หลักเกณฑ์และอัตราเงินนำส่งของสถาบันการเงินเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝาก

ทางเลือกของการลงทุน อีกทางเลือกหนึ่งที่ประชาชนให้ความสนใจเป็นอย่างมากคือ การฝากเงินไว้กับสถาบันการเงิน เหตุผลหลัก ๆ ก็คือการฝากเงินให้ผลตอบแทนเป็นดอกเบี้ยและยังสามารถรักษาเงินต้นไว้ การฝากเงินกับสถาบันการเงินนอกจากจะเป็นประโยชน์ในการออมเงินแก่ประชาชนผู้ฝากเงินในอนาคตแล้ว ยังเป็นประโยชน์ต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศในปัจจุบันอีกด้วย

สิ่งที่รัฐบาลให้ความสำคัญในการคุ้มครองเงินฝากอย่างเป็นระบบ ซึ่งจะส่งผลต่อความเชื่อมั่นของประชาชนต่อระบบสถาบันการเงิน อันจะเป็นการสนับสนุนการออมเงินในประเทศ และเสริมสร้างความมั่นคง ความมีเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงินโดยรวม จึงมีการจัดตั้งสถาบันคุ้มครองเงินฝากขึ้น โดยการตราพระราชบัญญัติสถาบันคุ้มครองเงินฝาก พ.ศ. 2551 มีหน้าที่หลักคือ การคุ้มครองเงินฝากให้แก่ ผู้ฝากเงิน และการเก็บเงินนำส่งจากสถาบันการเงินที่ได้รับความคุ้มครอง เพื่อสะสมไว้เป็นกองทุนคุ้มครองเงินฝาก สำหรับใช้ในการจ่ายคืนเงินฝากให้แก่ผู้ฝากเงิน หากสถาบันการเงินใดถูกปิดกิจการ

ดังนั้น จึงถือเป็นเรื่องสำคัญอย่างหนึ่ง ซึ่งผู้กำหนดหรือออกแบบนโยบายจะต้องพิจารณาอย่างรอบคอบเพื่อให้การกำหนดระดับเงินกองทุนคุ้มครองเงินฝากมีระดับที่เหมาะสมที่จะจ่ายคืนให้แก่ผู้ฝากเงิน หากสถาบันการเงินถูกปิดกิจการดังกล่าวข้างต้น อีกทั้งยังต้องมีการกำหนดอัตราเงินนำส่งที่เหมาะสมที่จะไม่เป็นภาระ หรือจะทำให้เป็นต้นทุนแก่สถาบันการเงินมากเกินไป

ในบทความนี้ จะกล่าวถึงหลักเกณฑ์การนำส่งเงินของสถาบันการเงินเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝาก และอัตราเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากของไทยและต่างประเทศและข้อสรุปและข้อเสนอแนะ

มีปัจจัยหลักสำคัญที่ต้องพิจารณาในการกำหนดอัตราเงินนำส่งของสถาบันการเงินเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝาก มีดังนี้

1) ความเข้มแข็งของสถาบันการเงิน เนื่องจากฐานะของสถาบันการเงินมีผลต่อต้นทุนการจ่ายคืน ผู้ฝาก เพราะหากสถาบันการเงินมีฐานะทางการเงินที่เข้มแข็งแล้ว โอกาสที่สถาบันการเงินจะถูกสั่งปิดกิจการหรือถูกเพิกถอนใบอนุญาตก็มีน้อย ต้นทุนการจ่ายคืนผู้ฝากก็ไม่สูงมากนัก ดังนั้น การกำหนดอัตราเงินนำส่งที่สูงก็อาจจะไม่มีความจำเป็น

อย่างไรก็ตาม กรณีที่เกิดวิกฤตการณ์สถาบันการเงินทั้งระบบ หรือ Systemic crisis หากเงินกองทุนคุ้มครองเงินฝากไม่เพียงพอสำหรับการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน รัฐบาลอาจต้องเข้ามาช่วยเหลือโดยออกเป็นกฎหมายพิเศษเพื่อที่รัฐบาลจะสามารถกู้ยืมเงินช่วยเหลือสถาบันคุ้มครองเงินฝากในการจ่ายคืนผู้ฝากเงินได้ ซึ่งในกรณีของสถาบันประกันเงินฝากประเทศญี่ปุ่น (Deposit Insurance Corporation of Japan )จะกู้ยืมในตลาดเงินโดยรัฐบาลค้ำประกัน และจ่ายคืนหนี้ด้วยเงินนำส่งจากสถาบันการเงินในปีต่อ ๆ ไป ส่วนในกรณีที่มีความจำเป็นก็สามารถสั่งการให้สถาบันการเงินจ่ายค่าเบี้ยประกันเพิ่มเติมจากอัตราปกติ (Special premium) ได้

2) เป้าหมายเงินกองทุนคุ้มครองเงินฝาก หากกำหนดเป้าหมายเงินกองทุนคุ้มครองไว้สูงอาจส่งผลให้การกำหนดอัตราเงินนำส่งสูงขึ้น และต้องใช้เวลาในการสะสมเงินเข้ากองทุนนานขึ้น เพื่อให้สามารถรองรับการจ่ายเงินคืนผู้ฝากได้อย่างเพียงพอในกรณีสถาบันการเงินถูกเพิกถอนใบอนุญาตอย่างไรก็ตาม ในบางประเทศได้มีการกำหนดเป้าหมายเงินกองทุนคุ้มครองเงินฝากไว้ เช่น ฮ่องกง ไต้หวัน ฟิลิปปินส์ และสิงคโปร์ เป็นต้น ส่วนประเทศไทยนั้น ไม่ได้มีการกำหนดเป้าหมายเงินกองทุนคุ้มครองเงินฝากดังกล่าวไว้

ในงานศึกษาของ Leonard และ Murphy (2001) ได้กล่าวถึงขนาดของเงินกองทุนสถาบันประกันเงินฝากของไทยควรมีเงินทุนเริ่มต้น 87,000 ล้านบาท ซึ่งสถาบันประกันเงินฝากจะจ่ายคืนเงินด้วยเงินนำส่งที่เก็บจากสถาบันการเงินในอัตราร้อยละ 0.6 ของเงินฝากที่ได้รับการประกัน โดยการประกันเงินฝากของสถาบันประกันเงินฝากควรให้ความคุ้มครองไม่เกิน 600,000 บาท ต่อรายผู้ฝากต่อสถาบันการเงิน ซึ่งทำให้ขนาดของเงินกองทุนดังกล่าวเพียงพอสำหรับการชดเชยความเสียหายในกรณีที่มีสถาบันการเงินปิดกิจการค่อนข้างมาก แต่ไม่เพียงพอในกรณีที่ธนาคารพาณิชย์ขนาดใหญ่ปิดกิจการ ซึ่งจากผลการศึกษาดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า เมื่อขนาดเงินกองทุนที่มากขึ้น ก็เป็นปัจจัยหนึ่งที่ส่งผลให้อัตราเงินนำส่งเข้ากองทุนสูงขึ้นได้

3) ภาระของสถาบันการเงินและผู้ที่เกี่ยวข้อง เพราะการกำหนดอัตราเงินนำส่งที่สูงย่อมจะเป็นการสร้างภาระให้กับสถาบันการเงินและผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งทางตรงและทางอ้อม ทั้งนี้ ที่ผ่านมาสถาบันการเงิน ได้เคยเรียกร้องให้สถาบันคุ้มครองเงินฝาก ลดอัตราเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝาก เพื่อลดต้นทุนของเงินฝาก และสถาบันการเงินสามารถไปลดดอกเบี้ยเงินกู้เพื่อช่วยเหลือประชาชนให้กู้เงินในอัตราดอกเบี้ยที่ต่ำลง

อัตราเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากในประเทศต่าง ๆ สามารถแยกได้เป็น 2 ประเภท ได้แก่

1) เงินนำส่งในอัตราคงที่ (Flat rate) อัตราเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากจะกำหนดเป็นอัตราร้อยละของยอดเงินฝากโดยกำหนดไว้ในอัตราคงที่ โดยยอดเงินฝากดังกล่าว อาจเป็นยอดเงินฝากทั้งหมด (Total deposits) ยอดเงินฝากที่รับประกันทั้งหมดโดยไม่รวมเงินฝากส่วนที่เกินวงเงินคุ้มครอง (Total insured deposits) หรือยอดเงินฝากในบัญชีที่ได้รับการคุ้มครองทั้งหมด (Total insurable deposits) ทั้งนี้ เงินนำส่งในอัตราที่คงที่นี้อาจกำหนดให้อัตราเท่ากันในทุกประเภทสถาบันการเงิน หรืออาจกำหนดให้แตกต่างกันตามประเภทของสถาบันการเงินก็ได้ โดยมีรายละเอียด ดังนี้

1.1) เงินนำส่งที่กำหนดให้มีอัตราเท่ากันในทุกประเภทของสถาบันการเงินที่อยู่ในขอบข่ายที่สถาบันคุ้มครองเงินฝากจะให้ความคุ้มครอง โดยมีสถาบันคุ้มครองในประเทศที่ดำเนินการจัดเก็บในลักษณะดังกล่าวนี้ เช่น

สถาบันคุ้มครองเงินฝากของไทยได้กำหนดให้สถาบันการเงินทุกประเภทนำส่งเงินเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากในอัตราร้อยละ 0.4 ต่อปีของยอดเงินฝากถัวเฉลี่ยของบัญชีที่ได้รับการคุ้มครอง (Total insurable deposits)

สถาบันประกันเงินฝากฟิลิปปินส์ (Philippines Deposit Insurance Corporation : PDIC) มีการเรียกเก็บเงินนำส่งเข้ากองทุนจากสถาบันการเงินทุกประเภทในอัตราร้อยละ 0.2 ของเงินฝากทั้งหมด (Total deposit)

สถาบันประกันเงินฝากรัสเซีย (Russia Deposit Insurance Agency : DIA) กำหนดอัตราเงินนำส่งเข้ากองทุนจากสถาบันการเงินทุกประเภทในอัตราร้อยละ 0.13 ของของเงินฝากทั้งหมด (Total deposits )สถาบันประกันเงินฝากประเทศญี่ปุ่น (Deposit Insurance Corporation of Japan : DICJ) เรียกเก็บเบี้ยประกันอัตราเท่ากันในทุกประเภทของสถาบันการเงินที่อยู่ในขอบข่ายที่สถาบันคุ้มครองเงินฝากจะให้ความคุ้มครองเช่นเดียวกัน แต่ที่แตกต่างจากการเรียกกับเบี้ยประกันของ 3 ประเทศข้างต้น คือเรียกเก็บในอัตราที่แตกต่างกันตามประเภทของเงินฝาก คือเงินฝาก payment and settlement purpose เรียกเก็บร้อยละ 0.107 และสำหรับเงินฝากอื่นๆเรียกเก็บในอัตราร้อยละ 0.082

1.2) เงินนำส่งที่กำหนดให้มีอัตราที่แตกต่างกันตามประเภทของสถาบันการเงินที่อยู่ในขอบข่ายที่สถาบันคุ้มครองเงินฝากจะให้ความคุ้มครอง โดยมีสถาบันคุ้มครองในประเทศที่ดำเนินการจัดเก็บในลักษณะดังกล่าวนี้ เช่น

สถาบันประกันเงินฝากเกาหลี (Korea Deposit Insurance Corporation) เงินนำส่งเข้าสถาบันคุ้มครองเงินฝากของเกาหลีจะแยกออกเป็น 2 ประเภท คือ Premium Rate และ Special Assessment Rate ซึ่งจะมีอัตราที่แตกต่างกันตามประเภทของสถาบันการเงิน โดยมีรายละเอียดดังนี้

• ธนาคารพาณิชย์ต้องนำส่ง Premium Rate ที่ร้อยละ 0.08 ของยอดบัญชีเงินฝากที่ประกันทั้งหมด (Insurable Deposits) และ Special Assessment Rate ที่ร้อยละ 0.1 ของยอดบัญชีเงินฝากที่ประกันทั้งหมด
• บริษัทเงินทุนเพื่อการลงทุน บริษัทประกันภัยและธนาคารเพื่อการค้าต้องนำส่ง Premium Rate ที่ร้อยละ 0.15 และ Special Assessment Rate ที่ร้อยละ 0.1 ของยอดบัญชีเงินฝากที่ประกันทั้งหมด
• ธนาคารเพื่อการออม (Mutual Savings Banks and Korea Federation of Savings Banks : MBSs) ต้องนำส่ง Premium Rate ที่ร้อยละ 0.35 และ Special Assessment Rate ที่ร้อยละ 0.1 ของยอดบัญชีเงินฝากที่ประกันทั้งหมด
• สหกรณ์นำส่งเพียง Special Assessment Rate ที่ร้อยละ 0.05 ของยอดบัญชีเงินฝากที่ประกันทั้งหมดเท่านั้น โดยไม่ต้องนำส่ง Premium Rate

2) เงินนำส่งตามความเสี่ยง (Risk-based) ของสถาบันการเงิน อัตราเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากจะกำหนดเป็นอัตราร้อยละของยอดเงินฝากเช่นเดียวกับการนำส่งในอัตราคงที่ แต่ที่แตกต่างกันคือสถาบันคุ้มครองเงินฝากจะเรียกให้สถาบันการเงินนำส่งในอัตราที่แตกต่างกันตามความเสี่ยงของสถาบันการเงินนั้น ๆ โดยสถาบันการเงินที่มีความเสี่ยงมากกว่าจะมีอัตราเงินนำส่งที่สูงกว่าสถาบันการเงินที่มีความเสียงต่ำกว่า โดยมีหลายประเทศที่ดำเนินการจัดเก็บเบี้ยประกันตาม Risk-based เช่น

สถาบันประกันเงินฝากมาเลเซีย (Malaysia Deposit Insurance Corporation: MDIC)โดย MDIC เริ่มเก็บเบี้ยประกันตามความเสี่ยง (Risk-based) ของฐานะการดำเนินงานของสถาบันการเงินในปี 2551 การประเมินอัตราเบี้ยประกันนี้ จะพิจารณาปัจจัยเชิงคุณภาพและปัจจัยเชิงปริมาณ โดยปัจจัยเชิงคุณภาพ เช่น Rating ของหน่วยงานตรวจสอบ ทั้งนี้ สถาบันการเงินจะถูกแบ่งออกเป็น 4 กลุ่มตามระดับความเสี่ยงจากน้อยไปมาก โดยกลุ่มที่มีความเสี่ยงน้อยกว่าเสียค่าเบี้ยประกันต่ำกว่ากลุ่มที่มีความเสี่ยงสูงกว่า

สถาบันประกันเงินฝากสหรัฐอเมริกา (Federal Deposit Insurance Corporation: FDIC )ปี 2533 เปลี่ยนมาเก็บแบบ Risk-based และตั้งแต่เดือนมกราคม 2550 เป็นต้นมา ได้ปรับมาจัดเก็บตามความเสี่ยงของสถาบันการเงินโดยแบ่งออกเป็น 4 กลุ่ม คือ สถาบันการเงินที่มีความเสี่ยงต่ำสุดจะจัดเก็บในอัตราร้อยละ 0.05-0.07 ของ Insured deposits จนถึงอัตราร้อยละ 0.43 ของ Insured deposits สำหรับสถาบันการเงินที่มีความเสี่ยงสูงสุด

สถาบันประกันเงินฝากสิงคโปร์ (Singapore Deposit Insurance Corporation : SDIC)คิดค่าเบี้ยประกันจากสถาบันการเงินในอัตราผันแปรตามระดับความเสี่ยงของสถาบันการเงิน (Risk-based premium) ที่อัตราร้อยละ 0.03 - 0.08 ของ Insured deposits

สถาบันคุ้มครองเงินฝากฮ่องกง (Hong Kong Deposit Protection Board : HKDPB)คิดค่าเบี้ยประกันจากสถาบันการเงินในอัตราผันแปรตามระดับความเสี่ยงของสถาบันการเงิน (Risk-based premium) ที่อัตราร้อยละ 0.05 - 0.14 ของ Total Insurable deposits ซึ่งข้อมูลด้านความเสี่ยงของสถาบันการเงินที่จะนำมาคิดเบี้ยประกันจะได้จาก Rating ของหน่วยงานกำกับดูแล

สถาบันประกันเงินฝากไต้หวัน (Central Deposit Insurance Corporation : CDIC)CDIC ได้เริ่มใช้ระบบ Risk-based premium มาตั้งแต่ปี 2542 และตั้งแต่ในปี 2550 CDIC กำหนดอัตราเงินนำส่งไว้ 5 อัตรา โดยแยกจัดเก็บในอัตราที่แตกต่างกันตามประเภทของสถาบันการเงินด้วย คือ

ธนาคารและสหกรณ์ออมทรัพย์ กำหนดอัตราเงินนำส่งที่ร้อยละ 0.03 0.04 0.05 0.06 และ 0.07 ตามความเสี่ยงของสถาบันการเงินสำหรับเงินฝากในส่วนที่รับประกัน และคิดอัตราร้อยละ 0.005 สำหรับเงินฝากในส่วนที่เกินวงเงินประกัน

กลุ่มสมาคมหรือชุมนุมสหกรณ์การเกษตรและประมงกำหนดอัตราเงินนำส่งไว้ร้อยละ 0.02 0.03 0.04 0.05 และ 0.06 สำหรับเงินฝากที่รับประกัน และร้อยละ 0.0025 สำหรับเงินฝากที่เกินวงเงินประกัน

กองทุนประกันเงินฝากประเทศคาซัคสถาน (Kazakhstan deposit insurance fund : KDIF) ตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน 2550 ได้กำหนดเบี้ยประกันตามความเสี่ยงของสถาบันการเงิน โดยแบ่งสถาบันการเงินออกเป็น 5 กลุ่ม และจัดเก็บในอัตราค่าเบี้ยประกันที่ร้อยละ 0.38 0.19 0.11 0.08 และ 0.04 ของ Insured deposits

ระบบประกันเงินฝากของประเทศตุรกี ตั้งแต่เดือนมกราคม 2552 ได้กำหนดให้การจัดเก็บเบี้ยประกันตามความเสี่ยงของสถาบันการเงินไว้ 4 อัตรา คือ 0.0011 0.0013 0.0015 และ 0.0019 ของ Insured deposits โดยส่วนหนึ่งของปัจจัยที่นำมาพิจารณาในกำหนดอัตราเงินนำส่งคือการจัด Rating ของธนาคารกลาง

ในปัจจุบันสถาบันคุ้มครองเงินฝากของไทยได้กำหนดอัตราเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากไว้ที่ร้อยละ 0.4 ของยอดเงินฝากของบัญชีที่ได้รับการคุ้มครองโดย ณ วันที่ 31 กรกฎาคม 2553 เงินกองทุนคุ้มครองเงินฝากมีประมาณ 50,000 ล้านบาท ซึ่งอาจไม่เพียงพอหากมีสถาบันการเงินขนาดใหญ่หรือขนาดเล็กขนาดกลางหลายแห่งมีการปิดกิจการ แต่เมื่อพิจารณาจากความเข้มแข็งของสถาบันการเงินใน

ปัจจุบันที่ยังไม่มีฐานะที่อาจถูกปิดกิจการ ดังนั้น ในสถานการณ์ปัจจุบันสถาบันคุ้มครองเงินฝากจึงยังไม่มีความจำเป็นต้องใช้เงินจากกองทุนเพื่อจ่ายคืนผู้ฝากเงิน

หากในอนาคตเกิดกรณีที่ต้องปิดกิจการสถาบันการเงินเพียงบางแห่งขึ้น ที่ไม่ใช่วิกฤตการณ์สถาบันการเงินทั้งระบบ หรือ Systemic crisis หากเงินกองทุนคุ้มครองเงินฝากไม่เพียงพอ สถาบันคุ้มครองเงินฝากสามารถกู้ยืมเงิน เพื่อนำมาจ่ายผู้ฝากเงินได้ อย่างไรก็ตาม เงินกองทุนคุ้มครองเงินฝากก็ควรต้องมีขนาดเงินกองทุนที่มากพอเพื่อมิให้สถาบันคุ้มครองต้องกู้เงินที่จำนวนสูงเกินไปเพื่อมาจ่ายคืนผู้ฝากเงินดังนั้น อัตราการจัดเก็บร้อยละ 0.4 ในปัจจุบันจึงเป็นอัตราที่เหมาะสม

อย่างไรก็ตาม เนื่องจากตามกฎหมายว่าด้วยสถาบันคุ้มครองเงินฝากได้ให้อำนาจสถาบันคุ้มครองเงินฝากกู้ยืมเงินได้ แต่ไม่ได้ให้อำนาจกระทรวงการคลังค้ำประกันการออกพันธบัตรของสถาบันคุ้มครอง เงินฝาก รวมทั้งกระทรวงการคลังไม่สามารถกู้เงินหรือกู้เงินและให้สถาบันคุ้มครองเงินฝากกู้ต่อได้เนื่องจากกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะไม่ได้อำนาจไว้ ดังนั้น ในกรณีเกิดวิกฤตการณ์ Systemic crisis รัฐบาลอาจต้องเข้ามาช่วยเหลือโดยออกเป็นกฎหมายพิเศษเพื่อช่วยเหลือการจ่ายคืนผู้ฝากเงินของสถาบันคุ้มครองเงินฝาก ทั้งนี้ เนื่องจากการกำหนดอัตราการจัดเก็บในปัจจุบันได้รองรับการเกิดปัญหาสถาบันการเงินที่เป็น non systemic crisis เท่านั้น

นอกจากนี้ จากแนวทางการเรียกเก็บเบี้ยประกันจากสถาบันการเงินสมาชิกของสถาบันคุ้มครองเงินฝากในประเทศต่าง ๆ พบว่าส่วนใหญ่เรียกเก็บด้วยอัตราคงที่ (Flat Rate) และมีบางส่วนที่ได้พัฒนาไปสู่อัตราเรียกเก็บที่ต่างกันตามความเสี่ยงของสถาบันการเงิน (Risk - based) ซึ่งสำหรับประเทศไทยนั้น ในปัจจุบันได้กำหนดอัตราเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากเป็นอัตราเดียว คือที่ร้อยละ 0.4 ของยอดเงินฝากของบัญชีที่ได้รับการคุ้มครองในอนาคตสถาบันคุ้มครองเงินฝากอาจจะกำหนดอัตราให้แตกต่างตามประเภทหรือฐานะการดำเนินงานของสถาบันการเงิน (Risk-based )ได้ เนื่องจากกฎหมายได้เปิดช่องไว้ให้แล้ว โดยอาจนำปัจจัยเชิงคุณภาพและเชิงปริมาณที่สถาบันประกันเงินฝากของมาเลเซียมาใช้ในการพิจารณากำหนดอัตราเงินนำส่งตามความเสี่ยงของสถาบันการเงิน เช่น Rating ที่สถาบันการเงินได้จากการประเมินของฝ่ายตรวจสอบสถาบันการเงินของธนาคารแห่งประเทศไทยมาใช้ รวมทั้งตัวแปรอื่น ๆ ที่เหมาะสมกับระบบสถาบันการเงินของไทย ทั้งนี้ ในการกำหนดอัตราการจัดเก็บตามความเสี่ยงของสถาบันการเงินก็ต้องพิจารณาว่าจะใช้กี่อัตรา โดยมีจำนวนอัตราที่มากพอ เช่น 4-5 อัตรา เพื่อที่จะสามารถสร้างความแตกต่างของคุณภาพสถาบันการเงินได้อย่างชัดเจน และอาจจัดเก็บให้แตกต่างประเภทของสถาบันการเงินด้วยก็ได้เช่นเดียวกับสถาบันประกันเงินฝากไต้หวันดำเนินการจัดเก็บ

ที่มา: Macroeconomic Analysis Group: Fiscal Policy Office

Tel 02-273-9020 Ext 3665 : www.fpo.go.th