1. ความสำคัญและจุดประสงค์ของการศึกษา
การเงินระดับจุลภาค เป็นกิจกรรมทางการเงินที่ผู้ประกอบการให้บริการแก่ผู้มีรายได้น้อยที่อาจจะไม่สามารถเข้าถึงสถาบันการเงินหลัก เช่น ธนาคารพาณิชย์ เพราะขาดหลักทรัพย์ในการค้ำประกันสินเชื่อ การศึกษาพบว่าการขาดหลักทรัพย์ในการค้ำประกันสินเชื่อและแหล่งสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำเป็นสาเหตุสำคัญของความยากจน การเงินระดับจุลภาคมีความสำคัญเพราะสามารถให้บริการด้านการเงินกับผู้มีรายได้น้อยที่ขาดหลักทรัพย์ในการค้ำประกันสินเชื่อ ช่วยเพิ่มโอกาสในการประกอบอาชีพให้ผู้มีรายได้น้อยสามารถยกระดับรายได้และความเป็นอยู่ให้ดีขึ้น อาจกล่าวได้ว่าประสบการณ์กว่า 30 ปีของการเงินระดับจุลภาคในประเทศไทยเป็นปัจจัยสำคัญที่ช่วยส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ
การศึกษาเพื่อพัฒนาระบบการเงินระดับจุลภาค มีจุดประสงค์เพื่อหารูปแบบขององค์กรการเงินระดับจุลภาคที่สามารถให้บริการแก่ลูกค้ารายย่อยได้อย่างมีประสิทธิภาพ และเป็นธรรมภายใต้เงื่อนไขและข้อจำกัดของประเทศที่มีอยู่ และเพื่อกำหนดบทบาทของภาครัฐที่จำเป็นและเหมาะสมในการส่งเสริมและพัฒนาระบบการเงินระดับจุลภาคอย่างเป็นรูปธรรม โดยเน้นให้เกิดความต่อเนื่องของการดำเนินงานและความมั่นคงของระบบในระยะยาว
องค์กรการเงินระดับจุลภาค (องจ.) ของการศึกษานี้ หมายถึง องค์กรการเงินที่จัดตั้งขึ้นหรือมีกิจกรรมเพื่อให้บริการแก่ผู้มีรายได้น้อยหรือผู้ประกอบการรายย่อย การวิจัยได้แบ่ง องจ. ที่คัดเลือกออกเป็น 2 ประเภทตามลักษณะการจัดตั้ง คือ องจ. ที่เป็นทางการ ประกอบด้วย ธกส. ธนาคารออมสิน ธพว. สหกรณ์การเกษตร และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ส่วน องจ.ที่ไม่เป็นทางการ ได้แก่ กลุ่มเครดิตยูเนี่ยน กลุ่มออมทรัพย์เพื่อการผลิต กลุ่มสัจจะ และธนาคารหมู่บ้าน ซึ่งเมื่อพิจารณารายละเอียดด้านรูปแบบของ องจ. จะพบว่า ธกส. ธนาคารออมสิน ธพว. เป็น องจ.ที่เป็นทางการแบบรัฐบาลเป็นเจ้าของ ในขณะที่ สหกรณ์การเกษตร และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน เป็น องจ. ที่เป็นทางการแบบประชาชนเป็นเจ้าของ
2. การศึกษารูปแบบองค์กรการเงินระดับจุลภาค
กิจกรรมการเงินระดับจุลภาคของ องจ.ที่เป็นทางการแบบรัฐบาลเป็นเจ้าของ ได้แก่ การให้
สินเชื่อแก่เกษตรกรรายย่อยวงเงินไม่เกิน 100,000 บาทและกองทุนธนาคารอิสลามของ ธกส. โครงการธนาคารประชาชนของธนาคารออมสิน และโครงการสินเชื่อ fast track ของ ธพว. โครงการดังกล่าวมีจุดเด่นเรื่องการให้สินเชื่อโดยไม่ต้องใช้หลักทรัพย์ค้ำประกัน การศึกษาพบว่า เงินให้สินเชื่อแก่เกษตรกรรายย่อยต่อเงินให้สินเชื่อรวมของ ธกส. เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 35 ในปี 2541 เป็นร้อยละ 38 ในปี 2545
ในขณะที่จำนวนลูกค้าเกษตรกรรายย่อยต่อลูกค้าทั้งหมดเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 52 เป็นร้อยละ 57 ในช่วงเวลาเดียวกัน ในด้านกิจกรรมของกองทุนธนาคารอิสลามของ ธกส. ซึ่งเริ่มให้สินเชื่อโดยยึดหลักศาสนาอิสลามมาตั้งแต่ปี 2545 นั้น การศึกษาพบว่า จำนวนสินเชื่ออนุมัติเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วจากประมาณ
5 ล้านบาทในปี 2545 เป็น 93.5 ล้านบาทในปี 2546 ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการเปิดให้บริการผ่านสาขาที่เพิ่มมากขึ้น ในทางปฏิบัติ ธกส. จะใช้การจัดอันดับความน่าเชื่อถือของลูกค้าเป็นเกณฑ์ในการพิจารณาอัตราดอกเบี้ยของสินเชื่อที่อ้างอิงกับอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ขั้นต่ำของธนาคารพาณิชย์
สำหรับโครงการธนาคารประชาชนซึ่งเป็นรูปแบบการเงินระดับจุลภาคของธนาคารออมสินนั้น เป็นหนึ่งในโครงการเร่งด่วนของรัฐบาลเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนทั่วไปที่ประกอบอาชีพอิสระหรือต้องการลงทุนทำธุรกิจรายย่อย แต่ขาดแคลนหลักทรัพย์ในการค้ำประกันสินเชื่อ ธนาคารออมสินได้พิจารณาให้สินเชื่อแก่สมาชิกโครงการธนาคารประชาชนโดยใช้บุคคลค้ำประกัน วงเงินสินเชื่อครั้งแรกไม่เกิน 30,000 บาทระยะเวลาการชำระคืนไม่เกิน 25 งวด และครั้งต่อไปไม่เกิน 50,000 บาท ระยะเวลาการชำระคืนไม่เกิน 37 งวด อัตราดอกเบี้ยคงที่ร้อยละ 1 ต่อเดือน ผลการดำเนินงานระหว่างปี 2544-2546 แสดงให้เห็นว่าจำนวนการเพิ่มขึ้นของสมาชิกและสินเชื่อคงเหลือของโครงการธนาคารประชาชนค่อนข้างจะถูกจำกัด ในด้านการให้บริการสินเชื่อโครงการ fast track ซึ่งจัดว่าเป็นการเงินระดับจุลภาคของ ธพว. นั้น เป็นการให้สินเชื่อสำหรับขยายกิจการหรือปรับปรุงธุรกิจและเป็นเงินทุนหมุนเวียนในการดำเนินงานซึ่งเริ่มดำเนินการมาตั้งแต่กลางปี 2546 มีวงเงินให้สินเชื่อระหว่าง 50,000 บาทถึง 500,000 บาท ระยะเวลาการชำระคืนสูงสุด 3 ปี ใช้บุคคลหรือนิติบุคคลค้ำประกันได้ และผู้ที่ผ่านการอบรมโครงการผู้ประกอบการจะได้รับอัตราดอกเบี้ยในอัตราที่ต่ำกว่าลูกค้าทั่วไป
กิจกรรมการเงินระดับจุลภาคของ องจ. ที่เป็นทางการที่ประชาชนเป็นเจ้าของ ได้แก่ การให้บริการสมาชิกของสหกรณ์การเกษตรและสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน จะมีนโยบายการให้ดอกเบี้ย
เงินฝากสูงกว่าธนาคารพาณิชย์ รวมถึงเงินปันผลและสวัสดิการที่จัดสรรโดยเน้นให้สมาชิกทุกคนมีสิทธิเท่าเทียมกัน การดำเนินงานของสหกรณ์การเกษตรมีจุดประสงค์เพื่อให้สมาชิกร่วมมือกันแก้ไขความเดือดร้อนในการประกอบอาชีพเกษตรกรรมและช่วยยกระดับฐานะความเป็นอยู่ของสมาชิก กิจกรรมที่สำคัญประกอบด้วย การรับฝากเงินซึ่งมีทั้งเงินสะสมค่าหุ้น เงินฝากออมทรัพย์และเงินฝากประจำ การให้สินเชื่อเพื่อการเกษตร การจัดหาวัสดุการเกษตรและสิ่งของที่จำเป็นมาจำหน่าย การรวบรวมและ
จัดหาตลาดจำหน่ายผลิตผลของสมาชิก และการให้บริการส่งเสริมการเกษตร หลักเกณฑ์และเงื่อนไขการให้สินเชื่อและนโยบายต่างๆ ของสหกรณ์การเกษตรจะขึ้นอยู่กับข้อตกลงตามมติของสมาชิกของแต่ละสหกรณ์ ซึ่งจะอยู่ในกรอบของกฎหมายสหกรณ์ โดยทั่วไป สหกรณ์จะให้สมาชิกใช้เงินฝากหรือเพื่อนสมาชิกค้ำประกันสินเชื่อที่มีวงเงินไม่มากและใช้หลักทรัพย์ค้ำประกันสำหรับวงเงินสินเชื่อที่สูง จากการรวบรวมสถิติของกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ พบว่า ณ สิ้นปี 2545 ประเทศไทยมีสหกรณ์การเกษตรจำนวน 3,232 สหกรณ์ ให้บริการสมาชิกที่เป็นเกษตรกรมากถึง 4.86 ล้านคนหรือประมาณร้อยละ 29 ของจำนวนเกษตรกรทั้งประเทศ และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นมาโดยตลอดในช่วงเวลาที่ทำการศึกษา
ในด้านรูปแบบการดำเนินงานของสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนนั้น การศึกษาพบว่ามีความแตกต่างจากสหกรณ์ออมทรัพย์เพราะสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนไม่เจาะจงว่าสมาชิกจะต้องมีรายได้ประจำ คณะกรรมการจะทำงานด้วยความสมัครใจและไม่มีค่าตอบแทน สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนเน้นหลักจิตตารมณ์และคุณธรรมในการดำเนินงานเพื่อเสริมสร้างความมั่นคงทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคมให้สมาชิก กิจกรรมที่สำคัญของสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ได้แก่ การสะสมเงินค่าหุ้น การรับฝากเงิน การให้สมาชิกกู้ยืมเงิน และการจัดสวัสดิการเพื่อสมาชิก หลักเกณฑ์และเงื่อนไขของการให้สินเชื่อและนโยบายต่างๆ จะขึ้นอยู่กับข้อตกลงตามมติของสมาชิกของแต่ละสหกรณ์ ซึ่งจะอยู่ในกรอบของกฎหมาย โดยทั่วไป สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนจะให้สมาชิกใช้เงินฝากหรือเพื่อนสมาชิกค้ำประกันสินเชื่อที่มีวงเงินไม่มากและใช้หลักทรัพย์ค้ำประกันสำหรับวงเงินสินเชื่อที่สูง จากการรวบรวมสถิติของกรมตรวจบัญชีสหกรณ์
พบว่า ณ สิ้นปี 2546 ประเทศไทยมีสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนจำนวน 307 สหกรณ์ ให้บริการสมาชิกรวม 190,734 ราย และมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นในช่วงเวลาที่ทำการศึกษา
กิจกรรมการเงินระดับจุลภาคของ องจ. ที่ไม่เป็นทางการจากการศึกษาการดำเนินงานของกลุ่มเครดิตยูเนี่ยน กลุ่มออมทรัพย์เพื่อการผลิต กลุ่มสัจจะ และธนาคารหมู่บ้าน พบว่า องจ. ดังกล่าว
มีรูปแบบที่คล้ายกันคือ จัดตั้งขึ้นจากความสมัครใจของสมาชิกในชุมชนหรือหมู่บ้านเดียวกันเพื่อทำ
กิจกรรมที่ส่งเสริมการออม สำหรับการให้สินเชื่อและวิสาหกิจชุมชน และมีการจัดสรรเงินปันผลและ
สวัสดิการเพื่อสมาชิก หลักเกณฑ์และเงื่อนไขของการให้สินเชื่อจะขึ้นอยู่กับข้อตกลงตามมติของสมาชิกของแต่ละกลุ่ม มีการใช้เงินฝากหรือเพื่อนสมาชิกค้ำประกันสินเชื่อที่มีวงเงินไม่มากและใช้หลักทรัพย์ค้ำประกันสำหรับวงเงินสินเชื่อที่สูง ส่วนมากจะให้ผ่อนชำระคืนเงินต้นและดอกเบี้ยเป็นรายเดือน
3. ผลการประเมินประสิทธิภาพของ องจ.
การศึกษานี้ได้มีการประเมินภาพรวมของ องจ. ในด้านต้นทุนทางการเงิน ต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์ ประสิทธิภาพการดำเนินงาน และการกำกับตรวจสอบ วิธีการประเมินต้นทุนทางการเงินประกอบด้วย การวิเคราะห์ต้นทุนของเงินรับฝาก ต้นทุนของเงินกู้ยืม และต้นทุนของทุนเรือนหุ้น วิธีการประเมินต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์ เป็นการชี้ให้เห็นถึงต้นทุนที่ องจ. ไม่ได้จ่ายจริงเป็นตัวเงิน เช่น การสูญเสียโอกาสของเจ้าหน้าที่ กรรมการ หรือประธานกลุ่ม และค่าใช้จ่ายทางอ้อมที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการ วิธีการประเมินประสิทธิภาพการดำเนินงาน ประกอบด้วย การวิเคราะห์ดัชนีผลตอบแทนต่อสินทรัพย์ ดัชนี
ผลตอบแทนส่วนของทุน ดัชนีหนี้สินต่อทุน ดัชนีรายได้ต่อค่าใช้จ่าย ดัชนีวัดคุณภาพการให้สินเชื่อ และดัชนีวัดการครอบคลุมกลุ่มเป้าหมาย ในด้านการกำกับดูแลนั้น การศึกษาได้ทบทวนบทบาทของหน่วยงานที่ทำหน้าที่กำกับตรวจสอบ และกฏหมายที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งระบุข้อเสนอแนะ
ผลการประเมินภาพรวมของ องจ. แสดงให้เห็นว่า การให้บริการเกษตรกรรายย่อยของ ธกส.
มีรายได้ไม่เพียงพอกับค่าใช้จ่าย ในขณะที่ โครงการธนาคารประชาชนและโครงการสินเชื่อ fast track ของ ธพว. ประสบปัญหาเจ้าหน้าที่ธนาคารไม่เพียงพอต่อการพบลูกค้ารายย่อยนอกสถานที่ อย่างไรก็ตาม ผลการประเมินพบว่า การครอบคลุมกลุ่มเป้าหมายของ ธกส. สหกรณ์การเกษตรและสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน เพิ่มขึ้นตามลำดับในขณะที่ต้นทุนการเงินลดต่ำลง โดยเฉลี่ยในระหว่างปี 2541-2545 ธกส. (เฉพาะลูกค้ารายย่อย)และ สหกรณ์การเกษตรสามารถให้บริการเกษตรกรได้มากถึงร้อยละ 42 ของเกษตรกรทั้งประเทศ สำหรับ องจ. ที่ไม่เป็นทางการนั้น โดยทั่วไปพบว่า มีต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์ที่เกิดจากการทำงานโดยไม่มีค่าตอบแทน กลุ่มที่เริ่มดำเนินการจะมีการขยายตัวของสมาชิก เงินรับฝากและเงินให้กู้ยืมมากกว่ากลุ่มที่มีระยะเวลาการดำเนินงานนาน เพราะ องจ. ที่ไม่เป็นทางการมักจะรับสมาชิกในหมู่บ้านหรือพื้นที่เดียวกันเท่านั้น เพื่อความสะดวกในการติดตามหนี้และการประชุมกลุ่ม การศึกษาไม่สามารถประเมินภาพรวมด้านต้นทุนทางการเงินและประสิทธิภาพการดำเนินงานของ องจ. ที่ไม่เป็นทางการได้อย่างชัดเจนเนื่องจากข้อมูลไม่เพียงพอ
ในด้านการกำกับดูแล การศึกษาพบว่า องจ.ที่เป็นทางการแบบรัฐบาลเป็นเจ้าของ มีกระทรวงการคลังเป็นผู้ออกนโยบายและมอบหมายให้ธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นผู้กำกับตรวจสอบ ซึ่งจะให้ความสำคัญกับการกำกับความเสี่ยง (risk-based approach) ในขณะที่ องจ. ที่เป็นทางการแบบประชาชนเป็นเจ้าของ มีการกำหนดนโยบายจากมติของสมาชิกซึ่งอยู่ในกรอบของกฏหมายมีกรมส่งเสริม
สหกรณ์ กรมตรวจบัญชีสหกรณ์ และสมาชิกหรือตัวแทนที่สมาชิกเลือกตั้งเป็นผู้กำกับตรวจสอบ ส่วน องจ. ที่ไม่เป็นทางการนั้นมีการกำหนดนโยบายจากมติของสมาชิกและให้สมาชิกหรือตัวแทนที่สมาชิกเลือกตั้งเป็นผู้กำกับตรวจสอบ และให้ความสำคัญกับการกำกับตามกติกา (rule-based approach)
4. ผลการเปรียบเทียบ องจ. ของต่างประเทศและของไทย
ในด้านการเปรียบเทียบความสำเร็จและอุปสรรคของ องจ. ของประเทศไทยและของต่างประเทศ
องจ. ที่ประสบผลสำเร็จและไม่ประสบผลสำเร็จของต่างประเทศถูกคัดเลือกโดยใช้อัตราการชำระคืนเงินต้น อัตราการเข้าถึงลูกค้า และอัตรา drop-out เป็นเกณฑ์หลักในการพิจารณา โดย องจ. ที่ไม่ประสบผลสำเร็จจะมีอัตราการชำระคืนเงินต้นที่ต่ำกว่า 90% และ/หรืออัตราการเข้าถึงลูกค้าต่ำกว่า 5% และ/หรืออัตรา drop-out สูงกว่า 5% องจ. ต่างประเทศที่ประสบความสำเร็จ ได้แก่ Grameen Bank และ Bangladesh Rural Advancement Committee (BRAC) ของประเทศบังคลาเทศ Bank Rakyat Indonesia (BRI) และ Bank Dagang Bali (BDB) ของประเทศอินโดนีเซีย Yayasan Usaha Maju (YUM) ของประเทศมาเลเซีย Small Enterprise Foundation (SEF) และ FINCA ของประเทศแอฟริกาใต้เครือข่าย Catholic Relief Services (CRS) ส่วน องจ. ต่างประเทศที่ไม่ประสบผลสำเร็จ ได้แก่ GONA BIMA ของประเทศบังคลาเทศ Badan Kredit Desa (BKD) ของประเทศอินโดนีเซีย และ Amanah Ikhtiar (AIM) ของประเทศมาเลเซีย
การศึกษาเปรียบเทียบพบว่า องจ. ของไทยยังขาดการเชื่อมโยงระหว่างเครือข่าย และการให้สินเชื่อของ องจ.ที่เป็นทางการ (ยกเว้นสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน) ยังไม่กระจายไปเข้าถึงผู้มีรายได้น้อยทุกอาชีพ เพราะการดำเนินงานมีข้อจำกัดบางประการ เช่น วงเงินสินเชื่อ ระยะเวลาการชำระคืน กลุ่มลูกค้า และเป้าหมายที่ถูกกำหนดในแต่ละช่วงระยะเวลา องจ. ของไทยยังขาดกลไกที่สำคัญของ Grameen Bank ที่ใช้ประโยชน์จากการที่กลุ่มคนจนมักจะขาดโอกาสที่จะเข้าถึงแหล่งเงิน (credit access) เป็นเครื่องมือในการติดตามหนี้ การควบคุมขนาดของกลุ่มสมาชิกให้เล็กพอควร เพื่อให้สมาชิกติดตามหนี้ของสมาชิกอื่นๆ ในกลุ่มได้อย่างใกล้ชิด (เพราะเงื่อนไขสำคัญของการกู้คือ การเรียกคืนหนี้จากสมาชิกอื่นๆ ในกลุ่ม) และการจัดการประชุมระหว่างตัวแทน องจ. และกลุ่มลูกหนี้อย่างถี่พอควร เพื่อให้ องจ. สามารถติดตามและกำกับหนี้ของกลุ่มสมาชิกได้ทันต่อสถานการณ์ องจ. ของไทยส่วนใหญ่เป็น องจ.
ที่เป็นทางการหรือ องจ. ที่รัฐเป็นผู้สนับสนุน แม้รัฐจะได้มีบทบาทในการริเริ่มและผลักดันให้เกิดหน่วยงานที่ทำหน้าที่คล้ายกับ องจ. ของต่างประเทศ อย่างไรก็ตาม การมีส่วนร่วมของรัฐก็สร้างจุดอ่อนให้แก่ องจ. ของไทยบางประการ เช่น ขาดการกระจายการปล่อยสินเชื่อแก่กลุ่มลูกค้าหลายประเภท ไม่สามารถถ่วงดุลความเสี่ยงหรือสร้างเสถียรภาพให้เพียงพอแก่การรับเงินฝาก และปล่อยสินเชื่อต่อกลุ่มคนจน
ไม่สามารถพึ่งตนเองได้อย่างยั่งยืน เพราะต้องพึ่งเงินทุนจากงบประมาณของรัฐ เป็นต้น
5. ผลการสำรวจ องจ.
การสำรวจภาคสนามของการวิจัยได้เลือกสุ่มตัวอย่าง องจ. จากทุกภาคของประเทศจำนวน 38 แห่ง โดยใช้หลักเกณฑ์มาตรฐานของ องจ. แต่ละประเภทในการเปรียบเทียบผลการดำเนินงานของ องจ. จากข้อมูลที่มีอยู่ ได้แก่ ใช้เกณฑ์การครอบคลุมกลุ่มเป้าหมายสำหรับ ธกส. และ ธพว. ใช้การครอบคลุมกลุ่มเป้าหมายและอัตราส่วนหนี้ค้างชำระเกิน 3 เดือนต่อสินเชื่อคงเหลือสำหรับการเปรียบเทียบการดำเนินงานของสาขาธนาคารออมสิน ใช้การครอบคลุมกลุ่มเป้าหมาย อัตราผลตอบแทนต่อ
สินทรัพย์เฉลี่ย อัตราส่วนหนี้สินต่อทุนเฉลี่ยสำหรับการเปรียบเทียบการดำเนินงานของสหกรณ์การเกษตรและสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ใช้อัตราส่วนกำไรต่อทุนเรือนหุ้นสำหรับการเปรียบเทียบการดำเนินงานของกลุ่มเครดิตยูเนี่ยน ใช้อัตราส่วนการขยายตัวของสมาชิกต่อปี และการขยายตัวของเงินสะสมต่อปี สำหรับการเปรียบเทียบการดำเนินงานของกลุ่มสัจจะ และใช้เกณฑ์การจัดอันดับของกรมพัฒนาชุมชนสำหรับการเปรียบเทียบการดำเนินงานของกลุ่มออมทรัพย์เพื่อการผลิต
ผลการสำรวจจากจำนวนตัวอย่างที่ได้ศึกษา พบว่า การให้บริการสินเชื่อโครงการธนาคารประชาชนของธนาคารออมสินประสบกับอุปสรรคมากกว่า องจ. ประเภทอื่น (ดูรายละเอียดเพิ่มเติมจากภาคผนวก ค.7) ทั้งทางด้านความไม่มีวินัยทางการเงินของสมาชิก การขยายธุรกิจและการติดตามหนี้ค้างชำระ ปัจจัยสำคัญที่ทำให้ องจ.ทุกประเภทดำเนินงานได้สำเร็จตามวัตถุประสงค์ ได้แก่ การมี
ผู้นำที่มีความสามารถ การให้สินเชื่อโดยใช้บุคคลค้ำประกัน การส่งเสริมการออม และการมีเครือข่ายเชื่อมโยงในพื้นที่เป้าหมายเพื่อการแลกเปลี่ยนความคิดเห็น รวมทั้งรับทราบข้อมูลในท้องถิ่นนั้นๆ ธนาคารออมสิน ธกส. และสหกรณ์การเกษตรมีข้อได้เปรียบเรื่องการมีตัวแทนของกลุ่มย่อยที่ช่วยในการกลั่นกรองข้อมูลด้านสินเชื่อ และติดตามหนี้ค้างชำระ การสำรวจพบว่า บริการส่งเสริมอาชีพของ องจ. แต่ละประเภทมีส่วนช่วยเพิ่มรายได้ ส่วนการจัดสวัสดิการจะช่วยเพิ่มความมั่นคงให้กับลูกค้ารายย่อยหรือสมาชิก อีกทั้ง องจ. จะต้องมีความโปร่งใสในการดำเนินงาน ผลการสัมภาษณ์แสดงให้เห็นว่าผู้ที่มาใช้บริการของ องจ. ทุกแห่งมีความพึงพอใจกับการให้บริการ สิ่งที่ต้องการให้ องจ. ปรับปรุงโดยทั่วไปจะคล้ายกัน
คือ เพิ่มวงเงินสินเชื่อและลดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ การวิจัยนี้ชี้ให้เห็นถึงความมีประสิทธิภาพของรูปแบบการดำเนินงานของกลุ่มออมทรัพย์เพื่อการผลิตห้วงน้ำขาวและกลุ่มออมทรัพย์เพื่อการผลิตบ้านคลองเปียะ
6. ข้อเสนอแนะรูปแบบ องจ.
ผลจากการสังเคราะห์ภาพรวมและการสำรวจภาคสนาม พบว่า ประเทศไทยควรจะมีการวางบทบาทที่เหมาะสมของระบบ องจ. 4 ประเภท คือ 1) องจ. ที่เป็นทางการแบบรัฐบาลเป็นเจ้าของ 2) องจ. ที่เป็นทางการแบบประชาชนเป็นเจ้าของ 3) ธนาคารหมู่บ้าน และ 4) องจ. ที่ไม่เป็นทางการ
1) องจ. ที่เป็นทางการแบบรัฐบาลเป็นเจ้าของ ได้แก่ ธกส. ธนาคารออมสิน และ ธพว. ซึ่งสามารถจัดกลุ่มเป็น “สถาบันการเงินเพื่อการพัฒนา” ที่ควรจะมีแนวทางในการดำเนินธุรกิจเพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชนในระดับฐานรากมากขึ้น กล่าวคือ ควรเพิ่มทางเลือกในการระดมเงินฝากระยะยาว มีธุรกรรมทางการเงินที่สามารถแข่งขันได้ มีการพัฒนาระบบฐานข้อมูลลูกค้า มีการเชื่อมโยงเครือข่ายกับ องจ. อื่นๆ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินธุรกิจ มีการขยายการให้สินเชื่อแก่กลุ่มธุรกิจของผู้มีรายได้น้อยที่ขาดหลักทรัพย์ค้ำประกันหรือมีหลักทรัพย์ไม่เพียงพอ และหาแนวทางพัฒนาทรัพยากรบุคคลและเทคโนโลยีสารสนเทศให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลเพิ่มมากขึ้น
2) องจ. ที่เป็นทางการแบบประชาชนเป็นเจ้าของ ได้แก่ สหกรณ์การเกษตร และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ซึ่งเป็น องจ. ในรูปแบบสหกรณ์ ที่สามารถเพิ่มบทบาทในการให้บริการผู้มีรายได้น้อยจากการปรับปรุงประสิทธิภาพในการบริหารจัดการองค์กร เพิ่มระดับความเชื่อมโยงกับชุมนุมสหกรณ์ และ/หรือสันนิบาตสหกรณ์ เผยแพร่แนวทางการดำเนินงานของสหกรณ์ให้ครอบคลุมกลุ่มเป้าหมายเพิ่มมากขึ้นและใช้ประโยชน์จากเครือข่ายเพื่อเน้นการให้บริการครบวงจรทั้งการผลิตและการจำหน่าย
3) ธนาคารหมู่บ้าน เป็นรูปแบบของ องจ. ที่สามารถจัดตั้งขึ้นโดยการปรับปรุงกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองให้เป็นนิติบุคคล เพื่อเสริมความมั่นใจและความเข้มแข็งของ องจ. ระดับชุมชน โดยการใช้ภูมิปัญญาท้องถิ่นในการจัดการ มีการสร้างเสริมอาชีพและรายได้ และการส่งเสริมประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจ
4) องจ. ที่ไม่เป็นทางการ ได้แก่ กลุ่มเครดิตยูเนี่ยน กลุ่มออมทรัพย์ และกลุ่มสัจจะสะสมทรัพย์ควรจะมีกระบวนการหรือขั้นตอนการยกระดับให้เป็น องจ.ที่เป็นทางการ เช่น การลดบทบาทด้านการให้สินเชื่อและเพิ่มบทบาทด้านการออมและสวัสดิการ ในขณะที่ องจ. ที่เป็นทางการจะต้องเข้ามามีบทบาทในการให้สินเชื่อแก่กลุ่มเป้าหมายเพิ่มมากขึ้น รวมถึงความเป็นไปได้ในการจัดตั้งธนาคารหมู่บ้านนั้นจะช่วยลดความซ้ำซ้อนของบริการทางการเงินและแหล่งเงินให้สินเชื่อ ซึ่งผู้มีรายได้น้อยจะได้รับประโยชน์มากขึ้น กล่าวคือ สามารถลดความเสี่ยงที่ยึดติดกับผู้นำ เพิ่มโอกาสในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนและความช่วยเหลือจากรัฐบาล เพิ่มความโปร่งใสในการตรวจสอบ และได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสถาบันการเงิน
ผลการเปรียบเทียบการดำเนินงานของ องจ. ที่ศึกษากับ องจ. ในต่างประเทศ และผลการสำรวจภาคสนามของการวิจัย ทำให้ได้ข้อเสนอแนะด้านมาตรฐานทางการเงิน มาตรฐานการดำเนินงาน และแนวทางการปรับปรุงประสิทธิภาพของ องจ. แต่ละประเภทดังต่อไปนี้
1) องจ. ที่เป็นทางการแบบรัฐบาลเป็นเจ้าของ ได้แก่ ธกส. ธนาคารออมสิน และ ธพว. รูปแบบของ องจ. ดังกล่าวมีข้อดี เช่นความน่าเชื่อถือของสถาบัน การมีเครือข่ายสาขาครอบคลุมกลุ่มเป้าหมาย
ทั่วประเทศ และรัฐบาลสามารถใช้ องจ. เป็นเครื่องมือในการดำเนินนโยบายเพื่อช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย ในทางตรงกันข้าม องจ. ที่เป็นทางการแบบรัฐบาลเป็นเจ้าของมีจุดอ่อน คือ การดำเนินงานตามนโยบายของรัฐบาลมักจะให้ผลตอบแทนไม่เพียงพอกับต้นทุนค่าใช้จ่าย ในขณะที่การให้บริการถูกจำกัดทั้งกลุ่มเป้าหมายและวงเงินสินเชื่อ เพราะจุดประสงค์ของการดำเนินงานของ องจ. ประเภทนี้มักจะเน้นการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยมากกว่าการหวังผลกำไร ทำให้ องจ. มีภาระค่าใช้จ่ายเพิ่มทั้งทางด้านที่เป็นต้นทุนทางการเงิน และต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์
มาตรฐานทางการเงิน ปัจจุบัน ธกส. ธนาคารออมสิน และ ธพว. มีมาตรฐานทางการเงินที่
อ้างอิงกับความเพียงพอของเงินกองทุน คุณภาพสินทรัพย์ ความสามารถและความเสี่ยงในการหารายได้ (ดูจากบทที่ 3) โดยทั้งหมดนี้ขึ้นอยู่กับดุลพินิจของกระทรวงการคลัง ข้อเสนอแนะสำหรับ องจ. ทั้ง 3 แห่ง ได้แก่ การจัดทำตัวชี้วัดความอยู่รอดทางการเงินของการให้บริการลูกค้ารายย่อย (financial viability) ซึ่งแสดงถึงความสามารถในการหารายได้ให้เพียงพอกับต้นทุนทางการเงินของ องจ. โดยคำนวณจากอัตราส่วนต่างของรายได้และต้นทุนทางการเงินต่อเงินให้สินเชื่อเฉลี่ย และอัตราส่วนของรายได้จากการดำเนินงานต่อผลรวมของต้นทุนทางการเงิน ค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานและการสำรองเผื่อหนี้สงสัยจะสูญ องจ. จะไม่ต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนจากรัฐบาลหากอัตราส่วนต่างมีค่าเป็นบวกหรืออัตราส่วนของรายได้มีค่ามากกว่า 1
มาตรฐานการดำเนินงาน ปัจจุบัน ธกส. ธนาคารออมสิน และ ธพว. มีมาตรฐานการดำเนินงานที่อ้างอิงกับตัวชี้วัดในการดำเนินงานตามนโยบาย ตัวชี้วัดผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ และตัวชี้วัดการบริหารจัดการองค์กร ซึ่งกำหนดโดยกระทรวงการคลัง จากการศึกษาพบว่าตัวชี้วัดดังกล่าวได้ครอบคลุมส่วนที่แสดงถึงผลิตภาพ ประสิทธิภาพ การเติบโต และธรรมาภิบาลของ องจ. (ดูจากบทที่ 3) ข้อเสนอแนะด้านตัวชี้วัด ได้แก่ การจัดทำอัตราส่วนจำนวนรายสินเชื่อคงเหลือต่อพนักงานสินเชื่อ เพราะสามารถสะท้อนถึงรายละเอียดด้านผลิตภาพของการให้สินเชื่อ และอาจเพิ่มเติมการจัดทำอัตราส่วนค่าใช้จ่ายด้านการดำเนินงานต่อจำนวนรายสินเชื่อเฉลี่ย เพื่อใช้ชี้วัดประสิทธิภาพการดำเนินงาน ในขณะเดียวกัน รัฐบาลควรจะอนุญาตให้ ธกส. และธนาคารออมสิน จัดทำบัญชีแยกประเภทระหว่างกิจกรรมเชิงพาณิชย์ (ปกติ) และกิจกรรมเชิงสังคม (นโยบายรัฐ) ให้เป็นมาตรฐานในทางปฏิบัติ
เช่นเดียวกับ ธพว.
มาตรฐานคุณภาพ ธกส. ได้มีการปรับปรุงคุณภาพในการดำเนินงานโดยนำระบบ ISO9001 มาใช้บ้างแล้วในบางสาขา หากมีการนำไปปฏิบัติได้ทุกสาขาก็จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพของระบบการปฏิบัติงานให้ดียิ่งขึ้น สำหรับธนาคารออมสินนั้น ควรจะออกมาตรการเร่งด่วนเพื่อแก้ปัญหาด้านการขาดแคลนบุคลากรของโครงการธนาคารประชาชนและไม่เร่งรัดการให้สินเชื่อตามเป้าหมาย สิ่งที่ธนาคารออมสินและธพว. ควรทำคือ การนำระบบ ISO9001 มาใช้เพิ่มคุณภาพของการบริการ
แนวทางการปรับปรุงประสิทธิภาพในการให้สินเชื่อรายย่อยของ ธกส.
- ควรดำเนินงานตามแผนของกระทรวงการคลังโดยเป็น “ธนาคารพัฒนาชนบท” ที่สามารถให้บริการทางการเงินแก่ผู้มีรายได้น้อยทั้งในและนอกภาคการเกษตร
- เน้นการให้สินเชื่อกับกลุ่มเพราะจะช่วยลดต้นทุนการดำเนินงานได้มากกว่าการให้สินเชื่อรายย่อยรายบุคคล
- เพิ่มความพึงพอใจของลูกค้ากองทุนธนาคารอิสลามด้วยการปรับปรุงขั้นตอนการดำเนินงานโดยใช้เวลาในการให้บริการลูกค้าเป็นตัวชี้วัด
แนวทางการปรับปรุงประสิทธิภาพของโครงการธนาคารประชาชนโดยธนาคารออมสิน
- ประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนเข้าใจว่าเงินให้กู้ยืมไม่ใช่เงินให้เปล่าจากรัฐบาล
- จัดให้มีพนักงานติดตามหนี้เฉพาะกิจของสาขา
- ยกเลิกเป้าหมายการให้สินเชื่อ
- วงเงินให้สินเชื่อและระยะเวลาการชำระคืนควรมีความยืดหยุ่นไปตามลักษณะของธุรกิจรายย่อย
แนวทางการปรับปรุงประสิทธิภาพของโครงการสินเชื่อ fast track โดย ธพว.
- ควรกำหนดอัตราส่วนจำนวนรายสินเชื่อคงเหลือต่อพนักงานสินเชื่อในแต่ละสาขา
ข้อสรุป รูปแบบของ องจ. ที่เป็นทางการแบบรัฐบาลเป็นเจ้าของ มีลักษณะเฉพาะคือเป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐบาลในการดำเนินนโยบายเพื่อช่วยเหลือคนจนหรือผู้มีรายได้น้อย ซึ่งเป็นวัตถุประสงค์ที่สอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ดังนั้น การดำเนินงานของ องจ. ที่เป็นทางการแบบรัฐบาลเป็นเจ้าของ จึงควรมีการประสานงานกับสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ทั้งในด้านการจัดทำและประเมินแผนงานของโครงการต่างๆ เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ
2) องจ. ที่เป็นทางการแบบประชาชนเป็นเจ้าของ ได้แก่ สหกรณ์การเกษตร และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน รูปแบบของ องจ. ดังกล่าวมีข้อดี เช่น การก่อตั้งมาจากการรวมตัวโดยความสมัครใจของประชาชนในพื้นที่เดียวกัน มีคณะกรรมการดำเนินงานมาจากการเลือกตั้งของสมาชิก มีนโยบายส่งเสริมการออมและจัดหาสวัสดิการเพื่อสมาชิก ในขณะเดียวกัน องจ. ที่เป็นทางการแบบประชาชนเป็นเจ้าของ
มีข้อจำกัดบางประการ เช่น สหกรณ์การเกษตรไม่สามารถรับสมาชิกที่อยู่นอกภาคการเกษตรได้ บางแห่งมีค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานสูง ในขณะที่สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนไม่สามารถให้บริการวิสาหกิจชุมชน นอกจากนั้น สหกรณ์ทั้งสองประเภทยังประสบปัญหาการขาดแคลนบุคลากรในการบริหารงาน
มาตรฐานทางการเงิน ปัจจุบัน สหกรณ์การเกษตร และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน อ้างอิงมาตรฐานทางการเงินที่กำหนดโดยกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ โดยสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนจะมีมาตรฐานที่อ้างอิงกับระบบ PEARLS ควบคู่กันไป (ดูจากบทที่ 3) มาตรฐานที่ใช้อยู่ในปัจจุบันนั้นเป็นค่าเฉลี่ยที่อ้างอิงจากขนาดของธุรกิจและจำนวนสมาชิกของสหกรณ์ ณ เวลาใดเวลาหนึ่ง แต่ยังไม่ได้พิจารณาถึงลักษณะเฉพาะของพื้นที่และสมาชิกของแต่ละสหกรณ์ ที่อาจจะมีผลต่อความมั่นคงของแหล่งเงินทุน ข้อเสนอแนะสำหรับ องจ. ทั้ง 2 แห่ง ได้แก่ การพิจารณาความแปรปรวนของเงินฝาก เพราะเงินฝากเป็นส่วนประกอบที่สำคัญของเงินทุนของสหกรณ์ โดยคำนวณจากอัตราเบี่ยงเบนมาตรฐานของเงินฝากในช่วงเวลาหนึ่งหารด้วยค่าเฉลี่ยของเงินฝากในช่วงเวลาเดียวกัน (mean-adjusted deposit volatility) สหกรณ์ที่มีความแปรปรวนของเงินฝากสูง เช่น สูงกว่า 5 อาจแสดงถึง ความไม่มั่นคงของสมาชิก หรือปัญหาในการระดมเงินทุนจากสมาชิกอันเนื่องมาจากสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจและสังคมของพื้นที่นั้น
(ยังมีต่อ)