ธรรมาภิบาลขององค์กรที่เกี่ยวข้องกับการเงินและการลงทุน: ข้อเสนอแนะต่อระบบธรรมาภิบาลของสถาบันคุ้มครองเงินฝาก

สถาบันคุ้มครองเงินฝาก (สคฝ.) เป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายอื่น ที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสถาบันคุ้มครองเงินฝาก พ.ศ. 2551 โดยมีฐานะเป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์ในการ 1) คุ้มครองเงินฝากในสถาบันการเงิน 2) เสริมสร้างความมั่นคงและเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงิน และ 3) ดำเนินการกับสถาบันการเงินที่ถูกควบคุมตามกฎหมายว่าด้วยธุรกิจสถาบันการเงินและชำระบัญชีสถาบันการเงินที่ถูกเพิกถอนใบอนุญาต

ในการดำเนินการเพื่อวัตถุประสงค์ดังกล่าว สคฝ. จำเป็นต้องมีข้อกำหนดเกี่ยวกับธรรมาภิบาล จรรยาบรรณและข้อกำหนดเกี่ยวกับการซื้อขายหลักทรัพย์ของพนักงานผู้อำนวยการ และคณะกรรมการของสถาบันคุ้มครองเงินฝาก เพื่อป้องกันการขัดแย้งระหว่างประโยชน์ส่วนตนและประโยชน์ของส่วนรวม เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานและผู้บริหารเป็นไปด้วยความโปร่งใส และสอดคล้องกับหลักการกำกับดูแลที่ดี (Good Governance) รวมทั้ง สอดคล้องกับ Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems ในข้อ 5 เกี่ยวกับเรื่องธรรมาภิบาล (Governance) ที่ระบุว่าสถาบันคุ้มครองเงินฝากในประเทศต่าง ๆ ควรดำเนินงานด้วยความเป็นอิสระ โปร่งใส ตรวจสอบได้ และปราศจากการแทรกแซงทางการเมืองหรืออิทธิพลของธุรกิจสถาบันการเงินและข้อ 13 ได้ระบุว่า พนักงานต้องปฏิบัติตามกฎ Conflict of interest และ Code of conduct

ดังนั้น ในบทความนี้ จะทำการศึกษาถึงจรรยาบรรณและระเบียบว่าการซื้อขายหลักทรัพย์ของสถาบันคุ้มครองเงินฝาก และจรรยาบรรณและการซื้อขายหลักทรัพย์ของหน่วยงานกำกับด้านการเงินและหลักทรัพย์เฉพาะธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (สำนักงาน ก.ล.ต.) รวมถึงการศึกษา

จรรยาบรรณของหน่วยงานที่ทำหน้าที่ลงทุนในลักษณะเดียวกับ สคฝ. เช่น กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) กองทุนประกันสังคม ทั้งนี้ เนื่องจากสถาบันคุ้มครองเงินฝากนอกจากจะมีวัตถุประสงค์ 3 ประการตามที่กล่าวมาแล้ว ยังทำหน้าที่บริหารจัดการกองทุนคุ้มครองเงินฝากโดยนำเงินในกองทุนคุ้มครองเงินฝากไปลงทุนในหลักทรัพย์ต่าง ๆ ด้วยเพื่อใช้ประกอบในการเสนอแนะแนวทางในการกำหนดระบบธรรมาภิบาลของสถาบันคุ้มครองเงินฝากต่อไป

สคฝ. ได้กำหนดจรรยาบรรณสำหรับผู้อำนวยการและพนักงาน สคฝ. ณ วันที่ 12 ตุลาคม 2552 และระเบียบสถาบันคุ้มครองเงินฝากว่าด้วยการซื้อขายหลักทรัพย์ของพนักงานพ.ศ. 2552 ให้ไว้ ณ วันที่ 30 มีนาคม 2552

จรรยาบรรณสำหรับผู้อำนวยการและพนักงาน สคฝ. ได้กำหนดขึ้นเพื่อเป็นแนวทางในการประพฤติตนและปฏิบัติงานได้อย่างถูกต้องและเหมาะสมอันจะนำมาซึ่งประสิทธิภาพประสิทธิผลในการปฏิบัติงานและภาพลักษณ์อันดีของ สคฝ.

สคฝ. ได้กำหนดเกี่ยวกับการขัดแย้งทางผลประโยชน์ไว้ โดยกำหนดให้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตและเที่ยงธรรม ระมัดระวังและหลีกเลี่ยงการกระทำที่อาจจะเป็นข้อครหาในเรื่องความซื่อสัตย์สุจริต และเที่ยงธรรม หลีกเลี่ยงทั้งโดยตนเองหรือครอบครัวในการให้หรือรับสิ่งของ เงิน หรือประโยชน์อย่างอื่นจากบุคคลอื่นที่มีหน้าที่หรือธุรกิจเกี่ยวกับ สคฝ.รวมทั้งไม่ดำเนินการใด ๆ ในลักษณะที่อาจก่อให้เกิดความขัดแย้งทางผลประโยชน์กับ สคฝ.

นอกจากนี้ สคฝ. ยังได้กำหนดเกี่ยวกับรักษาความลับองค์กรโดยระมัดระวังมิให้เอกสารหรือข่าวสารอันเป็นความลับของสถาบันรั่วไหล หรือตกไปถึงผู้ที่ไม่เกี่ยวข้องซึ่งรวมทั้งบุคคลภายนอก อันอาจเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ สคฝ.

สำหรับระเบียบว่าด้วยการซื้อหลักทรัพย์ของพนักงานได้กำหนดให้พนักงานที่ประสงค์จะทำการซื้อขายหลักทรัพย์ของพนักงานถือปฏิบัติ โดยห้ามซื้อขายหลักทรัพย์ของพนักงานในขณะที่ครอบครองข้อมูลที่มีผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงราคาของหลักทรัพย์ที่ยังมิได้เปิดเผยต่อประชาชนและตนได้ล่วงรู้มาในตำแหน่งหรือโดยการปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งเป็นการกำหนดข้อห้ามเกี่ยวกับการทำ Insider Trading ที่เป็นการใช้ข้อมูลภายในเอาเปรียบผู้อื่นและข้อมูลดังกล่าวจะเป็นข้อมูลของสถาบันการเงินที่พนักงานได้มีจากการปฏิบัติงานในหน้าที่ เช่น ในงานที่เกี่ยวข้องกับการวิเคราะห์และติดตามฐานะของสถาบันการเงิน ทั้งนี้หลักทรัพย์ที่กำหนดห้ามซื้อขายนั้น เช่น ตราสารทุน รวมถึงตราสารอนุพันธ์ที่เกี่ยวข้องกับหลักทรัพย์นั้น ตราสารหนี้แต่ไม่รวมถึงหลักทรัพย์รัฐบาล รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานของรัฐโดยให้พนักงานรายงานการซื้อขายหลักทรัพย์ภายใน 5 วันทำการ นับจากวันที่ซื้อขายหลักทรัพย์ และรายงานสถานะการถือครองหลักทรัพย์ของพนักงาน คู่สมรส บุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะภายใน 30 วัน นับจากวันสิ้นไตรมาส โดยให้รายงานให้ฝ่ายตรวจสอบภายใน

บัญชีการซื้อขายหลักทรัพย์ที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามระเบียบ ได้แก่ 1) การลงทุนในกองทุนรวม 2) การลงทุนในกองทุนรวมเพื่อการเลี้ยงชีพ 3) บัญชีของคู่สมรสของพนักงาน ซึ่งมีรายได้หรือทรัพย์สินเป็นของตนเองและเป็นอิสระจากพนักงาน 4) การลงทุนในหลักทรัพย์ซึ่งพนักงานไม่มีอำนาจสั่งซื้อขายหลักทรัพย์เป็นรายหลักทรัพย์ เช่น Equity ETF เป็นต้น ซึ่งการยกเว้นให้ลงทุนตาม 1)-4) ได้นั้น เนื่องจากการซื้อขายหลักทรัพย์เหล่านี้พนักงานไม่มีส่วนในการตัดสินใจในการลงทุน จึงไม่ก่อให้เกิดการขัดแย้งทางผลประโยชน์และการใช้ข้อมูลภายในเพื่อนำไปใช้เพื่อผลประโยชน์ส่วนตน

สำนักงาน ก.ล.ต. มีข้อกำหนดเกี่ยวกับจรรยาบรรณพนักงานสำนักงาน ก.ล.ต. และแนวทางธรรมาภิบาลของ ก.ล.ต. (Code of Governance)

จรรยาบรรณพนักงานสำนักงานคณะกรรมการ ก.ล.ต. เป็นข้อกำหนดและแนวปฏิบัติที่กำหนดขึ้นเพื่อเป็นแนวทางในการนำไปประพฤติปฏิบัติของพนักงาน และผู้ที่เคยเป็นพนักงาน ซึ่งมีข้อกำหนดเกี่ยวกับการป้องกันความขัดแย้งทางผลประโยชน์เช่นเดียวกันกับสคฝ. แต่ได้จำแนกการป้องกันความขัดแย้งทางผลประโยชน์ไว้อย่างละเอียด ซึ่งมีข้อกำหนดที่เพิ่มเติมจาก สคฝ. เช่น การละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ การรับเลี้ยงจากบุคคลที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของสำนักงาน การดำรงตำแหน่งกรรมการผู้จัดการหรือผู้จัดการในองค์กรอื่น และการทำงานในองค์กรอื่น เป็นต้น

สำนักงาน ก.ลต. มีข้อกำหนดเกี่ยวกับการซื้อหลักทรัพย์ โดยห้ามพนักงานซื้อหลักทรัพย์บางประเภท ทั้งนี้ หลักทรัพย์ที่ห้ามพนักงานซื้อได้กำหนดไว้ในข้อบังคับสำนักงานคณะกรรมการ ก.ล.ต. ว่าด้วยการพนักงาน รวมทั้งมีข้อกำหนดเกี่ยวกับการรักษาข้อมูลและความลับของสำนักงาน ก.ล.ต. โดยให้พนักงานระมัดระวัง รักษาข้อมูลในความรับผิดชอบ และรวมไปถึงข้อมูลสำคัญที่ได้รับทราบในการประชุมด้วย เนื่องจากเป็นข้อมูลที่อาจเป็นประโยชน์หรือส่งผลกระทบต่อตลาดทุนทั้งต่อการดำเนินธุรกิจหรือต่อประชาชนในวงกว้าง

นอกจากนี้ สำนักงาน ก.ล.ต. ได้มีข้อปฏิบัติของอดีตพนักงาน โดยกำหนดว่า “อดีตพนักงานต้องไม่นำข้อมูลที่ไม่พึงเปิดเผยหรือนำเอกสาร ซึ่งได้รับหรือล่วงรู้ในขณะปฏิบัติหน้าที่ไปเปิดเผยแก่บุคคลภายนอกหรือบุคคลใกล้ชิด และอดีตพนักงานซึ่งพ้นจากงานขณะดำรงตำแหน่งระดับอำนวยการขึ้นไป ซึ่งได้รับทราบหรือเคยได้รับทราบข้อมูลความลับหรือข้อมูลการประกอบธุรกิจที่เป็นสาระสำคัญ หรือเป็นผู้ที่เคยได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติงานกำกับดูแลองค์กรต่าง ๆ ในตลาดทุนก่อนพ้นจากงานของสำนักงานพึงหลีกเลี่ยงหรือไม่เข้ารับตำแหน่งในองค์กรภายใต้การกำกับดูแลของสำนักงานภายหลังพ้นจากสำนักงานยังไม่ครบ 6 เดือน”

ส่วนกรณีของเลขาธิการสำนักงาน ก.ล.ต. ได้มีข้อบัญญัติห้ามเกี่ยวกับการประกอบอาชีพหลังจากการพ้นจากตำแหน่งไว้เช่นเดียวกับอดีตพนักงาน โดยตามพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ได้บัญญัติว่า “ภายในสองปีนับแต่วันพ้นจากตำแหน่ง เลขาธิการจะประกอบธุรกิจหรือทำงานให้แก่ผู้ประกอบการองค์กร หรือบริษัท หรือดำรงตำแหน่งในธุรกิจหลักทรัพย์ ตลาดหลักทรัพย์ ศูนย์ซื้อขายหลักทรัพย์ องค์กรที่เกี่ยวเนื่องกับธุรกิจหลักทรัพย์ ธุรกิจสัญญาซื้อขายล่วงหน้า ศูนย์ซื้อขายสัญญาซื้อขายล่วงหน้า สำนักหักบัญชีสัญญาซื้อขายล่วงหน้า สมาคมกำกับผู้ประกอบธุรกิจสัญญาซื้อขายล่วงหน้า หรือบริษัทอื่นใดซึ่งอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการ ก.ล.ต.คณะกรรมการกำกับตลาดทุนหรือสำนักงาน มิได้”

สำนักงาน ก.ล.ต. ได้กำหนดกรอบของธรรมาภิบาลสำหรับคณะกรรมการ ผู้บริหารและพนักงาน ดังนี้คือ 1) ความรับผิดชอบต่อการปฏิบัติหน้าที่ (Accountability) 2) ความสำนึกในหน้าที่อย่างเต็มความสามารถและประสิทธิภาพ (Responsibility) 3) การเคารพในสิทธิและการปฏิบัติต่อผู้มีส่วนได้เสียอย่างเท่าเทียมกัน (Equitable Treatment) 4) การเปิดเผยข้อมูลและความโปร่งใส (Disclosure and Transparency) 5) การควบคุมภายในและการตรวจสอบภายใน(Internal Control and Internal Audit) และ 6) การวางกรอบจริยธรรมและจรรยาบรรณ (Code of Conduct and Code of Ethics) โดยได้กำหนดขอบเขตของแนวทางธรรมาภิบาลไว้ 2 ระดับคือ ส่วนที่ 1 องค์ประกอบของธรรมาภิบาลในระดับกรรมการ และส่วนที่ 2 ธรรมาภิบาลในระดับสำนักงาน

ส่วนที่ 1 องค์ประกอบของธรรมาภิบาลในระดับกรรมการ เช่น มีข้อกำหนดให้คณะกรรมการกำหนดนโยบายในด้านธรรมาภิบาล ด้านจรรยาบรรณ และด้านความขัดแย้งทางผลประโยชน์สำหรับคณะกรรมการ ผู้บริหาร และพนักงานให้เป็นลายลักษณ์อักษรรวมทั้งให้จัดทำคู่มือและแนวทางปฏิบัติในเรื่องดังกล่าวด้วย เป็นต้น ทั้งนี้ เพื่อให้นโยบายดังกล่าวมีความชัดเจนและมีการปฏิบัติตามอย่างถูกต้อง ครบถ้วน นอกจากนี้ ยังได้กล่าวถึงการปฏิบัติงานของคณะกรรมการ (Board Practices) ว่าควรมีการกำหนดทิศทางนโยบายเป้าหมายและกลยุทธ์ของสำนักงาน การกำกับและติดตามการดำเนินงานของสำนักงานการควบคุมและการตรวจสอบภายใน และการประเมินผลคณะกรรมการด้วย

สำหรับในส่วนที่ 2 ธรรมาภิบาลในระดับสำนักงาน เช่น ผู้บริหารระดับของสำนักงานต้องให้ความสำคัญและมีการบริหารความเสี่ยงในระดับองค์กร โดยร่วมกันพิจารณาจัดลำดับชั้นของความเสี่ยงแต่ละประเภทที่อาจมีผลกระทบต่อการบรรลุวัตถุประสงค์ของสำนักงานส่วนการกำกับดูแลและควบคุมการบริหารความเสี่ยง ผู้บริหารระดับสูงมีหน้าที่กำกับดูแลควบคุมการบริหารความเสี่ยงของสำนักงาน โดยเฉพาะในการปฏิบัติงานที่เป็นกิจกรรมหลักที่มีความสำคัญและมีความเสี่ยงสูง โดยให้ฝ่ายตรวจสอบภายในเข้าไปตรวจสอบกระบวนการในการบริหารความเสี่ยงตามแผนงาน รวมถึงเข้าตรวจสอบการบริหารความเสี่ยงจากเหตุการณ์ไม่ปกติหรือเหตุฉุกเฉิน เป็นต้น

จรรยาบรรณพนักงาน ธปท. พ.ศ. 2539 แบ่งออกเป็น 4 หมวดเช่นเดียวกับที่ สคฝ.กำหนด โดยมีข้อกำหนดเกี่ยวกับการขัดแย้งทางผลประโยชน์ เช่น หลีกเลี่ยงในการให้หรือรับสิ่งของ เงิน หรือประโยชน์อย่างอื่นจากบุคคลอื่นที่มีหน้าที่หรือธุรกิจเกี่ยวข้องกับ ธปท.เว้นแต่ในโอกาสหรือเทศกาลอันเป็นประเพณีนิยม โดยจะต้องไม่มีราคามากจนเกินสมควรหรือเกินแก่เหตุ และมีข้อพึงปฏิบัติของอดีตพนักงานเช่นเดียวกับสำนักงาน ก.ล.ต. กล่าวคืออดีตพนักงาน ธปท. ในระดับบริหารในส่วนงานที่สามารถล่วงรู้ข้อมูลของกิจการสถาบันการเงินตามอำนาจหน้าที่พึงหลีกเลี่ยงไปรับตำแหน่งในสถาบันการเงินต่างๆ หากได้พ้นจากงานของธนาคารยังไม่ครบ 6 เดือน

นอกจากนี้ ยังกำหนดห้ามมิให้ซื้อหรือรับหลักทรัพย์โดยได้สิทธิพิเศษไม่ว่าจะเป็นการได้มาจากตำแหน่งหน้าที่การงานหรือไม่ เพื่อป้องกันการขัดแย้งทางผลประโยชน์ที่อาจเกิดขึ้นได้จากการกระทำดังกล่าว รวมทั้งยังห้ามมิให้เป็นนายทุนให้กู้ยืมเงิน หรือเป็นคนกลางในการดำเนินการให้พนักงานได้กู้ยืมเงิน ซึ่งเป็นความประพฤติในทางที่อาจทำให้เสื่อมเสียชื่อเสียงและเกียรติศักดิ์ของตนและ ธปท.

ในส่วนของผู้ว่าการ ธปท. ตามพระราชบัญญัติ ธปท. พ.ศ. 2485 และที่แก้ไขเพิ่มเติมได้มีบทบัญญัติว่า “ผู้ว่าการซึ่งพ้นจากตำแหน่งจะต้องไม่ดำรงตำแหน่งใดในสถาบันการเงินภายในระยะเวลาสองปีนับแต่พ้นจากตำแหน่ง” ซึ่งเป็นบทบัญญัติเพื่อป้องกันการขัดแย้งทางผลประโยชน์ และป้องกันมิให้นำข้อมูลของสถาบันการเงินที่ได้จากอำนาจหน้าที่ไปใช้เพื่อประโยชน์ในสถาบันการเงิน ดังเช่นสำนักงาน ก.ล.ต. ที่มีข้อกำหนดห้ามเลขาธิการไว้เช่นกัน

หน่วยงานที่ทำหน้าที่ลงทุนให้กับสมาชิกที่จะศึกษาในบทความนี้ ได้แก่ กบข. และกองทุนประกันสังคม ทั้งนี้ เนื่องจาก สคฝ. ทำหน้าที่บริหารจัดการกองทุนคุ้มครองเงินฝากโดยนำเงินในกองทุนคุ้มครองเงินฝากไปลงทุนในหลักทรัพย์ต่าง ๆ ดังนั้น การศึกษาจรรยาบรรณและหลักปฏิบัติด้านการลงทุนของหน่วยงานด้านการลงทุนจะเป็นประโยชน์ต่อการกำหนดจรรยาบรรณและหลักปฏิบัติด้านการลงทุนของ สคฝ. ด้วยเช่นกัน

กบข. ได้ออกจรรยาบรรณและหลักปฏิบัติพนักงาน กบข. และระเบียบว่าด้วยการซื้อขายหลักทรัพย์เพื่อบัญชีของพนักงาน พ.ศ. 2546 และที่แก้ไขเพิ่มเติม

จรรยาบรรณและหลักปฏิบัติพนักงาน กบข. ได้กำหนดหลักการไว้ว่า “พนักงาน กบข.พึงปฏิบัติตนในลักษณะที่ดีงาม (Integrity and Dignity) ต่อสาธารณชน สมาชิก กบข.ผู้บังคับบัญชา ผู้ใต้บังคับบัญชา และเพื่อนร่วมงาน โดยรักษาจรรยาบรรณของการดำเนินธุรกิจรวมทั้งส่งเสริมให้มีการประพฤติปฏิบัติตามจรรยาบรรณและหลักปฏิบัติพนักงาน” เช่น รักษาข้อมูลที่ถือเป็นความลับทางธุรกิจ (Confidentiality) ไม่ใช้อำนาจหน้าที่ในการหาผลประโยชน์ส่วนตัว หรือก่อให้เกิดการได้เปรียบกว่าสาธารณชน เช่น ไม่นำข้อมูลในการลงทุนไปใช้ประโยชน์ในการลงทุนส่วนตัวในลักษณะซื้อขายหุ้นก่อนกองทุน (Front-running) หรือเป็นการใช้ข้อมูลภายในเอาเปรียบผู้อื่น (Insider Trading) เป็นต้น

นอกจากนี้ ได้มีการกำหนดจรรยาบรรณของเลขาธิการ เช่น ต้องไม่แสวงหาประโยชน์อันมิชอบจากหน้าที่ความรับผิดชอบไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม กับทั้งไม่ก่อให้เกิดความมีส่วนได้เสียในกิจการที่กระทำกับ กบข. หรือในกิจการที่มีลักษณะเป็นการแข่งขันกับ กบข.และไม่นำความลับของ กบข. ไปใช้ในทางที่ผิด ส่วนจรรยาบรรณของพนักงานมีข้อกำหนดให้หลีกเลี่ยงการกระทำใด ๆ ที่อาจก่อให้เกิดความขัดแย้งกันทางผลประโยชน์และการกระทำอันไม่เป็นธรรม และไม่เปิดเผยข้อมูลใด ๆ อันเกี่ยวกับกิจการกองทุนที่ไม่สมควรเปิดเผยแก่บุคคลอื่น เป็นต้น

ในส่วนของมาตรฐานการปฏิบัติงานได้กำหนดหลักปฏิบัติไว้ เช่น หลักปฏิบัติเกี่ยวกับการลงทุนของ กบข. หลักปฏิบัติในการป้องกันความขัดแย้งกันทางผลประโยชน์ (Conflict of interest) หลักปฏิบัติในการซื้อขายหลักทรัพย์ของพนักงาน หลักปฏิบัติในการรักษาข้อมูลภายในทางธุรกิจของกองทุน และของหน่วยงานภายใน (Confidentiality) ไว้อย่างละเอียดเพื่อให้พนักงาน กบข. สามารถนำไปปฏิบัติได้และเหมาะสมกับการจัดการกองทุนตามมาตรฐานสากล

กบข. ได้มีข้อกำหนดให้พนักงานซึ่งประสงค์จะทำการซื้อขายหลักทรัพย์เพื่อบัญชีของพนักงานถือปฏิบัติ เช่น ห้ามซื้อขายหลักทรัพย์ในขณะที่ครอบครองข้อมูลที่ไม่เปิดเผยและเป็นสาระสำคัญ (Material Nonpublic Information) เกี่ยวกับบริษัทที่ออกหลักทรัพย์นั้น หรือข้อมูลที่ส่งผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อราคาของหลักทรัพย์หรือต่อตลาดที่หลักทรัพย์นั้นมีการซื้อขายอยู่ ห้ามซื้อขายหลักทรัพย์ระหว่างบัญชีของพนักงานกับกองทุน ไม่เข้าทำการซื้อขายหลักทรัพย์จากการตกลงรับคำเชิญชวนโดยบุคคลหรือนิติบุคคลที่น่าจะมีผลประโยชน์ขัดแย้งจากการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานใน กบข. เป็นต้น

นอกจากนี้ กบข. ยังได้กำหนดข้อจำกัดในการซื้อขายหลักทรัพย์ เช่น พนักงานที่ต้องขออนุญาตซึ่งต้องการจะสั่งจองซื้อหลักทรัพย์ต้องขออนุญาตจากฝ่ายกำกับกิจกรรมองค์กรก่อน รวมทั้งยังกำหนดให้พนักงานที่ต้องขออนุญาตที่ปฏิบัติหน้าที่ในส่วนงานที่ซื้อขายหลักทรัพย์ (Trading) ไม่อาจซื้อขายหลักทรัพย์เพื่อบัญชีของพนักงานผู้นั้น หากหลักทรัพย์นั้นกำลังซื้อขายเพื่อบัญชีของ กบข. เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม กบข. ได้กำหนดบัญชีการซื้อขายหลักทรัพย์ที่ได้รับยกเว้นที่ไม่ต้องปฏิบัติตามระเบียบไว้เช่นเดียวกับที่ สคฝ. กำหนดไว้

กองทุนประกันสังคมได้ออกจรรยาบรรณและคู่มือการปฏิบัติงานด้านการลงทุนเพื่อเป็นมาตรฐานการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานด้านการลงทุน เพื่อให้กองทุนมีการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพ

กองทุนประกันสังคมได้นำจรรยาบรรณและมาตรฐานวิชาชีพด้านการลงทุนของสมาคมนักวิเคราะห์หลักทรัพย์แห่งประเทศไทยมากำหนดไว้ในจรรยาบรรณและคู่มือการปฏิบัติงานด้านการลงทุนด้วย เช่น ไม่ซื้อขายหลักทรัพย์ก่อนกองทุน (Front Running) หรือซื้อขายหลักทรัพย์ใดในทิศทางตรงข้ามกับการลงทุนของกองทุน (Against Portfolio) ไม่รับหลักทรัพย์ที่เสนอขายต่อประชาชน (Public Offering) ซึ่งได้มาจากผลประโยชน์ทางหน้าที่การงานในการจัดการลงทุน เป็นต้น เพื่อให้มีข้อกำหนดที่ป้องกันมิให้เกิดการขัดแย้งทางผลประโยชน์จากการปฏิบัติงาน การลงทุนของกองทุนเป็นที่ยอมรับของสมาชิกและไม่ก่อให้ผลเสียหายต่อกองทุน

กองทุนประกันสังคมได้กำหนดหลักการปฏิบัติงานด้านการลงทุนที่ดี ทั้งในระดับนโยบาย เช่น ผู้บริหารกระทรวงแรงงาน คณะกรรมการประกันสังคม ผู้บริหารสำนักงานประกันสังคม ในระดับกลั่นกรองนโยบายและสนับสนุนการปฏิบัติงาน คณะอนุกรรมการบริหารการลงทุน และในระดับปฏิบัติงาน ซึ่งใน 2 ระดับแรก คือระดับนโยบายและในระดับกลั่นกรองนโยบายและสนับสนุนการปฏิบัติงานได้มีข้อกำหนดให้ปฏิบัติตามหลักปฏิบัติด้านความขัดแย้งทางผลประโยชน์ (Conflict of interest) และข้อห้ามเรื่องการซื้อขายหลักทรัพย์โดยใช้ข้อมูลภายใน (Insider trading) ทั้งนี้ เนื่องจากอาจได้รับข้อมูลภายในจากการเป็นผู้บริหารกระทรวงหรือคณะกรรมการมาใช้เพื่อประโยชน์ส่วนตนหรือเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนเกิดขึ้นได้

เมื่อพิจารณาจรรยาบรรณของ สคฝ. และหน่วยงานอื่นประกอบแล้ว เห็นว่า สคฝ. ควรเพิ่มเติมแนวทางธรรมาภิบาลบางประเด็น เพื่อให้แนวทางธรรมาภิบาลของ สคฝ. มีความสมบูรณ์มากขึ้น อันจะทำให้การดำเนินงานของ สคฝ. สามารถบรรลุเป้าหมายและภารกิจในการคุ้มครองเงินฝากของประชาชนที่ฝากเงินกับสถาบันการเงินและช่วยเสริมสร้างความมั่นคงและเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงิน และช่วยเสริมสร้างความเชื่อมั่นต่อความโปร่งใสความเป็นธรรม รวมทั้งสร้างความน่าเชื่อถือให้กับ สคฝ. ในการบริหารจัดการและป้องกันการแสวงหาประโยชน์จากการเป็นกรรมการ ผู้บริหาร และพนักงาน ดังนี้

(1) คณะกรรมการ สคฝ. ควรจัดให้มีนโยบายในด้านธรรมาภิบาล ด้านจรรยาบรรณและด้านความขัดแย้งทางผลประโยชน์สำหรับคณะกรรมการ ผู้บริหาร และพนักงานให้เป็นลายลักษณ์อักษรเพิ่มเติม รวมทั้งควรมีกฎบัตร (Charter) สำหรับคณะอนุกรรมการทุกชุดด้วยจากเดิมที่มีจรรยาบรรณของผู้บริหารและพนักงานและระเบียบว่าด้วยการซื้อขายหลักทรัพย์ของพนักงานเท่านั้น ดังเช่นสำนักงาน ก.ล.ต. ได้กำหนดไว้ในแนวทางธรรมาภิบาลของก.ล.ต. กระทรวงการคลังได้ออกข้อบังคับกระทรวงการคลังว่าด้วยจรรยาของผู้บริหารกระทรวงการคลังเพื่อป้องกันการขัดหรือแย้งระหว่างประโยชน์ส่วนตนและประโยชน์ส่วนรวม พ.ศ. 2553 นอกจากนี้ ในสถาบันประกันเงินฝากของต่างประเทศได้ออกจรรยาบรรณและกฎบัตรไว้ให้คณะกรรมการสถาบันประกันเงินฝากปฏิบัติเช่นเดียวกัน เช่น ฮ่องกงได้กำหนด Code of Conduct for Members of Hong Kong Deposit Protection Board and its Committees และแคนาดาได้ออกกฎบัตร Canada Deposit Insurance Corporation Board Charter เป็นต้น รวมทั้งควรมีกฎบัตร (Charter) สำหรับคณะอนุกรรมการทุกชุดด้วย

(2) ควรจัดทำเป็นคู่มือและกำหนดแนวทางปฏิบัติด้านธรรมาภิบาล ด้านจรรยาบรรณและด้านความขัดแย้งทางผลประโยชน์สำหรับคณะกรรมการ ผู้บริหาร และพนักงาน เพื่อเสริมสร้างความเข้าใจ สื่อสารอย่างทั่วถึง และสนับสนุนให้มีการปฏิบัติภายในอย่างจริงจังรวมทั้งเผยแพร่แนวปฏิบัติดังกล่าวต่อสาธารณะอย่างทั่วถึง ดังเช่นสำนักงาน ก.ล.ต. ดำเนินการ และ กบข. ได้จัดทำหลักปฏิบัติไว้ให้พนักงานปฏิบัติอย่างละเอียด เป็นต้น

(3) ควรมีการประเมินผลคณะกรรมการและคณะอนุกรรมการอย่างน้อยปีละครั้งเพื่อเป็นการตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการและคณะอนุกรรมการ ซึ่งจะเป็นเครื่องมือที่ช่วยวัดประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการปฏิบัติงานได้

(4) ควรกำหนดให้ผู้อำนวยการและพนักงาน สคฝ. ที่ปฏิบัติงานในส่วนที่สามารถล่วงรู้ข้อมูลของกิจการสถาบันการเงินตามอำนาจหน้าที่ หากพ้นจากตำแหน่งแล้ว พึงหลีกเลี่ยงการไปรับตำแหน่งใดในสถาบันการเงินที่นำส่งเงินเข้ากองทุนคุมครองเงินฝากให้สคฝ. ภายในระยะเวลา 6 เดือนนับแต่พ้นจากตำแหน่ง เพื่อป้องกันการขัดแย้งทางผลประโยชน์ และป้องกันมิให้นำข้อมูลของสถาบันการเงินที่ได้จากอำนาจหน้าที่ไปใช้ประโยชน์ ในลักษณะเดียวกับพนักงาน ธปท. และสำนักงาน ก.ล.ต. กำหนดห้ามไว้

การเสนอให้กำหนดข้อพึงหลีกเลี่ยงของผู้อำนวยการ สคฝ. ในลักษณะเดียวกับพนักงาน เนื่องจากเห็นว่ากฎหมายแม่บทมิได้บัญญัติห้ามไว้เหมือนผู้ว่าการ ธปท. และเลขาธิการสำนักงาน ก.ล.ต. แต่เห็นว่าการปฏิบัติงานของผู้อำนวยการ สคฝ. มีสิทธิ์ล่วงรู้ข้อมูลของสถาบันการเงินเช่นเดียวกับพนักงาน ธปท. และ สคฝ.

(5) ควรจัดให้มีขั้นตอนการปฏิบัติงานที่สามารถป้องกันการแทรกแซงจากการเมืองหรือกลุ่มธุรกิจของธุรกิจสถาบันการเงินที่มีผลต่อความเป็นอิสระในการตัดสินใจของ สคฝ.มิให้ตกอยู่ภายใต้การครอบงำของอิทธิพลใด ๆ และเป็นไปเพื่อประโยชน์โดยรวมของสาธารณชน โดยกำหนดให้การพิจารณาดำเนินการในเรื่องดังกล่าวต้องมีการกลั่นกรองเป็นลำดับชั้น มีการบันทึกผลการพิจารณาเป็นลายลักษณ์อักษร ซึ่งต้องมีการบันทึกความเห็นที่แตกต่างกันไว้อย่างครบถ้วน ซึ่งสอดคล้องกับ Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems ในข้อ 5 ที่กำหนดเกี่ยวกับเรื่องธรรมาภิบาล (Governance) ในเรื่องนี้ดังเช่นสำนักงาน ก.ล.ต. ก็ได้ดำเนินการเช่นเดียวกัน

(6) ควรมีการจัดทำและเปิดเผยในรายงานประจำปีถึงแถลงการณ์กำกับดูแลกิจการที่ดีที่ครอบคลุมถึงการปฏิบัติตามนโยบายการกำกับดูแลที่ดี การควบคุมภายในและการบริหารความเสี่ยงของ สคฝ. ดังเช่น Philippine Deposit Insurance Corporation (PDIC) ได้มีการรายงานความคืบหน้าของการปฏิบัติตามหลักธรรมาภิบาล (Governance) ซึ่งได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดต่าง ๆ เพื่อช่วยให้การดำเนินการตามหลักธรรมาภิบาลที่ดีประสบความสำเร็จ เช่น Audit Committee Board Risk Management Committee Policy Review Committee Ethics Committee และยังมีการรายงานความคืบหน้าเกี่ยวกับ Internal Audit อีกด้วย

(7) สคฝ. ควรแจ้งให้กรรมการ ผู้บริหาร และพนักงานทราบและถือปฏิบัติในข้อกำหนดเกี่ยวกับการรับทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดจากบุคคลอื่นซึ่งไม่ใช่ญาติ มีราคาหรือมูลค่าในการรับจากแต่ละบุคคล แต่ละโอกาสได้ไม่เกินสามพันบาทตามประกาศคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เรื่องหลักเกณฑ์การรับทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดโดยธรรมจรรยาของเจ้าหน้าที่ของรัฐ พ.ศ. 2543 ซึ่งประกาศนี้ครอบคลุมถึงกรรมการ ผู้บริหาร และพนักงานกับ สคฝ. ปัจจุบัน และรวมไปถึงผู้ที่พ้นจากงานไปแล้วไม่ถึง 2 ปีด้วย เนื่องจาก สคฝ. เป็นหน่วยงานของรัฐ จึงต้องถือปฏิบัติตามประกาศดังกล่าวด้วย

(8) ในอนาคตกองทุนคุ้มครองเงินฝากจะมีขนาดใหญ่ขึ้นมาก ควรพิจารณาจัดให้มีส่วนงานกำกับและควบคุมความเสี่ยง เช่นในงานด้านบริหารความเสี่ยงด้านการลงทุน เพื่อจะได้มีการพยากรณ์ สร้างระบบเตือนภัย และให้คำแนะในการป้องกันความเสียหายในสภาวะวิกฤตได้อย่างมีประสิทธิภาพและทันท่วงที ซึ่งจะช่วยป้องกันความเสียหายให้กองทุนคุ้มครองเงินฝากได้ ดังเช่นกองทุนประกันสังคมได้จัดตั้งส่วนงานดังกล่าวขึ้น

(9) ในอนาคตเมื่อมี Portfolio การลงทุนด้านหลักทรัพย์ ควรมีข้อกำหนดให้ผู้อำนวยการ พนักงาน สคฝ. และคณะอนุกรรมการลงทุนพึงไม่ซื้อหรือรับหลักทรัพย์โดยได้สิทธิพิเศษ ไม่ว่าจะเป็นการได้มาจากตำแหน่งหน้าที่การงานหรือไม่ เพื่อป้องกันการขัดแย้งทางผลประโยชน์ที่อาจเกิดขึ้นได้จากการกระทำดังกล่าว

นางสาวรุ่งทิพย์ จินดาพล ส่วนนโยบายคุ้มครองเงินฝาก

สำนักนโยบายระบบการคุ้มครองผลประโยชน์ทางการเงิน

ที่มา: Macroeconomic Analysis Group: Fiscal Policy Office

Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th