เมื่อวันที่ 16 มิถุนายน 2542 สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้จัดการบรรยายพิเศษเรื่อง สภาพปัญหาและนักกฎหมายไทยกับการวางแผนเพื่อการพัฒนา โดย ศ.ดร.อักขราทร จุฬารัตน เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ณ ห้องประชุมเดช สนิทวงศ์ โดยมีคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พร้อมทั้งคณะผู้บริหารและเจ้าหน้าที่สำนักงานฯ ร่วมให้การต้อนรับและเข้ารับฟังการบรรยายพิเศษในครั้งนี้
ภายหลังจากเลขาธิการ สศช. ได้กล่าวต้อนรับแล้ว ศ.ดร.อักขราทร จุฬารัตน์ ได้กล่าวบรรยายพิเศษในครั้งนี้ว่า เพื่อสร้างความเข้าใจถึงต้นเหตุของสภาพปัญหากฎหมายและนักกฎหมายไทยที่เกิดขึ้นอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งส่งผลกระทบต่อการบริหารราชการแผ่นดินและการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ รวมทั้งเป็นความพยายามในการร่วมกันเพื่อแสวงหาแนวทางในการปรับปรุง เปลี่ยนแปลงหรือปฏิรูปองค์ประกอบต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายและนักกฎหมายไทย ซึ่งเป็นกลไกหนึ่งที่ช่วยให้การบริหารราชการแผ่นดินและการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศสำเร็จลุล่วงไปได้โดยราบรื่น สำหรับการบรรยายดังกล่าวสรุปสาระสำคัญได้ดังนี้
1. ระบบกฎหมาย เป็นปัญหาพื้นฐานของกฎหมายที่เป็นหัวใจของปัญหานี้ กล่าวคือ ระบบกฎหมายในโลกนี้มีอยู่ 2 ระบบใหญ่ ๆ คือ ระบบ Common Law ซึ่งประเทศที่ใช้ระบบนี้ เช่น อังกฤษ สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย อินเดีย ฯลฯ เป็นระบบที่ยึดคำวินิจฉัยของศาลสูงเป็นหลักกฎหมาย ทั้งนี้ศาลสูงจะประกอบด้วยบุคคลที่มีชื่อเสียงและมีประสบการณ์เป็นอย่างสูง ดังนั้นจึงมุ่งดูบุคคลผู้มีชื่อเสียง ไม่ดูตัวบทกฎหมายว่าใช้บทบัญญัติอะไร แต่ดูผู้ตัดสินว่าดีหรือไม่ ทั้งนี้โดยศึกษาคดีที่เกิดขึ้นแต่ละคดีแล้วเอามาอ้างคดีเป็นหลักกฎหมาย
ส่วนอีกระบบคือ Civil Law ซึ่งใช้อยู่ในประเทศฝรั่งเศส เยอรมัน รัสเซีย ฯลฯ เป็นระบบที่นำเอาคำพิพากษาไว้มาเป็นเวลาช้านานมาบัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรแล้วยึดเป็นหลักกฎหมาย (กฎหมายเอกชน) ทางฝ่ายพิพากษาเป็นผู้แปลหลักกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษรนั้นให้ถูกต้อง ซึ่งยังไม่ครอบคลุมถึงหลักกฎหมายปกครองหรือกฎหมายมหาชน ซึ่งเกิดขึ้นจากคำพิพากษาของศาลสูง สำหรับประเทศไทยมีรากฐานการใช้ระบบของ Civil Law มาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 แต่ปัจจุบันมีนักกฎหมายซึ่งจบมาจากทั้ง 2 ระบบอยู่เป็นจำนวนมากซึ่งความแตกต่างของทั้ง 2 ระบบได้ส่งผลต่อนักกฎหมายไทยอย่างมาก ทั้งในเรื่องการจัดองค์กรและแนวคิด ทำให้บางครั้งความแตกต่างของแนวคิดของนักกฎหมายไทยทั้ง 2 ระบบได้ส่งผลให้เกิดความขัดแย้งในทางปฏิบัติขึ้นในหลาย ๆ เรื่อง
2. ความแตกต่างระบบกฎหมายกับการจัดองค์กร กล่าวคือ ผลพวงจากระบบกฎหมายที่มีความแตกต่างกันทำให้การจัดองค์กรในทางการเมืองและการปกครองไม่เหมือนกัน รวมทั้งในเรื่องของระบบศาลซึ่งมีผลต่อการพิจารณาคดีเร็วหรือช้า โดยเฉพาะระบบวิธีพิจารณาที่ใช้กับคนอังกฤษ คนอเมริกา เป็นระบบที่เรียกว่าระบบกล่าวหาซึ่งผู้พิพากษาจะนั่งเป็นคนกลาง ทนายทั้ง 2 ฝ่ายจะว่าคดีกันไปโดยผู้พิพากษาจะไม่เข้าไปยุ่งด้วยเพราะถ้าหากเข้าไปยุ่งแล้วจะถือว่าไม่เป็นกลาง แต่ในระบบของยุโรปเป็นระบบไต่สวน ผู้พิพากษาจะมีบทบาทจะซักถามพยานเพื่อดึงเอาความจริงออกมาเพราะตัวเองมีประสบการณ์สูง เพราะฉะนั้นการดำเนินการจะรวดเร็วและให้ความเป็นธรรม ดังนั้นแนวความคิดของระบบ Civil Law ในเรื่องของระบบศาลนี้จึงแตกต่างจากระบบ Common Law โดยสิ้นเชิง
นอกจากนี้ กระทรวงยุติธรรมของไทยยังแตกต่างจากระบบสากลทั่วไป กล่าวคือ กระทรวงยุติธรรมของไทยมีรูปแบบการจัดองค์กรที่จะดูแลเฉพาะศาลและสวัสดิการของผู้พิพากษาเท่านั้น ขณะที่ระบบสากลมีแนวคิดว่าหน่วยงานที่อยู่ในสังกัดของกระทรวงยุติธรรมควรประกอบด้วยตำรวจสอบสวน พนักงานอัยการ และราชทัณฑ์ ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความเป็นเอกภาพและประสิทธิภาพในการดูแลกระบวนการยุติธรรมทั้งกระบวนการอย่างต่อเนื่อง
3. ป้ญหาการตีความกฎหมาย ปัจจุบันมีปัญหาในเรื่องการตีความกฎหมายเกิดขึ้นอยู่เป็นจำนวนมาก ทำให้เกิดอุปสรรคในการบริหารราชการแผ่นดิน เช่น กรณีที่จะต้องส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ กรณีการเลือกตั้ง สท.ที่ปากน้ำ ฯลฯ ปัญหาเหล่านี้บางครั้งเกิดขึ้นเนื่องจากแนวคิดของนักกฎหมายที่จำกัดอยู่กับการตีความตามลายลักษณ์อักษรโดยไม่นำเจตนารมณ์ของกฎหมายมาร่วมพิจารณา หรือไม่ได้นำหลักการที่ให้นำกฎหมายอื่น ๆ ที่มีอยู่มาประยุกต์ใช้ทำให้เกิดสภาพคล้าย ๆ กับยังมีกฎหมายเฉพาะเรื่องไม่เพียงพอ นอกจากนี้การบังคับใช้กฎหมายยังมีปัญหาอยู่มาก เช่น การพิพากษาลดโทษให้เมื่อจำเลยสารภาพ หรือการไม่ลงโทษผู้กระทำผิดอย่างจริงจังในขั้นผู้ปฏิบัติ ทำให้เกิดปัญหาเสมือนโทษที่กำหนดไว้ในกฎหมายน้อยเกินไป เป็นต้น
4. ระบบการศึกษากฎหมาย การเรียน การสอนกฎหมายในสถาบันอุดมศึกษาของไทย ยังขาดการปลูกฝังรากฐานแนวคิดเบื้องต้นเชิงวิชาการให้กว้างขวางครอบคลุมในสาขาต่าง ๆ เพื่อให้สามารถนำไปประยุกต์ใช้ได้อย่างเพียงพอ ซึ่งในบางครั้งทำให้การวินิจฉัยข้อกฎหมายต่าง ๆ ไม่ครอบคลุมและเกิดความขัดแย้งเป็นจำนวนมาก อีกทั้งยังไม่สามารถนำแนวคิดของกฎหมายทั้ง 2 ระบบมาผสมผสานได้อย่างเหมาะสม
5. ความล่าช้าในการออกกฎหมาย ขณะนี้การออกกฎหมายแต่ละฉบับของไทยล่าช้ามาก ทั้งนี้จะแก้ไขได้โดย
1) ต้องมีหลักการของกฎหมายที่แน่นอน
2) รัฐบาลต้องมีแผนการออกกฎหมาย (Legislation Program) โดยมีแผนว่าจะออกกฎหมายหรือแก้ไข ปรับปรุงกฎหมายฉบับใดบ้าง และจำทำเรื่องอะไรก่อนหลัง เป็นต้น
3) สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาจะต้องไม่แก้ไขในรายละเอียดของกฎหมาย หากมิใช่ประเด็นที่จะทำให้เกิดความเสียหายต่อประเทศ
4) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะต้องมีโครงสร้างองค์กรที่มีอัตรากำลังของนักกฎหมายมากพอสำหรับการออกกฎหมาย และเป็นที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลและหน่วยราชการ ปัจจุบันสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งต้องให้บริการทางด้านกฎหมายแก่หน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐตามภารกิจหลักที่แบ่งออกเป็น 3 ด้าน คือ
1) งานร่างกฎหมาย
2) งานให้ความเห็นทางกฎหมาย
3) งานร้องทุกข์ (คดีปกครอง) มีบุคลากรของสำนักงานฯ ที่เป็นนิติกรมีจำนวนน้อยเพียง 275 คน ซึ่งไม่เพียงพอ จึงทำให้การประสานงานกับหน่วยงานต่าง ๆ ล่าช้า ตลอดจนส่งผลกระทบต่อด้านการออกกฎหมายให้เกิดความล่าช้าตามไปด้วย
--ข่าวการพัฒนา กองศึกษาและเผยแพร่การพัฒนา สนง.คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ปีที่ 16 ฉบับที่ 6/มิถุนายน 2542--
ภายหลังจากเลขาธิการ สศช. ได้กล่าวต้อนรับแล้ว ศ.ดร.อักขราทร จุฬารัตน์ ได้กล่าวบรรยายพิเศษในครั้งนี้ว่า เพื่อสร้างความเข้าใจถึงต้นเหตุของสภาพปัญหากฎหมายและนักกฎหมายไทยที่เกิดขึ้นอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งส่งผลกระทบต่อการบริหารราชการแผ่นดินและการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ รวมทั้งเป็นความพยายามในการร่วมกันเพื่อแสวงหาแนวทางในการปรับปรุง เปลี่ยนแปลงหรือปฏิรูปองค์ประกอบต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายและนักกฎหมายไทย ซึ่งเป็นกลไกหนึ่งที่ช่วยให้การบริหารราชการแผ่นดินและการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศสำเร็จลุล่วงไปได้โดยราบรื่น สำหรับการบรรยายดังกล่าวสรุปสาระสำคัญได้ดังนี้
1. ระบบกฎหมาย เป็นปัญหาพื้นฐานของกฎหมายที่เป็นหัวใจของปัญหานี้ กล่าวคือ ระบบกฎหมายในโลกนี้มีอยู่ 2 ระบบใหญ่ ๆ คือ ระบบ Common Law ซึ่งประเทศที่ใช้ระบบนี้ เช่น อังกฤษ สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย อินเดีย ฯลฯ เป็นระบบที่ยึดคำวินิจฉัยของศาลสูงเป็นหลักกฎหมาย ทั้งนี้ศาลสูงจะประกอบด้วยบุคคลที่มีชื่อเสียงและมีประสบการณ์เป็นอย่างสูง ดังนั้นจึงมุ่งดูบุคคลผู้มีชื่อเสียง ไม่ดูตัวบทกฎหมายว่าใช้บทบัญญัติอะไร แต่ดูผู้ตัดสินว่าดีหรือไม่ ทั้งนี้โดยศึกษาคดีที่เกิดขึ้นแต่ละคดีแล้วเอามาอ้างคดีเป็นหลักกฎหมาย
ส่วนอีกระบบคือ Civil Law ซึ่งใช้อยู่ในประเทศฝรั่งเศส เยอรมัน รัสเซีย ฯลฯ เป็นระบบที่นำเอาคำพิพากษาไว้มาเป็นเวลาช้านานมาบัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรแล้วยึดเป็นหลักกฎหมาย (กฎหมายเอกชน) ทางฝ่ายพิพากษาเป็นผู้แปลหลักกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษรนั้นให้ถูกต้อง ซึ่งยังไม่ครอบคลุมถึงหลักกฎหมายปกครองหรือกฎหมายมหาชน ซึ่งเกิดขึ้นจากคำพิพากษาของศาลสูง สำหรับประเทศไทยมีรากฐานการใช้ระบบของ Civil Law มาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 แต่ปัจจุบันมีนักกฎหมายซึ่งจบมาจากทั้ง 2 ระบบอยู่เป็นจำนวนมากซึ่งความแตกต่างของทั้ง 2 ระบบได้ส่งผลต่อนักกฎหมายไทยอย่างมาก ทั้งในเรื่องการจัดองค์กรและแนวคิด ทำให้บางครั้งความแตกต่างของแนวคิดของนักกฎหมายไทยทั้ง 2 ระบบได้ส่งผลให้เกิดความขัดแย้งในทางปฏิบัติขึ้นในหลาย ๆ เรื่อง
2. ความแตกต่างระบบกฎหมายกับการจัดองค์กร กล่าวคือ ผลพวงจากระบบกฎหมายที่มีความแตกต่างกันทำให้การจัดองค์กรในทางการเมืองและการปกครองไม่เหมือนกัน รวมทั้งในเรื่องของระบบศาลซึ่งมีผลต่อการพิจารณาคดีเร็วหรือช้า โดยเฉพาะระบบวิธีพิจารณาที่ใช้กับคนอังกฤษ คนอเมริกา เป็นระบบที่เรียกว่าระบบกล่าวหาซึ่งผู้พิพากษาจะนั่งเป็นคนกลาง ทนายทั้ง 2 ฝ่ายจะว่าคดีกันไปโดยผู้พิพากษาจะไม่เข้าไปยุ่งด้วยเพราะถ้าหากเข้าไปยุ่งแล้วจะถือว่าไม่เป็นกลาง แต่ในระบบของยุโรปเป็นระบบไต่สวน ผู้พิพากษาจะมีบทบาทจะซักถามพยานเพื่อดึงเอาความจริงออกมาเพราะตัวเองมีประสบการณ์สูง เพราะฉะนั้นการดำเนินการจะรวดเร็วและให้ความเป็นธรรม ดังนั้นแนวความคิดของระบบ Civil Law ในเรื่องของระบบศาลนี้จึงแตกต่างจากระบบ Common Law โดยสิ้นเชิง
นอกจากนี้ กระทรวงยุติธรรมของไทยยังแตกต่างจากระบบสากลทั่วไป กล่าวคือ กระทรวงยุติธรรมของไทยมีรูปแบบการจัดองค์กรที่จะดูแลเฉพาะศาลและสวัสดิการของผู้พิพากษาเท่านั้น ขณะที่ระบบสากลมีแนวคิดว่าหน่วยงานที่อยู่ในสังกัดของกระทรวงยุติธรรมควรประกอบด้วยตำรวจสอบสวน พนักงานอัยการ และราชทัณฑ์ ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความเป็นเอกภาพและประสิทธิภาพในการดูแลกระบวนการยุติธรรมทั้งกระบวนการอย่างต่อเนื่อง
3. ป้ญหาการตีความกฎหมาย ปัจจุบันมีปัญหาในเรื่องการตีความกฎหมายเกิดขึ้นอยู่เป็นจำนวนมาก ทำให้เกิดอุปสรรคในการบริหารราชการแผ่นดิน เช่น กรณีที่จะต้องส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ กรณีการเลือกตั้ง สท.ที่ปากน้ำ ฯลฯ ปัญหาเหล่านี้บางครั้งเกิดขึ้นเนื่องจากแนวคิดของนักกฎหมายที่จำกัดอยู่กับการตีความตามลายลักษณ์อักษรโดยไม่นำเจตนารมณ์ของกฎหมายมาร่วมพิจารณา หรือไม่ได้นำหลักการที่ให้นำกฎหมายอื่น ๆ ที่มีอยู่มาประยุกต์ใช้ทำให้เกิดสภาพคล้าย ๆ กับยังมีกฎหมายเฉพาะเรื่องไม่เพียงพอ นอกจากนี้การบังคับใช้กฎหมายยังมีปัญหาอยู่มาก เช่น การพิพากษาลดโทษให้เมื่อจำเลยสารภาพ หรือการไม่ลงโทษผู้กระทำผิดอย่างจริงจังในขั้นผู้ปฏิบัติ ทำให้เกิดปัญหาเสมือนโทษที่กำหนดไว้ในกฎหมายน้อยเกินไป เป็นต้น
4. ระบบการศึกษากฎหมาย การเรียน การสอนกฎหมายในสถาบันอุดมศึกษาของไทย ยังขาดการปลูกฝังรากฐานแนวคิดเบื้องต้นเชิงวิชาการให้กว้างขวางครอบคลุมในสาขาต่าง ๆ เพื่อให้สามารถนำไปประยุกต์ใช้ได้อย่างเพียงพอ ซึ่งในบางครั้งทำให้การวินิจฉัยข้อกฎหมายต่าง ๆ ไม่ครอบคลุมและเกิดความขัดแย้งเป็นจำนวนมาก อีกทั้งยังไม่สามารถนำแนวคิดของกฎหมายทั้ง 2 ระบบมาผสมผสานได้อย่างเหมาะสม
5. ความล่าช้าในการออกกฎหมาย ขณะนี้การออกกฎหมายแต่ละฉบับของไทยล่าช้ามาก ทั้งนี้จะแก้ไขได้โดย
1) ต้องมีหลักการของกฎหมายที่แน่นอน
2) รัฐบาลต้องมีแผนการออกกฎหมาย (Legislation Program) โดยมีแผนว่าจะออกกฎหมายหรือแก้ไข ปรับปรุงกฎหมายฉบับใดบ้าง และจำทำเรื่องอะไรก่อนหลัง เป็นต้น
3) สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาจะต้องไม่แก้ไขในรายละเอียดของกฎหมาย หากมิใช่ประเด็นที่จะทำให้เกิดความเสียหายต่อประเทศ
4) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะต้องมีโครงสร้างองค์กรที่มีอัตรากำลังของนักกฎหมายมากพอสำหรับการออกกฎหมาย และเป็นที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลและหน่วยราชการ ปัจจุบันสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งต้องให้บริการทางด้านกฎหมายแก่หน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐตามภารกิจหลักที่แบ่งออกเป็น 3 ด้าน คือ
1) งานร่างกฎหมาย
2) งานให้ความเห็นทางกฎหมาย
3) งานร้องทุกข์ (คดีปกครอง) มีบุคลากรของสำนักงานฯ ที่เป็นนิติกรมีจำนวนน้อยเพียง 275 คน ซึ่งไม่เพียงพอ จึงทำให้การประสานงานกับหน่วยงานต่าง ๆ ล่าช้า ตลอดจนส่งผลกระทบต่อด้านการออกกฎหมายให้เกิดความล่าช้าตามไปด้วย
--ข่าวการพัฒนา กองศึกษาและเผยแพร่การพัฒนา สนง.คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ปีที่ 16 ฉบับที่ 6/มิถุนายน 2542--