็บภาษีตามกฎหมายใหม่ โดยในปีที่หนึ่งให้รับภาระเพิ่มขึ้นร้อยละ 50 ปีที่สองรับภาระเพิ่มขึ้นร้อยละ 75 ปีที่สามและปีที่สี่ให้รับภาระเพิ่มขึ้นเต็มจำนวน
( 4 ) ให้มีการเตรียมความพร้อมก่อนการจัดเก็บภาษี โดยกำหนดให้กรมที่ดินจัดทำแผนที่ระวางที่ดินดิจิตอล กรมธนารักษ์จัดทำบัญชีราคาประเมินทุนทรัพย์ ส่งให้ อปท.นำไปใช้ในการประเมินจัดเก็บภาษี โดยต้องมีการฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ อปท.ให้มีความพร้อมในการจัดเก็บภาษีตามระบบใหม่
( 1 ) ทำให้ระบบภาษีการถือครองทรัพย์สินดีขึ้น เนื่องจากปัจจุบันภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษีบำรุงท้องที่ไม่อาจทำหน้าที่ในการเป็นภาษีการถือครองที่ดีเพราะมีข้อยกเว้นลดหย่อนมากดังได้กล่าวแล้ว แต่ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างซึ่งกำหนดโดยมีข้อยกเว้นลดหย่อนน้อยที่สุดจะมีภาระภาษีที่เป็นตัวบีบให้เจ้าของต้องหาทางทำประโยชน์ในทรัพย์สินที่ถือครองอยู่อย่างน้อยเท่ากับค่าภาษีที่เสีย หรือถ้ามีทรัพย์สินมากเป็นภาระไม่คุ้มกับการถือไว้เฉยๆเพื่อรอเก็งกำไรก็ต้องจำหน่ายจ่ายโอนออกไป จึงช่วยลดการกักตุนที่ดินเพื่อการเก็งกำไรอีกด้วย
( 2 ) ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองตนเองของท้องถิ่นโดยประชาชนทุกคนเมื่อมีส่วนร่วมกันเสียภาษีบำรุงท้องถิ่นแล้วย่อมต้องการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่าเป็นไปตามความต้องการของเขาหรือไม่และการใช้จ่ายถูกต้องเพียงใด
( 3 ) ส่งเสริมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยกำหนดให้ผู้บริหารท้องถิ่นสามารถกำหนดอัตราภาษีสูงกว่าอัตราที่คณะกรรมการกำหนดอัตราภาษีกำหนดได้ ในกรณีที่มีเหตุผลความจำเป็นเพื่อการพัฒนาท้องถิ่น โดยออกเป็นข้อบัญญัติแต่ไม่เกินอัตราเพดานที่กำหนดในพระราชบัญญัติ
( 4 ) ฐานภาษีกว้างขึ้นเพราะกระจายภาระให้เจ้าของทรัพย์สินทุกคนต้องร่วมกันเสียภาษีบำรุงท้องถิ่น ทำให้ระบบภาษีมีความเป็นธรรมมากขึ้น ภาระภาษีที่ผลักไปยังผู้เช่าทรัพย์สินและผู้ที่ซื้อสินค้าและบริการลดลงเนื่องจากเจ้าของบ้านเช่าและผู้ประกอบการมีภาระภาษีลดลง
( 5 ) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้มากขึ้น เพียงพอต่อการใช้จ่าย ในการจัดบริการสาธารณะตอบสนองความต้องการของคนในท้องถิ่น ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้มแข็ง ลดภาระเงินอุดหนุนของรัฐบาล ทำให้รัฐบาลสามารถนำเงินงบประมาณไปใช้ในเการพัฒนาด้านอื่นได้มากขึ้น
โดย จรูญศรี ชายหาด
ผู้อำนวยการส่วนนโยบายภาษีท้องถิ่นและรายได้อื่น
สำนักงานเศรษฐการคลัง กระทรวงการคลัง
ที่มา: Macroeconomic Analysis Group: Fiscal Policy Office
Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th