ในช่วงต้นปี 2541 เศรษฐกิจไทยต้องประสบปัญหาต่อเนื่องจากปลายปี 2540 อันได้แก่ ความไม่แน่นอนของอัตราแลกเปลี่ยน การเคลื่อนย้ายเงินทุนออกนอกประเทศ การเพิ่มขึ้นของอัตราเงินเฟ้อ และอัตราดอกเบี้ยที่อยู่ในระดับสูง โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาวะการขาดสภาพคล่องในระบบการเงิน ซึ่งได้ส่งผลกระทบต่อภาคการผลิตและการลงทุน ดังนั้นจึงเห็นได้ว่าภาวะเศรษฐกิจได้หดตัวอย่างรุนแรงในช่วงครึ่งปีแรก ส่วนในช่วงครึ่งหลังของปี เสถียรภาพทางเศรษฐกิจเริ่มดีขึ้นและแรงกดดันต่อวิกฤตเริ่มลดลง
สถานการณ์โดยรวมในปี 2541 แสดงถึงเศรษฐกิจที่มีเสถียรภาพดีขึ้น แต่สภาพคล่องในระบบการเงินยังคงมีปัญหาที่ไม่สามารถสนับสนุนภาคการผลิตได้อย่างเพียงพอ สำหรับในปี 2542 อัตราเงินเฟ้อที่อ่อนตัวลงจะสามารถช่วยให้การดำเนินนโยบายด้านการเงินผ่อนปรนได้มากขึ้น ในขณะที่ทางการสามารถดูแลอัตราแลกเปลี่ยนมิให้อ่อนตัวจนเกินไป ประกอบกับการกระตุ้นเศรษฐกิจโดยนโยบายการคลังและเงินกู้จากต่างประเทศ จะช่วยให้เศรษฐกิจฟื้นตัวได้เล็กน้อย อย่างไรก็ดีปัจจัยเสี่ยง 3 ประการที่อาจจะเป็นอุปสรรคต่อภาวะฟื้นตัวของเศรษฐกิจไทย ได้แก่
1) โอกาสที่จะเกิดวิกฤตเศรษฐกิจโลกหรือวิกฤตค่าเงินสกุลหลัก
2) ข้อจำกัดด้านการส่งออก
3) ปัญหาระบบสถาบันการเงินและการประนอมหนี้
ส่วนที่ 1 แนวโน้มเศรษฐกิจไทยปี 2542 และระยะปานกลาง1. สรุปภาวะเศรษฐกิจไทยในปี 2541
ในช่วงต้นปี 2541 เศรษฐกิจไทยยังประสบปัญหาต่อเนื่องจากปลายปี 2540 อันได้แก่ ความไม่แน่นอนของอัตราแลกเปลี่ยน การเคลื่อนย้ายเงินทุนออกนอกประเทศ การเพิ่มขึ้นของอัตราเงินเฟ้อ และอัตราดอกเบี้ยที่อยู่ในระดับสูง ดังนั้นการขาดสภาพคล่องในระบบการเงินจึงกระทบต่อการผลิตและการลงทุน ส่งผลให้เศรษฐกิจหดตัวอย่างรุนแรงในช่วงครึ่งปีแรก ต่อมาในช่วงครึ่งหลังของปีเสถียรภาพทางเศรษฐกิจเริ่มดีขึ้นและแรงกดดันต่อวิกฤตเริ่มลดลง เครื่องชี้ภาวะเศรษฐกิจ ณ ปลายปี 2541 จึงสามารถแบ่งได้เป็น 2 กลุ่ม คือ
1.1 กลุ่มเครื่องชี้ที่สนับสนุนว่าเศรษฐกิจไทยหดตัวถึงจุดต่ำสุดในปี 2541 ได้แก่
- อัตราแลกเปลี่ยน แข็งตัวขึ้นจาก 53.82 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐฯ ในเดือนมกราคม 2541 เป็น 36.46 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐฯ ในเดือนพฤศจิกายน
- อัตราเงินเฟ้อ ลดลงอย่างต่อเนื่องจากเฉลี่ยร้อยละ 9.0 และร้อยละ 10.3 ในไตรมาส 1 และ 2 ตามลำดับ เป็นร้อยละ 5.9 ในเดือนตุลาคม และร้อยละ 4.7 ในเดือนพฤศจิกายน
- อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ยืมระหว่างธนาคารลดลงจากร้อยละ 21.51 ในเดือนมกราคมเป็นร้อยละ 3.55 ในเดือนพฤศจิกายน อัตราดอกเบี้ย R/P ลดลงจากร้อยละ 22.94 เป็นร้อยละ 4.61 และอัตราดอกเบี้ย MLR ลดลงจากร้อยละ 15.25 เป็นประมาณร้อยละ 11.75-12.75
- สภาพคล่องของสถาบันการเงินเพิ่มสูงขึ้น จากการลดลงของเงินทุนไหลออก และการลดการพึ่งพิงตลาดเงินระยะสั้นของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ
- การไหลออกของเงินทุน บัญชีเงินทุนเคลื่อนย้ายสุทธิขาดดุลลดลงจาก 2,648 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ในไตรมาส 1 เป็น 1,956 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ในไตรมาส 3
- ดัชนีผลผลิตอุตสาหกรรม เริ่มปรับตัวในทิศทางที่ดีขึ้น โดยในไตรมาสที่ 3 หดตัวเพียงร้อยละ 0.6 หลังจากหดตัวมากที่สุดร้อยละ 5.8 ในช่วงไตรมาส 2
- การเร่งเพิ่มการใช้งบประมาณ ขาดดุลงบประมาณปี 2541 ทั้งสิ้น 114,973 ล้านบาท และในช่วง 2 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2542 เบิกจ่ายแล้วร้อยละ 11.64 ของวงเงินงบปะมาณ
1.2 กลุ่มเครื่องชี้ถึงปัจจัยที่ยังเป็นข้อจำกัดต่อการฟื้นตัว ได้แก่
- มูลค่าการส่งออกในรูปดอลลาร์สหรัฐฯ ลดลงอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่ปริมาณการส่งออกเริ่มลดลง โดยในเดือนตุลาคมลดลงร้อยละ 3.3 เทียบกับเพิ่มขึ้นเฉลี่ยร้อยละ 14.4 ในช่วงครึ่งปีแรก
- ดัชนีการลงทุนภาคเอกชน ยังมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง โดยดัชนีการลงทุนอยู่ในระดับ 55.5, 32.7 และ 13.6 ในไตรมาสที่ 1,2 และ 3 ตามลำดับ ส่งผลให้ดัชนีการลงทุนในช่วง 9 เดือนแรกอยู่ที่ 33.9 เทียบกับ 91.1 ในช่วง 9 เดือนแรกของปีที่แล้ว
- การว่างงาน จากผลการสำรวจรอบที่ 3 (สิงหาคม) ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ มีผู้ว่างงานรวม 1.13 ล้านคน
- ความเข้มแข็งของสถาบันการเงิน ยังมีปัญหาการเพิ่มทุนและการกันสำรองหนี้ การปรับโครงสร้างหนี้ การจำหน่ายทรัพย์สิน โดย ปรส.
- เศรษฐกิจโลกในปี 2541 การขยายตัวของเศรษฐกิจและปริมาณการค้าโลกลดลงค่อนข้างมาก โดยเศรษฐกิจโลกขยายตัวเพียงร้อยละ 2.0 เทียบกับร้อยละ 4.5 ในปี 2540 และปริมาณการค้าโลกขยายตัวร้อยละ 3.7 เทียบกับร้อยละ 9.7 ในปีที่ผ่านมา
1.3 สถานการณ์ด้านการกระจายรายได้ ความยากจน และผลกระทบต่อรายได้จากวิกฤติเศรษฐกิจ มีประเด็นสำคัญ คือ
(1) ปัญหาความยากจนมีแนวโน้มสูงขึ้น สัดส่วนคนจน (จากข้อมูลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคม, SES ปี 2541) พบว่า เพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 13.0 และร้อยละ 12.4 ในไตรมาสที่ 1 และไตรมาสที่ 2 หรือคิดเป็นจำนวนคนจนประมาณ 7.6-7.9 ล้านคน เทียบกับร้อยละ 11.3 ในปี 2539 โดยที่ยังกระจุกตัวอยู่ในพื้นที่ชนบทและเขตสุขาภิบาล
(2) ความเหลื่อมล้ำของรายได้เพิ่มสูงขึ้นอีกครั้ง ข้อมูลไตรมาสที่ 2 ชี้ให้เห็นว่ากลุ่มคนที่มีรายได้สูงสุด 20% แรกยังคงมีรายได้คิดเป็นร้อยละ 55.8 ของรายได้ทั้งหมด (สูงขึ้นเล็กน้อยจากปี 2539) ขณะที่กลุ่มคนที่มีรายได้ต่ำสุด 20% ล่างยังคงมีสัดส่วนรายได้เท่าเดิมคือประมาณร้อยละ 4.4 ของรายได้ทั้งประเทศ กลุ่มที่ได้รับผลกระทบมากที่สุดได้แก่กลุ่มคนชั้นกลาง
(3) ผลกระทบต่อรายได้ของผู้มีงานทำ กลุ่มผู้มีรายได้ประจำได้รับผลกระทบมากที่สุด คือ ค่าจ้างเฉลี่ยที่แท้จริง (Real wage income) ลดลงประมาณ 506 บาทต่อเดือน กลุ่มผู้มีงานทำที่มีรายได้จากการประกอบธุรกิจมีรายได้ลดลงถึง 1,038 บาทต่อเดือน ส่วนรายได้เฉลี่ยที่แท้จริงในภาคเกษตรไม่ได้รับผลกระทบมากนักเนื่องจากราคาผลผลิตเกษตรโดยส่วนรวมสูงขึ้นเมื่อเทียบกับปี 2540
1.4 สถานการณ์ ปี 2541 แสดงถึงเศรษฐกิจที่มีเสถียรภาพดีขึ้น แต่สภาพคล่องในระบบการเงินยังไม่สามารถสนับสนุนภาคการผลิตได้อย่างพอเพียง ส่วนในปี 2542 ปัญหาการไหลออกนอกประเทศอย่างรวดเร็วของเงินทุนและความไม่แน่นอนของอัตราแลกเปลี่ยน ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการค้าและการลงทุนได้คลายตัวลง แนวโน้มเศรษฐกิจจึงจะไม่หดตัวอย่างรุนแรงดังเช่นครึ่งหลังของปี 2540 และปี 2541
นอกจากนั้นในปี 2542 ยังมีโอกาสที่ดีขึ้นคือ อัตราเงินเฟ้อที่อ่อนตัวลงจะสามารถช่วยให้การดำเนินนโยบายด้านการเงินผ่อนปรนได้มากขึ้น ในขณะที่สามารถดูแลอัตราแลกเปลี่ยนมิให้อ่อนตัวจนเกินไป รวมทั้งดูแลให้อัตราดอกเบี้ยลดลงเพื่อสร้างสิ่งแวดล้อมที่เอื้ออำนวยต่อการกระตุ้นอุปสงค์ภายในประเทศตามเป้าหมายเศรษฐกิจส่วนรวมตามหนังสือแสดงเจตจำนงต่อ IMF ฉบับที่ 6 ซึ่งคณะผู้แทน IMF ได้รับฟังข้อคิดเห็นของผู้แทนธนาคารแห่งประเทศไทยและสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ จึงกำหนดเป้าหมายการหดตัวร้อยละ 8 สำหรับปี 2541 และการขยายตัวเล็กน้อยประมาณร้อยละ 1 ในปี 2542
2. แนวโน้มเศรษฐกิจไทยในปี 2542-2544
2.1 สมมติฐานที่สำคัญในการประมาณการ มี 6 ด้าน ได้แก่ การขยายตัวของเศรษฐกิจและการค้าโลก ราคาสินค้าในตลาดโลก เงินเฟ้อของประเทศอุตสาหกรรม ตัวแปรด้านการเงิน และการใช้จ่ายของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ
สมมุติฐานที่สำคัญ
2541 2542 2543 2544
การขยายตัวของเศรษฐกิจโลก 2.0 2.0 3.0 3.3
การขยายตัวของการค้าโลก 3.7 4.0 5.0 5.2
เงินเฟ้อประเทศอุตสาหกรรม 2.1 1.7 2.2 2.4
การเพิ่มราคาสินค้าอุตสาหกรรม -3.9 1.3 2.6 2.7
การเพิ่มราคาน้ำมันดิบตลาดโลก -28.5 9.5 9.9 2.9
การเพิ่มราคาสินค้าขั้นปฐม -15.8 -2.2 2.2 2.5
สภาพคล่อง (M2A, %) 6.0 9.5 13.0 13.0
อัตราดอกเบี้ย LIBOR (%) 5.5 5.0 5.5 6.0
อัตราดอกเบี้ย MLR (%) 14.8 11.00 10.00 10.00
อัตราแลกเปลี่ยน (บาท/ดอลลาร์) 41.3 36.0-38.0 36.0-38.0 36.0-38.0
การบริโภคของรัฐบาล (พันล้านบาท) 512.3 527.0 565.0 600.0
การลงทุนของรัฐบาล (พันล้านบาท) 256.4 412.6 387.3 417.0
การลงทุนของรัฐวิสาหกิจ (พันล้านบาท) 174.1 216.7 260.0 290.0
2.2 นอกจากนั้นสมมติฐานที่สำคัญของการประมาณการอีกประการหนึ่ง ได้แก่ พื้นฐานของการแก้ไขปัญหาการเงินต้องเริ่มเห็นผล ระบบการเงินจึงไม่เป็นอุปสรรคต่อภาคการผลิต (Financial system accommodates real sector)
2.3 ภายใต้สมมติฐานดังกล่าว แนวโน้มเศรษฐกิจไทยเริ่มจะฟื้นตัวเล็กน้อยในปี 2542 และขยายตัวเพิ่มขึ้นในปี 2543 และ 2544 เศรษฐกิจไทยยังจะขยายตัวได้ในระดับต่ำ เทียบกับการขยายตัวเฉลี่ยในช่วงแผนพัฒนาฉบับที่ 1 ถึงฉบับที่ 7 (2504-2539) เฉลี่ยร้อยละ 7.8 เนื่องจากปัญหาบางด้านจะใช้เวลานานในการแก้ไข เช่น ปัญหาหนี้เสียของสถาบันการเงิน กำลังการผลิตส่วนเกินในภาคอุตสาหกรรมและอสังหาริมทรัพย์จากช่วงเศรษฐกิจฟองสบู่ และเศรษฐกิจโลก ซึ่งขยายตัวอย่างจำกัด ดังนั้นความสำเร็จของการขยายตัวของเศรษฐกิจไทยในอนาคตจึงขึ้นอยู่กับความสำเร็จของการแก้ไขระบบการเงินให้เข้มแข็งและการปรับโครงสร้างภาคการผลิตให้มีประสิทธิภาพและสามารถแข่งขันได้ในตลาดโลก
แนวโน้มเศรษฐกิจระยะปานกลาง
2541 2542 2543 2544
การขยายตัวเศรษฐกิจ (%) -7.8 0.9 2.5 3.6
ผลิตภัณฑ์รวมของประเทศ (พันล้านบาท) 4,861 5,099 5,446 5,926
เงินเฟ้อ (%) 8.2 3.0 4.0 4.0
มูลค่าการส่งออก (พันล้านดอลลาร์ สรอ.) 53.0 55.8 60.1 6 4.8
การขยายตัวของการส่งออก (ดอลลาร์ สรอ.,%) -6.4 5.2 7.7 7.8
การขยายตัวของปริมาณการส่งออก (%) 10.0 4.8 5.5 5.5
มูลค่าการนำเข้า (พันล้านดอลลาร์ สรอ.) 39.5 42.9 47.4 53.0
การขยายตัวของการนำเข้า (ดอลลาร์ สรอ.,%) -35.5 8.6 10.5 11.8
การขยายตัวของปริมาณการนำเข้า (%) -30.0 8.00 9.0 10.0
ดุลบัญชีเดินสะพัดต่อ GDP (%) 13.3 10.7 10.0 8.7
2.4 ประเด็นซึ่งยังเป็นความเสี่ยงและเป็นข้อถกเถียงว่าอาจเป็นอุปสรรคขัดขวางไม่ให้เศรษฐกิจไทยฟื้นตัวได้ในปี 2542 คือ
(1) จะยังมีวิกฤตเศรษฐกิจโลกหรือวิกฤตค่าเงินสกุลหลักเกิดขึ้นอีกหรือไม่
(2) อัตราแลกเปลี่ยนใกล้ดุลยภาพแล้วแข็งเกินไป
(3) แนวโน้มการส่งออกจะขยายตัวได้เพียงใด
(4) การแก้ปัญหาสถาบันการเงินและการประนอมหนี้จะได้ผล และระบบการเงินในปีหน้าจะเริ่มให้สินเชื่อกับการผลิตและการลงทุนเพิ่มขึ้นจริงหรือไม่
ส่วนที่ 2 ข้อเสนอการบริหารนโยบายเศรษฐกิจในปี 2542 และระยะปานกลาง1. ข้อเสนอการบริหารนโยบายเศรษฐกิจปี 2542
1.1 เร่งแก้ไขระบบการเงิน เพื่อให้ระบบการเงินของประเทศมีเสถียรภาพและเป็นกลไกช่วยผลักดันการฟื้นตัวของเศรษฐกิจได้อย่างเต็มที่ แนวทางที่ควรให้ความสำคัญ มีดังนี้
- ปรับลดอัตราดอกเบี้ยเงินให้กู้ยืมเพื่อช่วยแก้ไขปัญหาสภาพคล่องภาคการผลิต เนื่องจากขณะนี้อัตราดอกเบี้ยระยะสั้นในตลาดเงินได้ปรับลดลงมากแล้ว และอัตราแลกเปลี่ยนเริ่มมีเสถียรภาพ อีกทั้งอัตราดอกเบี้ยเงินฝากได้ปรับลดลง ทำให้ส่วนต่างระหว่างดอกเบี้ยเงินฝากและเงินให้กู้ยืมกว้างขึ้น แม้สถาบันการเงินยังคงมีปัญหาเรื่องหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (NPL) ระดับสูง ทำให้ช่องว่างดอกเบี้ยรับและดอกเบี้ยจ่ายที่แท้จริงไม่กว้างมากอย่างที่ปรากฎ แต่ความจำเป็นที่จะต้องเร่งแก้ไขปัญหาความซบเซาและการล้มละลายของภาคธุรกิจจำเป็นที่จะต้องดำเนินการให้อัตราดอกเบี้ยเงินให้กู้ยืมปรับลดลงอย่างจริงจัง ทั้งนี้เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจและจะส่งผลต่อการแก้ปัญหา NPL ในที่สุด
- เร่งรัดการดำเนินการตามแผนฟื้นฟูระบบสถาบันการเงิน โดยให้สถาบันการเงินที่รัฐบาลเข้าแทรกแซงดำเนินการอย่างสมบูรณ์ (14 สิงหาคม 2541) ในส่วนที่ยังไม่ได้ดำเนินการหรือที่ควรรีบดำเนินการเพื่อให้เป็นไปตามกำหนด อาทิ การประมูลขาย และการโอนสินทรัพย์ไปให้ผู้ลงทุนรายใหม่ของธนาคารศรีนคร ธนาคารนครหลวงไทย การแปรสภาพบริษัทเงินทุนที่ทางการแทรกแซงเข้ากับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ เป็นต้น
- เร่งรัดการเพิ่มทุนของสถาบันการเงินที่ยังมีสัดส่วนกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงไม่เป็นไปตามมาตรฐานที่ประกาศ (ธนาคารพาณิชย์ร้อยละ 8.5 บริษัทเงินทุน ร้อยละ 8) เพื่อความมั่นคงของระบบสถาบันการเงิน และเพื่อช่วยแก้ไขปัญหาสภาพคล่องของภาคการผลิต
- ปรับปรุงโครงสร้างหนี้และประนอมหนี้ของสถาบันการเงิน การปรับปรุงโครงสร้างหนี้จะเป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งในการกระตุ้นเศรษฐกิจในปี 2542 ทั้งนี้เนื่องจากอุปสรรคสำคัญที่ไม่สามารถทำให้ดอกเบี้ยเงินกู้ลดลงได้เท่าที่ควร ส่วนหนึ่งมาจากการที่สถาบันการเงินยังมีภาระในเรื่อง NPL สูง การปรับโครงสร้างหนี้จะมีผลทั้งการลดภาระการกันสำรองของสถาบันการเงิน ทำให้สถาบันการเงินปล่อยสินเชื่อได้มากขึ้น และการช่วยธุรกิจลูกหนี้ได้ดำเนินการต่อไปได้ จึงจำเป็นต้องเร่งรัดแก้ไขปัญหาอุปสรรคเกี่ยวกับการปรับโครงสร้างหนี้ โดยเฉพาะปัญหาร่างมาตรฐานบัญชีสำหรับการปรับโครงสร้างหนี้ที่ขัดแย้งกับมาตรการ 14 ส.ค. 2541 เรื่องการทยอยกันเงินสำรองสำหรับส่วนสูญเสียจากการปรับโครงสร้างหนี้เป็นเวลา 5 ปี
- ใช้กลไกสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐและธนาคารพาณิชย์ของรัฐเป็นกลไกในการชี้นำภาวะอัตราดอกเบี้ยและการปล่อยสินเชื่อสู่ภาคการผลิต
1.2 ดำเนินมาตรการการคลังและบริหารการใช้จ่ายภาครัฐเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างมีประสิทธิภาพ ในช่วงที่ระบบการเงินอยู่ระหว่างปรับตัว มาตรการการคลังจำเป็นที่จะต้องช่วยสนับสนุนให้เศรษฐกิจขยายตัว โดยดำเนินนโยบายขาดดุลการคลังร้อยละ 5.0 ของผลผลิตรวม (ไม่รวมรายจ่ายภาระการแก้ปัญหาสถาบันการเงิน) พร้อมกับระดมและเร่งใช้เงินจากต่างประเทศโดยภาครัฐ ซึ่งมีเพดานเงินกู้ประมาณ 7,000 ล้านดอลลาร์ สรอ. การบริหารการใช้จ่ายภาครัฐทั้งในส่วนของงบประมาณและเงินกู้ ควรมีหลักเกณฑ์ 7 ประการคือ
- กระจายเม็ดเงินถึงมือประชาชนที่ยากจนและด้อยโอกาสอย่างทั่วถึงและทั่วทั้งประเทศ
- กระตุ้นเศรษฐกิจภายใน โดยเน้นแผนงานโครงการที่ใช้วัตถุดิบหรือสินค้าผลิตในประเทศ
- ให้ความสำคัญของการพัฒนาระบบเศรษฐกิจท้องถิ่นและเศรษฐกิจชุมชน ซึ่งจะเป็นรากฐานที่แข็งแรงในเศรษฐกิจภูมิภาค
- สร้างงานในประเทศ โดยเน้นการสร้างงานในภูมิภาคและชนบท
- แก้ไขปัญหาผลกระทบทางสังคม โดยเน้นแผนงานโครงการลงทุนพื่อสังคม
- เพิ่มประสิทธิภาพของภาคการผลิต โดยเน้นประสิทธิภาพภาคการเกษตรและอุตสาหกรรม เช่น การปรับเปลี่ยนเทคโนโลยี
- ปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตและดูแลสิ่งแวดล้อมของท้องถิ่น รวมทั้งโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ที่จำเป็นต่อการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน
1.3 ให้ความสำคัญเป็นพิเศษแก่ภาคเกษตร ซึ่งเป็นภาคการผลิตที่มีศักยภาพและมีความสำคัญ เนื่องจากภาคเกษตรยังคงเป็นภาคเศรษฐกิจที่รองรับแรงงานในชนบท และเป็นภาคที่ได้รับผลกระทบจากปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจน้อย เมื่อเทียบกับภาคการผลิตสมัยใหม่ อย่างไรก็ตาม ภาวะราคาสินค้าขั้นปฐมในตลาดโลกมีแนวโน้มลดลงร้อยละ 2.2 ในปี 2542 และภาวะภัยแล้งและการขาดแคลนน้ำ ทำให้จำเป็นต้องมีการปรับแผนการผลิตพืชหลัก ทั้งนี้จะต้องมีการวางแผนภาคเกษตรอย่างเป็นระบบ ในเรื่องการผลิต ปัญหาภัยแล้งและราคาสินค้าเกษตรที่มีแนวโน้มตกต่ำ และใช้แนวคิดเศรษฐกิจพอเพียงเป็นพื้นฐานการพัฒนาที่ยั่งยืนของเศรษฐกิจไทย โดยมีแนวทางสรุปได้ดังนี้
- ให้มีการผลิตขั้นพื้นฐาน เพื่อให้มีการใช้แรงงานในชนบท ให้สอดคล้องกับภาวะการว่างงานและการตรึงราคาแรงานในชนบท เน้นการเกษตรผสมผสานและการพัฒนาที่ยั่งยืน เพื่อให้ครอบครัวเกษตรกรและชุมชนชนบทสามารถอยู่ได้ด้วยตนเอง โดยมีการฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติควบคู่ไปด้วย
- ให้ผู้ผลิตและผู้บริโภคมีโอกาสพบกัน เพื่อให้เกิดมีการซื้อขายแลกเปลี่ยนสินค้า มีการรักษาเสถียรภาพราคาสินค้าภายในประเทศ และเร่งการส่งออกสินค้าตามความต้องการของผู้บริโภค โดยเน้นการลดต้นทุนการตลาด การปรับปรุงคุณภาพสินค้า การบริการข่าวสารและการจัดการปัจจัยการผลิตที่มีคุณภาพและสอดคล้องกับความต้องการของผู้ผลิตและผู้บริโภค
- เพิ่มประสิทธิภาพในการแข่งขันอุตสาหกรรมเกษตรและอุตสาหกรรมอาหาร เพื่อการส่งออกและทดแทนการนำเข้า โดยเน้นสินค้าที่สำคัญ เช่น ข้าวหอมมะลิ ผัก และผลไม้ พืชอาหารสัตว์ ปศุสัตว์ และการทำประมงนอกน่านน้ำ เป็นต้น
ทั้งนี้ในการดำเนินงานในช่วง 6-8 เดือนต่อไป จะเน้นบทบาทภาคเกษตรในการสนับสนุนการฟื้นฟูเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ และทำให้ลดผลกระทบด้านคนและสังคมจากวิกฤตเศรษฐกิจในชนบทในครอบครัวและชุมชนที่มีความเป็นอยู่แบบพึ่งพาตนเองในระยะเริ่มต้น และมีการรวมกลุ่มที่เข้มแข็งและมีส่วนร่วมฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติและชุมชน
1.4 ปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม ภายใต้ภาวะเศรษฐกิจและการลงทุนภาคเอกชนที่จำกัด จึงมีความจำเป็นต้องกำหนดทิศทางการพัฒนาอุตสาหกรรมให้ชัดเจน โดยควรมุ่งเน้นการพัฒนาอุตสาหกรรมที่มีศักยภาพ สร้างการเชื่อมโยงระหว่างอุตสาหกรรม ตลอดจนจัดลำดับความสำคัญของพื้นที่เขตอุตสาหกรรม กล่าวคือ
- ปรับโครงสร้างการผลิตของกลุ่มอุตสาหกรรมที่มีศักยภาพ ให้ความสำคัญกับกลุ่มอุตสาหกรรมส่งออกที่มีศักยภาพสูงในการเพิ่มส่วนแบ่งในตลาดโลก กลุ่มอุตสาหกรรมที่ส่งเสริมการจ้างงานสร้างรายได้ให้แก่ชุมชนและชนบท และกลุ่มอุตสาหกรรมที่มีศักยภาพจะเติบโตต่อไปในอนาคต
- สร้างความเชื่อมโยงระหว่างอุตสาหกรรม โดยสนับสนุนการพัฒนาอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดย่อม อุตสาหกรรมสนับสนุนเพื่อให้เป็นฐานสำหรับการพัฒนาของประเทศในระยะต่อไป และเป็นการสร้างงานและกระจายรายไปสู่ประชาชนในชนบท ตลอดจนพัฒนาสถาบันการเงินเพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดย่อมให้มีประสิทธิภาพ
- พัฒนาพื้นที่เขตอุตสาหกรรม ให้มีสิ่งอำนวยความสะดวกที่มีประสิทธิภาพ มีโครงสร้างพื้นฐาน ระบบสาธารณูปโภค การควบคุมมลพิษ และการบริหารจัดการด้านสิ่งแวดล้อม โดยมุ่งเน้นให้อุตสาหกรรมที่มีความเชื่อมโยงเข้ามาอยู่ในพื้นที่เขตอุตสาหกรรมเดียวกัน เพื่อกระตุ้นให้มีการพัฒนาอย่างเป็นระบบครบวงจร
1.5 ดำเนินการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในโครงการลงทุนของภาครัฐ โดยมีแนวทางดังนี้
- ให้ความสำคัญกับการจัดทำแผนรายสาขา การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยเฉพาะด้านโครงสร้างพื้นฐานนั้น มีเป้าหมายหลักในการเพิ่มประสิทธิภาพในการให้บริการ ซึ่งถือเป็นการปรับโครงสร้างและวางรากฐานการพัฒนาประเทศในระยะยาว ซึ่งจำเป็นต้องดำเนินการอย่างรอบคอบ เป็นขั้นตอน และได้รับการยอมรับจากสาธารณชนและผู้ที่เกี่ยวทุกฝ่าย ดังนั้นในการดำเนินการต่อไป จึงควรให้ความสำคัญกับการจัดทำแผนรายสาขาเป็นลำดับแรก เพื่อกำหนดแนวทางการพัฒนาโครงสร้าง/กลไกกำกับดูแล การปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้อง กลยุทธ์การแปรรูปรัฐวิสาหกิจรายแห่งรวมทั้งแผนการดำเนินงานที่มีความชัดเจน
- เร่งรัดดำเนินการพิจารณาร่างกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง ควรเร่งดำเนินการพิจารณาร่างกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เช่น กฎหมายจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลในสาขาโทรคมนาคม เพื่อนำเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภาต่อไป
- กำกับและติดตามการแปรรูปรัฐวิสาหกิจรายแห่ง ให้มีการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยการลดสัดส่วนการถือหุ้นของรัฐบาลในกิจการต่างๆ เช่น บริษัทการบินไทย จำกัด (มหาชน) บริษัท บางจาก จำกัด (มหาชน) เป็นต้น
1.6 การแก้ไขสถานการณ์การว่างงาน เร่งแผนงาน/โครงการที่จะช่วยให้เกิดการจ้างงานสำหรับระดับอาชีวศึกษาและมหาวิทยาลัย พร้อมทั้งปรับเปลี่ยนแผนงาน/โครงการที่จะก่อให้เกิดการจ้างงานอย่างต่อเนื่อง และให้หน่วยในพื้นที่ได้มีโอกาสนำเสนอโครงการที่มีความสอดคล้องกับความต้องการของผู้ว่างงานในพื้นที่
2. ข้อเสนอการบริหารนโยบายเศรษฐกิจระยะต่อไปในปี 2543-2544
2.1 สร้างวินัยการคลังและการเงิน แนวโน้มระยะปานกลางปี 2543-2544 ภาคเอกชนเริ่มฟื้นตัวได้มากขึ้น บทบาทในการเป็นแรงผลักดันเศรษฐกิจโดยการใช้จ่ายของรัฐยังเป็นสิ่งสำคัญ แต่ไม่มีความจำเป็นต้องกระตุ้นเศรษฐกิจมากเท่ากับปีก่อนหน้านี้ จึงต้องลดระดับของการขาดดุลให้น้อยลงและสร้างความมั่นใจว่าภาครัฐจะไม่ดำเนินนโยบายการคลังขาดดุลต่อเนื่องเป็นระยะเวลานาน นโยบายการคลังในช่วงนี้จึงได้แก่
- ให้ความสำคัญกับการรักษาดุลการคลังในระยะปานกลาง นับแต่วิกฤตเศรษฐกิจเป็นต้นมา รัฐบาลเริ่มขาดดุลการคลัง ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2540 แม้รัฐบาลจะเลือกใช้การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลเป็นส่วนน้อย โดยใช้เงินคงคลังเป็นส่วนใหญ่ แต่ได้ส่งผลให้เงินคงคลังของรัฐบาลลดลง (เงินคงคลัง สิ้นปีงบประมาณ 2541 เท่ากับ 124,361 ล้านบาท เทียบกับ 401,090 ล้านบาท เมื่อสิ้นปีงบประมาณ 2539) นอกจากนั้น ภาวะของสถาบันการเงินที่ทางการเข้าแทรกแซงและภาระกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ส่งผลให้มีภาระดอกเบี้ยต้องใช้งบประมาณไม่ตำกว่าปีละ 50,000 ล้านบาท การดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาลในระยะปานกลาง จึงจำเป็นต้องระมัดระวังเรื่องขนาดของการขาดดุล โดยลดการขาดดุลลงตามลำดับ
- ให้ความระมัดระวังกับการก่อหนี้ต่างประเทศภาครัฐ รัฐบาลจำเป็นต้องกู้เงินจากต่างประเทศ เพื่อเสริมงบประมาณที่ไม่สามารถขยายตัวได้เต็มที่จากข้อจำกัดของการจัดเก็บรายได้ ทำให้ภาวะหนี้ที่ต้องตั้งงบประมาณชดใช้สูงขึ้น และในปีงบประมาณ 2543 คาดว่าภาระหนี้เงินต้นและดอกเบี้ยรวมกันคิดเป็นประมาณเกือบร้อยละ 2 ของ GDP รัฐบาลจึงจำเป็นต้องดูแลให้มีการใช้จ่ายเงินกู้อย่างมีประสิทธิภาพ และระมัดระวังเรื่องการขยายตัวของภาระหนี้
- จัดสรรงบประมาณ โดยให้ความสำคัญกับการรองรับการฟื้นตัวของเศรษฐกิจในระยะปานกลาง การปรับปรุงการบริหารและจัดการภาครัฐ การเพิ่มศักยภาพของคนและสังคม และการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน
- คำนึงถึงเงินกู้ที่ได้นำมา ใช้ในแผนงานด้านต่างๆ และทบทวนความจำเป็นในการใช้งบประมาณในโครงสร้าที่คล้ายคลึงกัน เพื่อลดความซ้ำซ้อนและเพิ่มความสอดคล้องกับความสามารถของหน่วยงานในการดำเนินการอันจะก่อให้เกิดประสิทธิภาพการใช้งบประมาณที่มีจำกัด
2.2 ปรับกระบวนการดำเนินนโยบายให้เข้าสู่แนวทางของแผนฯ 8 โดยมีแนวทางที่สำคัญคือ
(1) การปรับปรุงระบบบริหารและการจัดการภาครัฐ โดยเน้น
- การพัฒนาระบบข้อมูลและระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการทำงานของราชการ
- การปรับปรุงคุณภาพข้าราชการ และการเตรียมกำลังคนภาครัฐ
- การปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย และการลดขั้นตอนการทำงานให้รวดเร็วขึ้น
- การเพิ่มขีดความสามารถในการกำกับ ประสาน และชี้แนะภาคเอกชน และประชาชน
- การเพิ่มขีดความสามารถขององค์กรส่วนกลาง และ ท้องถิ่นเพื่อรองรับการกระจายอำนาจ
(2) สร้างพื้นฐานด้านเศรษฐกิจและสังคมเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน
(2.1) การเพิ่มศักยภาพคนและสังคมเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน
- การพัฒนาคุณภาพการศึกษา โดยเฉพาะ การขยายโอกาสการศึกษา การยกระดับมาตรฐานคุณภาพการเรียนและการสอน
- การยกระดับคุณภาพฝีมือแรงงาน โดยเฉพาะในธุรกิจอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดเล็ก การร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนในการอบรมฝีมือแรงงานให้ได้ตรงตามความต้องการของตลาด
- การพัฒนาสุขภาพ พลานามัย และคุณภาพชีวิต โดยเฉพาะ การปรับปรุงระบบสาธารณูปโภคโดยการมีส่วนร่วมของชุมชน สาธารณสุขมูลฐาน ระบบประกันสุขภาพ และการแพทย์แผนไทย
- การดูแลคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ และรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน
- การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมสำหรับกลุ่มเป้าหมายคนจนในเมืองในชนบท และกลุ่มผู้ด้อยโอกาส
(2.2) การปรับโครงสร้างภาคการผลิต บริการ และโครงสร้างพื้นฐานเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจและเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน
- การปรับขีดความสามารถการผลิตภาคเกษตร โดยเน้นการเพิ่มเทคโนโลยีการผลิต และแปรรูป การกำหนดเขตเกษตรเฉพาะเชื่อมโยงกับการแปรรูปและการตลาด การสนับสนุนการจัดตั้งศูนย์และผลักดันสินค้าเกษตรเพื่อการส่งออก และการปรับปรุงตลาดกลางสินค้าเกษตร
- การปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม โดยการเพิ่มผลผลิต การถ่ายทอดเทคโนโลยีและการจัดการ โดยเฉพาะอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดย่อม การผลักดันมาตรฐานอุตสาหกรรม การส่งเสริมสถาบันเฉพาะด้าน
- การส่งเสริมการท่องเที่ยวและบริการที่มีคุณภาพและมาตรฐาน รวมทั้งการเพิ่มบทบาทท้องถิ่นในการดำเนินกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับบริการ ความปลอดภัย การอนุรักษ์และฟื้นฟูแหล่งท่องเที่ยว
- การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน โดยเฉพาะที่จำเป็นต่อการเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันของประเทศ การปรับปรุงบริการพื้นฐานในเขตพื้นที่เฉพาะ และพื้นที่ชายแดน การพัฒนาระบบคมนาคมสื่อสาร การเปิดเสรีการบิน การพัฒนาพาณิชย์นาวี ทบทวนและจัดลำดับความสำคัญของการลงทุนภาครัฐในโครงการด้านโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ เพื่อรองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาว
- ส่งเสริมการถ่ายทอดเทคโนโลยี ที่เป็นเทคโนโลยีเพื่อการผลิตและการค้า เทคโนโลยีที่เหมาะสมไม่ก่อให้เกิดปัญหาสิ่งแวดล้อม
--ข่าวการพัฒนา กองศึกษาและเผยแพร่การพัฒนา สนง.คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ปีที่ 16 ฉบับที่ 1/มกราคม 2542--
สถานการณ์โดยรวมในปี 2541 แสดงถึงเศรษฐกิจที่มีเสถียรภาพดีขึ้น แต่สภาพคล่องในระบบการเงินยังคงมีปัญหาที่ไม่สามารถสนับสนุนภาคการผลิตได้อย่างเพียงพอ สำหรับในปี 2542 อัตราเงินเฟ้อที่อ่อนตัวลงจะสามารถช่วยให้การดำเนินนโยบายด้านการเงินผ่อนปรนได้มากขึ้น ในขณะที่ทางการสามารถดูแลอัตราแลกเปลี่ยนมิให้อ่อนตัวจนเกินไป ประกอบกับการกระตุ้นเศรษฐกิจโดยนโยบายการคลังและเงินกู้จากต่างประเทศ จะช่วยให้เศรษฐกิจฟื้นตัวได้เล็กน้อย อย่างไรก็ดีปัจจัยเสี่ยง 3 ประการที่อาจจะเป็นอุปสรรคต่อภาวะฟื้นตัวของเศรษฐกิจไทย ได้แก่
1) โอกาสที่จะเกิดวิกฤตเศรษฐกิจโลกหรือวิกฤตค่าเงินสกุลหลัก
2) ข้อจำกัดด้านการส่งออก
3) ปัญหาระบบสถาบันการเงินและการประนอมหนี้
ส่วนที่ 1 แนวโน้มเศรษฐกิจไทยปี 2542 และระยะปานกลาง1. สรุปภาวะเศรษฐกิจไทยในปี 2541
ในช่วงต้นปี 2541 เศรษฐกิจไทยยังประสบปัญหาต่อเนื่องจากปลายปี 2540 อันได้แก่ ความไม่แน่นอนของอัตราแลกเปลี่ยน การเคลื่อนย้ายเงินทุนออกนอกประเทศ การเพิ่มขึ้นของอัตราเงินเฟ้อ และอัตราดอกเบี้ยที่อยู่ในระดับสูง ดังนั้นการขาดสภาพคล่องในระบบการเงินจึงกระทบต่อการผลิตและการลงทุน ส่งผลให้เศรษฐกิจหดตัวอย่างรุนแรงในช่วงครึ่งปีแรก ต่อมาในช่วงครึ่งหลังของปีเสถียรภาพทางเศรษฐกิจเริ่มดีขึ้นและแรงกดดันต่อวิกฤตเริ่มลดลง เครื่องชี้ภาวะเศรษฐกิจ ณ ปลายปี 2541 จึงสามารถแบ่งได้เป็น 2 กลุ่ม คือ
1.1 กลุ่มเครื่องชี้ที่สนับสนุนว่าเศรษฐกิจไทยหดตัวถึงจุดต่ำสุดในปี 2541 ได้แก่
- อัตราแลกเปลี่ยน แข็งตัวขึ้นจาก 53.82 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐฯ ในเดือนมกราคม 2541 เป็น 36.46 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐฯ ในเดือนพฤศจิกายน
- อัตราเงินเฟ้อ ลดลงอย่างต่อเนื่องจากเฉลี่ยร้อยละ 9.0 และร้อยละ 10.3 ในไตรมาส 1 และ 2 ตามลำดับ เป็นร้อยละ 5.9 ในเดือนตุลาคม และร้อยละ 4.7 ในเดือนพฤศจิกายน
- อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ยืมระหว่างธนาคารลดลงจากร้อยละ 21.51 ในเดือนมกราคมเป็นร้อยละ 3.55 ในเดือนพฤศจิกายน อัตราดอกเบี้ย R/P ลดลงจากร้อยละ 22.94 เป็นร้อยละ 4.61 และอัตราดอกเบี้ย MLR ลดลงจากร้อยละ 15.25 เป็นประมาณร้อยละ 11.75-12.75
- สภาพคล่องของสถาบันการเงินเพิ่มสูงขึ้น จากการลดลงของเงินทุนไหลออก และการลดการพึ่งพิงตลาดเงินระยะสั้นของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ
- การไหลออกของเงินทุน บัญชีเงินทุนเคลื่อนย้ายสุทธิขาดดุลลดลงจาก 2,648 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ในไตรมาส 1 เป็น 1,956 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ในไตรมาส 3
- ดัชนีผลผลิตอุตสาหกรรม เริ่มปรับตัวในทิศทางที่ดีขึ้น โดยในไตรมาสที่ 3 หดตัวเพียงร้อยละ 0.6 หลังจากหดตัวมากที่สุดร้อยละ 5.8 ในช่วงไตรมาส 2
- การเร่งเพิ่มการใช้งบประมาณ ขาดดุลงบประมาณปี 2541 ทั้งสิ้น 114,973 ล้านบาท และในช่วง 2 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2542 เบิกจ่ายแล้วร้อยละ 11.64 ของวงเงินงบปะมาณ
1.2 กลุ่มเครื่องชี้ถึงปัจจัยที่ยังเป็นข้อจำกัดต่อการฟื้นตัว ได้แก่
- มูลค่าการส่งออกในรูปดอลลาร์สหรัฐฯ ลดลงอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่ปริมาณการส่งออกเริ่มลดลง โดยในเดือนตุลาคมลดลงร้อยละ 3.3 เทียบกับเพิ่มขึ้นเฉลี่ยร้อยละ 14.4 ในช่วงครึ่งปีแรก
- ดัชนีการลงทุนภาคเอกชน ยังมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง โดยดัชนีการลงทุนอยู่ในระดับ 55.5, 32.7 และ 13.6 ในไตรมาสที่ 1,2 และ 3 ตามลำดับ ส่งผลให้ดัชนีการลงทุนในช่วง 9 เดือนแรกอยู่ที่ 33.9 เทียบกับ 91.1 ในช่วง 9 เดือนแรกของปีที่แล้ว
- การว่างงาน จากผลการสำรวจรอบที่ 3 (สิงหาคม) ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ มีผู้ว่างงานรวม 1.13 ล้านคน
- ความเข้มแข็งของสถาบันการเงิน ยังมีปัญหาการเพิ่มทุนและการกันสำรองหนี้ การปรับโครงสร้างหนี้ การจำหน่ายทรัพย์สิน โดย ปรส.
- เศรษฐกิจโลกในปี 2541 การขยายตัวของเศรษฐกิจและปริมาณการค้าโลกลดลงค่อนข้างมาก โดยเศรษฐกิจโลกขยายตัวเพียงร้อยละ 2.0 เทียบกับร้อยละ 4.5 ในปี 2540 และปริมาณการค้าโลกขยายตัวร้อยละ 3.7 เทียบกับร้อยละ 9.7 ในปีที่ผ่านมา
1.3 สถานการณ์ด้านการกระจายรายได้ ความยากจน และผลกระทบต่อรายได้จากวิกฤติเศรษฐกิจ มีประเด็นสำคัญ คือ
(1) ปัญหาความยากจนมีแนวโน้มสูงขึ้น สัดส่วนคนจน (จากข้อมูลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคม, SES ปี 2541) พบว่า เพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 13.0 และร้อยละ 12.4 ในไตรมาสที่ 1 และไตรมาสที่ 2 หรือคิดเป็นจำนวนคนจนประมาณ 7.6-7.9 ล้านคน เทียบกับร้อยละ 11.3 ในปี 2539 โดยที่ยังกระจุกตัวอยู่ในพื้นที่ชนบทและเขตสุขาภิบาล
(2) ความเหลื่อมล้ำของรายได้เพิ่มสูงขึ้นอีกครั้ง ข้อมูลไตรมาสที่ 2 ชี้ให้เห็นว่ากลุ่มคนที่มีรายได้สูงสุด 20% แรกยังคงมีรายได้คิดเป็นร้อยละ 55.8 ของรายได้ทั้งหมด (สูงขึ้นเล็กน้อยจากปี 2539) ขณะที่กลุ่มคนที่มีรายได้ต่ำสุด 20% ล่างยังคงมีสัดส่วนรายได้เท่าเดิมคือประมาณร้อยละ 4.4 ของรายได้ทั้งประเทศ กลุ่มที่ได้รับผลกระทบมากที่สุดได้แก่กลุ่มคนชั้นกลาง
(3) ผลกระทบต่อรายได้ของผู้มีงานทำ กลุ่มผู้มีรายได้ประจำได้รับผลกระทบมากที่สุด คือ ค่าจ้างเฉลี่ยที่แท้จริง (Real wage income) ลดลงประมาณ 506 บาทต่อเดือน กลุ่มผู้มีงานทำที่มีรายได้จากการประกอบธุรกิจมีรายได้ลดลงถึง 1,038 บาทต่อเดือน ส่วนรายได้เฉลี่ยที่แท้จริงในภาคเกษตรไม่ได้รับผลกระทบมากนักเนื่องจากราคาผลผลิตเกษตรโดยส่วนรวมสูงขึ้นเมื่อเทียบกับปี 2540
1.4 สถานการณ์ ปี 2541 แสดงถึงเศรษฐกิจที่มีเสถียรภาพดีขึ้น แต่สภาพคล่องในระบบการเงินยังไม่สามารถสนับสนุนภาคการผลิตได้อย่างพอเพียง ส่วนในปี 2542 ปัญหาการไหลออกนอกประเทศอย่างรวดเร็วของเงินทุนและความไม่แน่นอนของอัตราแลกเปลี่ยน ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการค้าและการลงทุนได้คลายตัวลง แนวโน้มเศรษฐกิจจึงจะไม่หดตัวอย่างรุนแรงดังเช่นครึ่งหลังของปี 2540 และปี 2541
นอกจากนั้นในปี 2542 ยังมีโอกาสที่ดีขึ้นคือ อัตราเงินเฟ้อที่อ่อนตัวลงจะสามารถช่วยให้การดำเนินนโยบายด้านการเงินผ่อนปรนได้มากขึ้น ในขณะที่สามารถดูแลอัตราแลกเปลี่ยนมิให้อ่อนตัวจนเกินไป รวมทั้งดูแลให้อัตราดอกเบี้ยลดลงเพื่อสร้างสิ่งแวดล้อมที่เอื้ออำนวยต่อการกระตุ้นอุปสงค์ภายในประเทศตามเป้าหมายเศรษฐกิจส่วนรวมตามหนังสือแสดงเจตจำนงต่อ IMF ฉบับที่ 6 ซึ่งคณะผู้แทน IMF ได้รับฟังข้อคิดเห็นของผู้แทนธนาคารแห่งประเทศไทยและสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ จึงกำหนดเป้าหมายการหดตัวร้อยละ 8 สำหรับปี 2541 และการขยายตัวเล็กน้อยประมาณร้อยละ 1 ในปี 2542
2. แนวโน้มเศรษฐกิจไทยในปี 2542-2544
2.1 สมมติฐานที่สำคัญในการประมาณการ มี 6 ด้าน ได้แก่ การขยายตัวของเศรษฐกิจและการค้าโลก ราคาสินค้าในตลาดโลก เงินเฟ้อของประเทศอุตสาหกรรม ตัวแปรด้านการเงิน และการใช้จ่ายของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ
สมมุติฐานที่สำคัญ
2541 2542 2543 2544
การขยายตัวของเศรษฐกิจโลก 2.0 2.0 3.0 3.3
การขยายตัวของการค้าโลก 3.7 4.0 5.0 5.2
เงินเฟ้อประเทศอุตสาหกรรม 2.1 1.7 2.2 2.4
การเพิ่มราคาสินค้าอุตสาหกรรม -3.9 1.3 2.6 2.7
การเพิ่มราคาน้ำมันดิบตลาดโลก -28.5 9.5 9.9 2.9
การเพิ่มราคาสินค้าขั้นปฐม -15.8 -2.2 2.2 2.5
สภาพคล่อง (M2A, %) 6.0 9.5 13.0 13.0
อัตราดอกเบี้ย LIBOR (%) 5.5 5.0 5.5 6.0
อัตราดอกเบี้ย MLR (%) 14.8 11.00 10.00 10.00
อัตราแลกเปลี่ยน (บาท/ดอลลาร์) 41.3 36.0-38.0 36.0-38.0 36.0-38.0
การบริโภคของรัฐบาล (พันล้านบาท) 512.3 527.0 565.0 600.0
การลงทุนของรัฐบาล (พันล้านบาท) 256.4 412.6 387.3 417.0
การลงทุนของรัฐวิสาหกิจ (พันล้านบาท) 174.1 216.7 260.0 290.0
2.2 นอกจากนั้นสมมติฐานที่สำคัญของการประมาณการอีกประการหนึ่ง ได้แก่ พื้นฐานของการแก้ไขปัญหาการเงินต้องเริ่มเห็นผล ระบบการเงินจึงไม่เป็นอุปสรรคต่อภาคการผลิต (Financial system accommodates real sector)
2.3 ภายใต้สมมติฐานดังกล่าว แนวโน้มเศรษฐกิจไทยเริ่มจะฟื้นตัวเล็กน้อยในปี 2542 และขยายตัวเพิ่มขึ้นในปี 2543 และ 2544 เศรษฐกิจไทยยังจะขยายตัวได้ในระดับต่ำ เทียบกับการขยายตัวเฉลี่ยในช่วงแผนพัฒนาฉบับที่ 1 ถึงฉบับที่ 7 (2504-2539) เฉลี่ยร้อยละ 7.8 เนื่องจากปัญหาบางด้านจะใช้เวลานานในการแก้ไข เช่น ปัญหาหนี้เสียของสถาบันการเงิน กำลังการผลิตส่วนเกินในภาคอุตสาหกรรมและอสังหาริมทรัพย์จากช่วงเศรษฐกิจฟองสบู่ และเศรษฐกิจโลก ซึ่งขยายตัวอย่างจำกัด ดังนั้นความสำเร็จของการขยายตัวของเศรษฐกิจไทยในอนาคตจึงขึ้นอยู่กับความสำเร็จของการแก้ไขระบบการเงินให้เข้มแข็งและการปรับโครงสร้างภาคการผลิตให้มีประสิทธิภาพและสามารถแข่งขันได้ในตลาดโลก
แนวโน้มเศรษฐกิจระยะปานกลาง
2541 2542 2543 2544
การขยายตัวเศรษฐกิจ (%) -7.8 0.9 2.5 3.6
ผลิตภัณฑ์รวมของประเทศ (พันล้านบาท) 4,861 5,099 5,446 5,926
เงินเฟ้อ (%) 8.2 3.0 4.0 4.0
มูลค่าการส่งออก (พันล้านดอลลาร์ สรอ.) 53.0 55.8 60.1 6 4.8
การขยายตัวของการส่งออก (ดอลลาร์ สรอ.,%) -6.4 5.2 7.7 7.8
การขยายตัวของปริมาณการส่งออก (%) 10.0 4.8 5.5 5.5
มูลค่าการนำเข้า (พันล้านดอลลาร์ สรอ.) 39.5 42.9 47.4 53.0
การขยายตัวของการนำเข้า (ดอลลาร์ สรอ.,%) -35.5 8.6 10.5 11.8
การขยายตัวของปริมาณการนำเข้า (%) -30.0 8.00 9.0 10.0
ดุลบัญชีเดินสะพัดต่อ GDP (%) 13.3 10.7 10.0 8.7
2.4 ประเด็นซึ่งยังเป็นความเสี่ยงและเป็นข้อถกเถียงว่าอาจเป็นอุปสรรคขัดขวางไม่ให้เศรษฐกิจไทยฟื้นตัวได้ในปี 2542 คือ
(1) จะยังมีวิกฤตเศรษฐกิจโลกหรือวิกฤตค่าเงินสกุลหลักเกิดขึ้นอีกหรือไม่
(2) อัตราแลกเปลี่ยนใกล้ดุลยภาพแล้วแข็งเกินไป
(3) แนวโน้มการส่งออกจะขยายตัวได้เพียงใด
(4) การแก้ปัญหาสถาบันการเงินและการประนอมหนี้จะได้ผล และระบบการเงินในปีหน้าจะเริ่มให้สินเชื่อกับการผลิตและการลงทุนเพิ่มขึ้นจริงหรือไม่
ส่วนที่ 2 ข้อเสนอการบริหารนโยบายเศรษฐกิจในปี 2542 และระยะปานกลาง1. ข้อเสนอการบริหารนโยบายเศรษฐกิจปี 2542
1.1 เร่งแก้ไขระบบการเงิน เพื่อให้ระบบการเงินของประเทศมีเสถียรภาพและเป็นกลไกช่วยผลักดันการฟื้นตัวของเศรษฐกิจได้อย่างเต็มที่ แนวทางที่ควรให้ความสำคัญ มีดังนี้
- ปรับลดอัตราดอกเบี้ยเงินให้กู้ยืมเพื่อช่วยแก้ไขปัญหาสภาพคล่องภาคการผลิต เนื่องจากขณะนี้อัตราดอกเบี้ยระยะสั้นในตลาดเงินได้ปรับลดลงมากแล้ว และอัตราแลกเปลี่ยนเริ่มมีเสถียรภาพ อีกทั้งอัตราดอกเบี้ยเงินฝากได้ปรับลดลง ทำให้ส่วนต่างระหว่างดอกเบี้ยเงินฝากและเงินให้กู้ยืมกว้างขึ้น แม้สถาบันการเงินยังคงมีปัญหาเรื่องหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (NPL) ระดับสูง ทำให้ช่องว่างดอกเบี้ยรับและดอกเบี้ยจ่ายที่แท้จริงไม่กว้างมากอย่างที่ปรากฎ แต่ความจำเป็นที่จะต้องเร่งแก้ไขปัญหาความซบเซาและการล้มละลายของภาคธุรกิจจำเป็นที่จะต้องดำเนินการให้อัตราดอกเบี้ยเงินให้กู้ยืมปรับลดลงอย่างจริงจัง ทั้งนี้เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจและจะส่งผลต่อการแก้ปัญหา NPL ในที่สุด
- เร่งรัดการดำเนินการตามแผนฟื้นฟูระบบสถาบันการเงิน โดยให้สถาบันการเงินที่รัฐบาลเข้าแทรกแซงดำเนินการอย่างสมบูรณ์ (14 สิงหาคม 2541) ในส่วนที่ยังไม่ได้ดำเนินการหรือที่ควรรีบดำเนินการเพื่อให้เป็นไปตามกำหนด อาทิ การประมูลขาย และการโอนสินทรัพย์ไปให้ผู้ลงทุนรายใหม่ของธนาคารศรีนคร ธนาคารนครหลวงไทย การแปรสภาพบริษัทเงินทุนที่ทางการแทรกแซงเข้ากับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ เป็นต้น
- เร่งรัดการเพิ่มทุนของสถาบันการเงินที่ยังมีสัดส่วนกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงไม่เป็นไปตามมาตรฐานที่ประกาศ (ธนาคารพาณิชย์ร้อยละ 8.5 บริษัทเงินทุน ร้อยละ 8) เพื่อความมั่นคงของระบบสถาบันการเงิน และเพื่อช่วยแก้ไขปัญหาสภาพคล่องของภาคการผลิต
- ปรับปรุงโครงสร้างหนี้และประนอมหนี้ของสถาบันการเงิน การปรับปรุงโครงสร้างหนี้จะเป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งในการกระตุ้นเศรษฐกิจในปี 2542 ทั้งนี้เนื่องจากอุปสรรคสำคัญที่ไม่สามารถทำให้ดอกเบี้ยเงินกู้ลดลงได้เท่าที่ควร ส่วนหนึ่งมาจากการที่สถาบันการเงินยังมีภาระในเรื่อง NPL สูง การปรับโครงสร้างหนี้จะมีผลทั้งการลดภาระการกันสำรองของสถาบันการเงิน ทำให้สถาบันการเงินปล่อยสินเชื่อได้มากขึ้น และการช่วยธุรกิจลูกหนี้ได้ดำเนินการต่อไปได้ จึงจำเป็นต้องเร่งรัดแก้ไขปัญหาอุปสรรคเกี่ยวกับการปรับโครงสร้างหนี้ โดยเฉพาะปัญหาร่างมาตรฐานบัญชีสำหรับการปรับโครงสร้างหนี้ที่ขัดแย้งกับมาตรการ 14 ส.ค. 2541 เรื่องการทยอยกันเงินสำรองสำหรับส่วนสูญเสียจากการปรับโครงสร้างหนี้เป็นเวลา 5 ปี
- ใช้กลไกสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐและธนาคารพาณิชย์ของรัฐเป็นกลไกในการชี้นำภาวะอัตราดอกเบี้ยและการปล่อยสินเชื่อสู่ภาคการผลิต
1.2 ดำเนินมาตรการการคลังและบริหารการใช้จ่ายภาครัฐเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างมีประสิทธิภาพ ในช่วงที่ระบบการเงินอยู่ระหว่างปรับตัว มาตรการการคลังจำเป็นที่จะต้องช่วยสนับสนุนให้เศรษฐกิจขยายตัว โดยดำเนินนโยบายขาดดุลการคลังร้อยละ 5.0 ของผลผลิตรวม (ไม่รวมรายจ่ายภาระการแก้ปัญหาสถาบันการเงิน) พร้อมกับระดมและเร่งใช้เงินจากต่างประเทศโดยภาครัฐ ซึ่งมีเพดานเงินกู้ประมาณ 7,000 ล้านดอลลาร์ สรอ. การบริหารการใช้จ่ายภาครัฐทั้งในส่วนของงบประมาณและเงินกู้ ควรมีหลักเกณฑ์ 7 ประการคือ
- กระจายเม็ดเงินถึงมือประชาชนที่ยากจนและด้อยโอกาสอย่างทั่วถึงและทั่วทั้งประเทศ
- กระตุ้นเศรษฐกิจภายใน โดยเน้นแผนงานโครงการที่ใช้วัตถุดิบหรือสินค้าผลิตในประเทศ
- ให้ความสำคัญของการพัฒนาระบบเศรษฐกิจท้องถิ่นและเศรษฐกิจชุมชน ซึ่งจะเป็นรากฐานที่แข็งแรงในเศรษฐกิจภูมิภาค
- สร้างงานในประเทศ โดยเน้นการสร้างงานในภูมิภาคและชนบท
- แก้ไขปัญหาผลกระทบทางสังคม โดยเน้นแผนงานโครงการลงทุนพื่อสังคม
- เพิ่มประสิทธิภาพของภาคการผลิต โดยเน้นประสิทธิภาพภาคการเกษตรและอุตสาหกรรม เช่น การปรับเปลี่ยนเทคโนโลยี
- ปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตและดูแลสิ่งแวดล้อมของท้องถิ่น รวมทั้งโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ที่จำเป็นต่อการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน
1.3 ให้ความสำคัญเป็นพิเศษแก่ภาคเกษตร ซึ่งเป็นภาคการผลิตที่มีศักยภาพและมีความสำคัญ เนื่องจากภาคเกษตรยังคงเป็นภาคเศรษฐกิจที่รองรับแรงงานในชนบท และเป็นภาคที่ได้รับผลกระทบจากปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจน้อย เมื่อเทียบกับภาคการผลิตสมัยใหม่ อย่างไรก็ตาม ภาวะราคาสินค้าขั้นปฐมในตลาดโลกมีแนวโน้มลดลงร้อยละ 2.2 ในปี 2542 และภาวะภัยแล้งและการขาดแคลนน้ำ ทำให้จำเป็นต้องมีการปรับแผนการผลิตพืชหลัก ทั้งนี้จะต้องมีการวางแผนภาคเกษตรอย่างเป็นระบบ ในเรื่องการผลิต ปัญหาภัยแล้งและราคาสินค้าเกษตรที่มีแนวโน้มตกต่ำ และใช้แนวคิดเศรษฐกิจพอเพียงเป็นพื้นฐานการพัฒนาที่ยั่งยืนของเศรษฐกิจไทย โดยมีแนวทางสรุปได้ดังนี้
- ให้มีการผลิตขั้นพื้นฐาน เพื่อให้มีการใช้แรงงานในชนบท ให้สอดคล้องกับภาวะการว่างงานและการตรึงราคาแรงานในชนบท เน้นการเกษตรผสมผสานและการพัฒนาที่ยั่งยืน เพื่อให้ครอบครัวเกษตรกรและชุมชนชนบทสามารถอยู่ได้ด้วยตนเอง โดยมีการฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติควบคู่ไปด้วย
- ให้ผู้ผลิตและผู้บริโภคมีโอกาสพบกัน เพื่อให้เกิดมีการซื้อขายแลกเปลี่ยนสินค้า มีการรักษาเสถียรภาพราคาสินค้าภายในประเทศ และเร่งการส่งออกสินค้าตามความต้องการของผู้บริโภค โดยเน้นการลดต้นทุนการตลาด การปรับปรุงคุณภาพสินค้า การบริการข่าวสารและการจัดการปัจจัยการผลิตที่มีคุณภาพและสอดคล้องกับความต้องการของผู้ผลิตและผู้บริโภค
- เพิ่มประสิทธิภาพในการแข่งขันอุตสาหกรรมเกษตรและอุตสาหกรรมอาหาร เพื่อการส่งออกและทดแทนการนำเข้า โดยเน้นสินค้าที่สำคัญ เช่น ข้าวหอมมะลิ ผัก และผลไม้ พืชอาหารสัตว์ ปศุสัตว์ และการทำประมงนอกน่านน้ำ เป็นต้น
ทั้งนี้ในการดำเนินงานในช่วง 6-8 เดือนต่อไป จะเน้นบทบาทภาคเกษตรในการสนับสนุนการฟื้นฟูเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ และทำให้ลดผลกระทบด้านคนและสังคมจากวิกฤตเศรษฐกิจในชนบทในครอบครัวและชุมชนที่มีความเป็นอยู่แบบพึ่งพาตนเองในระยะเริ่มต้น และมีการรวมกลุ่มที่เข้มแข็งและมีส่วนร่วมฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติและชุมชน
1.4 ปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม ภายใต้ภาวะเศรษฐกิจและการลงทุนภาคเอกชนที่จำกัด จึงมีความจำเป็นต้องกำหนดทิศทางการพัฒนาอุตสาหกรรมให้ชัดเจน โดยควรมุ่งเน้นการพัฒนาอุตสาหกรรมที่มีศักยภาพ สร้างการเชื่อมโยงระหว่างอุตสาหกรรม ตลอดจนจัดลำดับความสำคัญของพื้นที่เขตอุตสาหกรรม กล่าวคือ
- ปรับโครงสร้างการผลิตของกลุ่มอุตสาหกรรมที่มีศักยภาพ ให้ความสำคัญกับกลุ่มอุตสาหกรรมส่งออกที่มีศักยภาพสูงในการเพิ่มส่วนแบ่งในตลาดโลก กลุ่มอุตสาหกรรมที่ส่งเสริมการจ้างงานสร้างรายได้ให้แก่ชุมชนและชนบท และกลุ่มอุตสาหกรรมที่มีศักยภาพจะเติบโตต่อไปในอนาคต
- สร้างความเชื่อมโยงระหว่างอุตสาหกรรม โดยสนับสนุนการพัฒนาอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดย่อม อุตสาหกรรมสนับสนุนเพื่อให้เป็นฐานสำหรับการพัฒนาของประเทศในระยะต่อไป และเป็นการสร้างงานและกระจายรายไปสู่ประชาชนในชนบท ตลอดจนพัฒนาสถาบันการเงินเพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดย่อมให้มีประสิทธิภาพ
- พัฒนาพื้นที่เขตอุตสาหกรรม ให้มีสิ่งอำนวยความสะดวกที่มีประสิทธิภาพ มีโครงสร้างพื้นฐาน ระบบสาธารณูปโภค การควบคุมมลพิษ และการบริหารจัดการด้านสิ่งแวดล้อม โดยมุ่งเน้นให้อุตสาหกรรมที่มีความเชื่อมโยงเข้ามาอยู่ในพื้นที่เขตอุตสาหกรรมเดียวกัน เพื่อกระตุ้นให้มีการพัฒนาอย่างเป็นระบบครบวงจร
1.5 ดำเนินการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในโครงการลงทุนของภาครัฐ โดยมีแนวทางดังนี้
- ให้ความสำคัญกับการจัดทำแผนรายสาขา การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยเฉพาะด้านโครงสร้างพื้นฐานนั้น มีเป้าหมายหลักในการเพิ่มประสิทธิภาพในการให้บริการ ซึ่งถือเป็นการปรับโครงสร้างและวางรากฐานการพัฒนาประเทศในระยะยาว ซึ่งจำเป็นต้องดำเนินการอย่างรอบคอบ เป็นขั้นตอน และได้รับการยอมรับจากสาธารณชนและผู้ที่เกี่ยวทุกฝ่าย ดังนั้นในการดำเนินการต่อไป จึงควรให้ความสำคัญกับการจัดทำแผนรายสาขาเป็นลำดับแรก เพื่อกำหนดแนวทางการพัฒนาโครงสร้าง/กลไกกำกับดูแล การปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้อง กลยุทธ์การแปรรูปรัฐวิสาหกิจรายแห่งรวมทั้งแผนการดำเนินงานที่มีความชัดเจน
- เร่งรัดดำเนินการพิจารณาร่างกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง ควรเร่งดำเนินการพิจารณาร่างกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เช่น กฎหมายจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลในสาขาโทรคมนาคม เพื่อนำเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภาต่อไป
- กำกับและติดตามการแปรรูปรัฐวิสาหกิจรายแห่ง ให้มีการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยการลดสัดส่วนการถือหุ้นของรัฐบาลในกิจการต่างๆ เช่น บริษัทการบินไทย จำกัด (มหาชน) บริษัท บางจาก จำกัด (มหาชน) เป็นต้น
1.6 การแก้ไขสถานการณ์การว่างงาน เร่งแผนงาน/โครงการที่จะช่วยให้เกิดการจ้างงานสำหรับระดับอาชีวศึกษาและมหาวิทยาลัย พร้อมทั้งปรับเปลี่ยนแผนงาน/โครงการที่จะก่อให้เกิดการจ้างงานอย่างต่อเนื่อง และให้หน่วยในพื้นที่ได้มีโอกาสนำเสนอโครงการที่มีความสอดคล้องกับความต้องการของผู้ว่างงานในพื้นที่
2. ข้อเสนอการบริหารนโยบายเศรษฐกิจระยะต่อไปในปี 2543-2544
2.1 สร้างวินัยการคลังและการเงิน แนวโน้มระยะปานกลางปี 2543-2544 ภาคเอกชนเริ่มฟื้นตัวได้มากขึ้น บทบาทในการเป็นแรงผลักดันเศรษฐกิจโดยการใช้จ่ายของรัฐยังเป็นสิ่งสำคัญ แต่ไม่มีความจำเป็นต้องกระตุ้นเศรษฐกิจมากเท่ากับปีก่อนหน้านี้ จึงต้องลดระดับของการขาดดุลให้น้อยลงและสร้างความมั่นใจว่าภาครัฐจะไม่ดำเนินนโยบายการคลังขาดดุลต่อเนื่องเป็นระยะเวลานาน นโยบายการคลังในช่วงนี้จึงได้แก่
- ให้ความสำคัญกับการรักษาดุลการคลังในระยะปานกลาง นับแต่วิกฤตเศรษฐกิจเป็นต้นมา รัฐบาลเริ่มขาดดุลการคลัง ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2540 แม้รัฐบาลจะเลือกใช้การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลเป็นส่วนน้อย โดยใช้เงินคงคลังเป็นส่วนใหญ่ แต่ได้ส่งผลให้เงินคงคลังของรัฐบาลลดลง (เงินคงคลัง สิ้นปีงบประมาณ 2541 เท่ากับ 124,361 ล้านบาท เทียบกับ 401,090 ล้านบาท เมื่อสิ้นปีงบประมาณ 2539) นอกจากนั้น ภาวะของสถาบันการเงินที่ทางการเข้าแทรกแซงและภาระกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ส่งผลให้มีภาระดอกเบี้ยต้องใช้งบประมาณไม่ตำกว่าปีละ 50,000 ล้านบาท การดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาลในระยะปานกลาง จึงจำเป็นต้องระมัดระวังเรื่องขนาดของการขาดดุล โดยลดการขาดดุลลงตามลำดับ
- ให้ความระมัดระวังกับการก่อหนี้ต่างประเทศภาครัฐ รัฐบาลจำเป็นต้องกู้เงินจากต่างประเทศ เพื่อเสริมงบประมาณที่ไม่สามารถขยายตัวได้เต็มที่จากข้อจำกัดของการจัดเก็บรายได้ ทำให้ภาวะหนี้ที่ต้องตั้งงบประมาณชดใช้สูงขึ้น และในปีงบประมาณ 2543 คาดว่าภาระหนี้เงินต้นและดอกเบี้ยรวมกันคิดเป็นประมาณเกือบร้อยละ 2 ของ GDP รัฐบาลจึงจำเป็นต้องดูแลให้มีการใช้จ่ายเงินกู้อย่างมีประสิทธิภาพ และระมัดระวังเรื่องการขยายตัวของภาระหนี้
- จัดสรรงบประมาณ โดยให้ความสำคัญกับการรองรับการฟื้นตัวของเศรษฐกิจในระยะปานกลาง การปรับปรุงการบริหารและจัดการภาครัฐ การเพิ่มศักยภาพของคนและสังคม และการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน
- คำนึงถึงเงินกู้ที่ได้นำมา ใช้ในแผนงานด้านต่างๆ และทบทวนความจำเป็นในการใช้งบประมาณในโครงสร้าที่คล้ายคลึงกัน เพื่อลดความซ้ำซ้อนและเพิ่มความสอดคล้องกับความสามารถของหน่วยงานในการดำเนินการอันจะก่อให้เกิดประสิทธิภาพการใช้งบประมาณที่มีจำกัด
2.2 ปรับกระบวนการดำเนินนโยบายให้เข้าสู่แนวทางของแผนฯ 8 โดยมีแนวทางที่สำคัญคือ
(1) การปรับปรุงระบบบริหารและการจัดการภาครัฐ โดยเน้น
- การพัฒนาระบบข้อมูลและระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการทำงานของราชการ
- การปรับปรุงคุณภาพข้าราชการ และการเตรียมกำลังคนภาครัฐ
- การปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย และการลดขั้นตอนการทำงานให้รวดเร็วขึ้น
- การเพิ่มขีดความสามารถในการกำกับ ประสาน และชี้แนะภาคเอกชน และประชาชน
- การเพิ่มขีดความสามารถขององค์กรส่วนกลาง และ ท้องถิ่นเพื่อรองรับการกระจายอำนาจ
(2) สร้างพื้นฐานด้านเศรษฐกิจและสังคมเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน
(2.1) การเพิ่มศักยภาพคนและสังคมเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน
- การพัฒนาคุณภาพการศึกษา โดยเฉพาะ การขยายโอกาสการศึกษา การยกระดับมาตรฐานคุณภาพการเรียนและการสอน
- การยกระดับคุณภาพฝีมือแรงงาน โดยเฉพาะในธุรกิจอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดเล็ก การร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนในการอบรมฝีมือแรงงานให้ได้ตรงตามความต้องการของตลาด
- การพัฒนาสุขภาพ พลานามัย และคุณภาพชีวิต โดยเฉพาะ การปรับปรุงระบบสาธารณูปโภคโดยการมีส่วนร่วมของชุมชน สาธารณสุขมูลฐาน ระบบประกันสุขภาพ และการแพทย์แผนไทย
- การดูแลคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ และรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน
- การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมสำหรับกลุ่มเป้าหมายคนจนในเมืองในชนบท และกลุ่มผู้ด้อยโอกาส
(2.2) การปรับโครงสร้างภาคการผลิต บริการ และโครงสร้างพื้นฐานเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจและเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน
- การปรับขีดความสามารถการผลิตภาคเกษตร โดยเน้นการเพิ่มเทคโนโลยีการผลิต และแปรรูป การกำหนดเขตเกษตรเฉพาะเชื่อมโยงกับการแปรรูปและการตลาด การสนับสนุนการจัดตั้งศูนย์และผลักดันสินค้าเกษตรเพื่อการส่งออก และการปรับปรุงตลาดกลางสินค้าเกษตร
- การปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม โดยการเพิ่มผลผลิต การถ่ายทอดเทคโนโลยีและการจัดการ โดยเฉพาะอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดย่อม การผลักดันมาตรฐานอุตสาหกรรม การส่งเสริมสถาบันเฉพาะด้าน
- การส่งเสริมการท่องเที่ยวและบริการที่มีคุณภาพและมาตรฐาน รวมทั้งการเพิ่มบทบาทท้องถิ่นในการดำเนินกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับบริการ ความปลอดภัย การอนุรักษ์และฟื้นฟูแหล่งท่องเที่ยว
- การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน โดยเฉพาะที่จำเป็นต่อการเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันของประเทศ การปรับปรุงบริการพื้นฐานในเขตพื้นที่เฉพาะ และพื้นที่ชายแดน การพัฒนาระบบคมนาคมสื่อสาร การเปิดเสรีการบิน การพัฒนาพาณิชย์นาวี ทบทวนและจัดลำดับความสำคัญของการลงทุนภาครัฐในโครงการด้านโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ เพื่อรองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาว
- ส่งเสริมการถ่ายทอดเทคโนโลยี ที่เป็นเทคโนโลยีเพื่อการผลิตและการค้า เทคโนโลยีที่เหมาะสมไม่ก่อให้เกิดปัญหาสิ่งแวดล้อม
--ข่าวการพัฒนา กองศึกษาและเผยแพร่การพัฒนา สนง.คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ปีที่ 16 ฉบับที่ 1/มกราคม 2542--