1. ความเป็นมา
1.1 (ร่าง) ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ได้กำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจัดทำแผนโครงการเงินกู้ 3-5 ปีข้างหน้า เพื่อใช้เป็นกรอบวางแผนการบริหารหนี้สาธารณะของประเทศ โดยเฉพาะเป็นกรอบทิศทางการผูกพันเงินกู้จากทั้งในประเทศและต่างประเทศในอนาคต รวมทั้งจัดลำดับความสำคัญของโครงการที่จะขอใช้เงินกู้ตามแผนดังกล่าวในแต่ละปีงบประมาณเสนอต่อคณะกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ
1.2 ดังนั้น เพื่อให้เป็นไปตาม (ร่าง) ระเบียบดังกล่าว สำนักงานฯ จึงได้ดำเนินการจัดทำแผนโครงการเงินกู้สำหรับระยะเวลา 3 ปีขึ้น(A) โดยสำนักงานฯ จะขอความร่วมมือในการตอบแบบสอบถามจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ ที่มีความประสงค์จะใช้เงินกู้ทั้งในและต่างประเทศในรอบปีดังกล่าว เพื่อนำโครงการมาวิเคราะห์และพิจารณาให้ความเห็นประกอบเป็นแผนโครงการเงินกู้ 3 ปีขึ้น
2. หลักเกณฑ์
ในการพิจารณาจัดเตรียมโครงการที่จะเสนอใช้เงินกู้นั้น ควรสอดคล้องกับหลักเกณฑ์ ดังนี้
2.1 แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 10 (2550-2554): แผนโครงการเงินกู้ 3 ปี (2551-2553) เป็นแผนที่บรรจุโครงการพัฒนาด้านเศรษฐกิจและสังคมที่มีความจำเป็นต้องใช้เงินกู้ ซึ่งจะอยู่ในช่วงเวลาของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 10 ดังนั้น ในการจัดทำแผนโครงการเงินกู้ดังกล่าวจึงจำเป็นต้องคำนึงถึงความสอดคล้องกับกับแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 10 ซึ่งเป็นแผนชี้นำทิศทางการพัฒนาประเทศระยะปานกลาง ภายใต้วิสัยทัศน์ระยะยาว(B)
2.2 เกณฑ์การกู้เงินเป็นสกุลเงินบาทหรือต่างประเทศ: นอกเหนือจากการพิจารณาถึงกรอบภาพรวมทิศทางการพัฒนาประเทศในระยะปานกลางแล้ว การจัดทำโครงการเพื่อบรรจุในแผนโครงการเงินกู้ 3 ปีนี้ จะต้องคำนึงถึงหลักเกณฑ์ที่ใช้ในการพิจารณาการกู้เงินเป็นสกุลเงินบาทหรือเงินตราต่างประเทศอีกด้วย เนื่องจากเมื่อพิจารณาว่าโครงการใดมีความเหมาะสมและสอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาประเทศแล้ว จะต้องคำนึงถึงความเหมาะสมของแหล่งเงินทุนของโครงการนั้นๆ ว่าควรจะมาจากแหล่งใดต่อไปด้วยระหว่างการกู้ภายในประเทศและการกู้จากต่างประเทศ ดังนี้ (C)
(1) การกู้เงินเป็นเงินบาท
(1.1) การกู้เงินเป็นเงินบาทในการดำเนินงานหรือการลงทุน มักเป็นเพื่อชำระสินค้าหรือบริการในประเทศ
(1.2) ในขณะที่ การกู้เงินบาทเมื่องบประมาณขาดดุลจะเป็นกลไกช่วยลดความร้อนแรงของเศรษฐกิจได้ กล่าวคือ เป็นการจำกัดการกู้เงินของภาคเอกชนให้ลดลง (crowding out effect) ในยามที่เศรษฐกิจขยายตัวสูงเกินไป รวมทั้งช่วยไม่ให้เกิดผลเสียต่ออัตราอ้างอิงของประเทศ (sovereign risk) เนื่องจากหากดำเนินการกู้เงินต่างประเทศมาเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ จะทำให้นักลงทุนไม่มั่นใจในวินัยทางการคลังของประเทศ
(1.3) อย่างไรก็ตาม การกู้เงินในประเทศอาจส่งผลกระทบต่อการขยายปริมาณเงินได้ ทั้งในกรณีที่กู้จากธนาคารพาณิชย์ เนื่องจากธนาคารพาณิชย์มีอำนาจในการขยายเครดิตและสามารถให้รัฐบาลกู้เงินจากเครดิตที่ขยายได้ หรือในกรณีที่รัฐกู้จากธนาคารแห่งประเทศไทย เนื่องจากอำนาจในการพิมพ์ธนบัตร และสามารถใช้หลักทรัพย์ของรัฐบาลเป็นทุนสำรองในการพิมพ์ธนบัตรได้
(1.4) ดังนั้นเพื่อสร้างวินัยทางการคลังและป้องกันไม่ให้ภาระการชำระหนี้ของรัฐสูงจนส่งผลกระทบต่องบประมาณ จึงจำเป็นต้องมีการจำกัดวงเงินกู้ไว้ตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการก่อหนี้ของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ
(2) การกู้เงินเป็นเงินตราต่างประเทศ
(2.1) เกิดในกรณีที่การใช้จ่ายจากโครงการเพื่อการพัฒนาของส่วนราชการมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเป็นเงินตราต่างประเทศ เช่น ซื้อสินค้า บริการ หรือเทคโนโลยีจากต่างประเทศ เพราะหากไม่มีการกู้ก็จะทำให้ต้องนำเงินตราสำรองระหว่างประเทศไปใช้
(2.2) อย่างไรก็ดี การกู้เงินตราต่างประเทศอาจส่งผลกระทบต่อปริมาณเงินในประเทศได้ ซึ่งขึ้นอยู่กับว่าการกู้เงินนั้นนำไปใช้ในกรณีใด หากเป็นการกู้เงินเพื่อซื้อสินค้าหรือบริการจากต่างประเทศ ก็จะไม่ทำให้เกิดการขยายปริมาณเงินในประเทศ แต่หากเป็นการกู้เงินเพื่อนำเงินสดเข้ามาในประเทศ ก็จะทำให้ปริมาณเงินภายในประเทศขยายตัว ดังนั้น ในการกู้เงินตราต่างประเทศจึงควรกู้ในจำนวนที่ไม่เกินกว่าเงินตราต่างประเทศที่จะต้องใช้จ่ายสำหรับโครงการนั้นๆ เท่านั้น
3. การจัดลำดับความสำคัญ
สำนักงานฯ จะนำโครงการที่หน่วยงานต่างๆ เสนอบรรจุในแผนโครงการเงินกู้ 3 ปี ไปวิเคราะห์ความเป็นไปได้ในเบื้องต้น พร้อมทั้งจัดลำดับความสำคัญของโครงการในแต่ละปี เพื่อนำไปเป็นกรอบในการพิจารณาโครงการประจำปีงบประมาณต่อไป รวมทั้งจะนำไปหารือในการจัดเตรียมโครงการล่วงหน้าร่วมกับแหล่งเงินต่างๆ อาทิ ธนาคารเพื่อความร่วมมือระหว่างประเทศแห่งญี่ปุ่น (Japan Bank for International Cooperation: JBIC) ทั้งนี้ในการจัดลำดับความสำคัญมีเกณฑ์พิจารณา ดังนี้
3.1 ความสามารถในการสร้างรายได้เป็นเงินตราต่างประเทศ
3.2 การเพิ่มความสามารถด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี
3.3 การเพิ่มประสิทธิภาพด้านแรงงาน
3.4 การเพิ่มความสมบูรณ์ของโครงสร้างพื้นฐาน
3.5 การอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
3.6 ความจำเป็นเร่งด่วนที่หากมีการชะลอโครงการจะก่อให้เกิดความเสียหาย
4. ผลการจัดลำดับความสำคัญ
จากแผนโครงการเงินกู้ต่างประเทศ 3 ปี ในรอบปีที่ผ่านๆ มา สำนักงานฯ ได้ดำเนินการวิเคราะห์ในเบื้องต้น และสามารถจัดกลุ่มโครงการออกเป็น 3 กลุ่ม คือ กลุ่มที่เห็นควรสนับสนุน กลุ่มที่เห็นควรทบทวน / ชะลอ / ศึกษาเพิ่มเติม และกลุ่มที่ไม่เห็นควรสนับสนุน นอกจากนี้ สำนักงานฯ ได้นำกลุ่มโครงการที่เห็นควรสนับสนุนในปีงบประมาณแรกของแผนฯ มาจัดลำดับความสำคัญตามเกณฑ์ในข้อ 3 แล้ว ปรากฏว่าผลการจัดลำดับใน 3 กลุ่มโครงการ ส่วนใหญ่มีเหตุผลประกอบดังต่อไปนี้(D)
4.1 โครงการที่เห็นควรสนับสนุน
โครงการที่ปรากฏในกลุ่มนี้ จะเป็นโครงการที่มีความพร้อมที่จะเริ่มดำเนินการสูง โดยจะมีรายละเอียดสนับสนุนชัดเจนที่สมควรให้ดำเนินโครงการภายใต้เงินกู้ต่างประเทศได้ ดังนี้
(1) เป็นโครงการต่อเนื่องที่ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีแล้ว
(2) เป็นโครงการต่อเนื่องที่มีความสำคัญต่อการยกระดับมาตรฐานการบริการโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ
(3) เป็นบริการพื้นฐานที่จำเป็นต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ และยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน
4.2 โครงการที่เห็นควรทบทวน / ชะลอ / ศึกษาเพิ่มเติม
โครงการในกลุ่มนี้ส่วนใหญ่ยังขาดรายละเอียดและข้อมูลเพียงพอในการวิเคราะห์เพื่อจัดทำความเห็น ซึ่งหากหน่วยงานสามารถจัดเตรียมข้อมูลประกอบโครงการเพิ่มเติม ก็จะพิจารณาปรับไปอยู่ในกลุ่มอื่นที่เหมาะสมต่อไป โดยจากการวิเคราะห์ในเบื้องต้น เหตุผลประกอบที่ทำให้โครงการปรากฏในกลุ่มนี้มีดังนี้
(1) อยู่ระหว่างรอผลการพิจารณาโครงการของคณะรัฐมนตรี
(2) โครงการยังขาดรายละเอียดที่ชัดเจนเพียงพอ หรืออยู่ในระหว่างการศึกษาความเหมาะสมของโครงการ หรือยังไม่มีการจัดทำประชาพิจารณ์ หรือรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนในพื้นที่ หรือมีความซ้ำซ้อนกับโครงการของหน่วยงานอื่น
(3) เป็นโครงการที่ใช้เงินกู้ต่างประเทศเป็นจำนวนมาก ซึ่งหากอยู่ในช่วงภาวะการณ์ที่ภาระหนี้ของประเทศอยู่ในระดับสูง ก็ควรพิจารณาปรับแผนการลงทุนโครงการให้สอดคล้องกับแนวโน้มภาระหนี้ของประเทศ
(4) เป็นโครงการใหม่ที่ยังไม่มีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องดำเนินการในระยะสั้นรวมทั้งยังเป็นโครงการเงินกู้ที่มีผลตอบแทนทางเศรษฐกิจไม่ชัดเจน และมีผู้ได้รับ ประโยชน์ในวงจำกัด จึงเห็นควรชะลอโครงการ เพื่อรอผลการตัดสินใจ หรือมติของคณะกรรมการที่เกี่ยวข้อง
4.3 โครงการที่ไม่เห็นควรสนับสนุน
โครงการที่ปรากฏในกลุ่มนี้ จะเป็นโครงการที่ไม่มีความเหมาะสมที่จะใช้เงินกู้จากต่างประเทศ แต่อาจพิจารณาใช้เงินจากงบประมาณแผ่นดินแทน โดยจากการวิเคราะห์ในเบื้องต้น เหตุผลประกอบที่ทำให้โครงการปรากฏในกลุ่มนี้มี ดังนี้
(1) โครงการดังกล่าวใช้งบประมาณไม่สูงนัก จึงควรขอใช้งบประมาณแผ่นดิน เนื่องจากจะมีความคล่องตัวกว่าขอใช้เงินกู้จากต่างประเทศ
(2) ค่าใช้จ่ายทั้งหมดของโครงการเป็นค่าใช้จ่ายในประเทศในรูปของเงินบาท จึงควรใช้เงินจากงบประมาณภายในประเทศ
(3) ลักษณะการดำเนินโครงการที่ขอกู้มีความซ้ำซ้อนกับโครงการที่ได้รับเงินงบประมาณ หรือเงินกู้ต่างประเทศแล้ว
(4) กำลังจะมีการแปรรูปองค์กร โดยการระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยจึงควรพิจารณาใช้เงินจากการระดมทุน
(5) ครม. มีมติไม่สนับสนุนการดำเนินโครงการ
5. บทสรุป
5.1 แผนโครงการเงินกู้ 3 ปี เป็นแผนล่วงหน้าที่จัดทำขึ้นเพื่อช่วยกระตุ้นให้หน่วยงานปฏิบัติได้มีการวางแผนจัดเตรียมโครงการล่วงหน้าให้พร้อมที่จะเริ่มดำเนินการหากได้รับการอนุมัติให้ดำเนินการกู้ได้ รวมทั้งจะได้พิจารณาความเหมาะสมของแหล่งเงินกู้ของโครงการด้วยว่าควรจะใช้จากภายในหรือต่างประเทศ นอกจากนี้ ในกรณีที่โครงการได้รับความเห็นให้กลับไปทบทวนหรือทำการศึกษาเพิ่มเติม หน่วยงานก็มีช่วงเวลาที่จะจัดเตรียมโครงการให้มีความสมบูรณ์มากขึ้น รวมทั้งในกรณีที่โครงการไม่ได้รับการสนับสนุนในเบื้องต้นให้กู้เงินจากต่างประเทศ แต่หน่วยงานยังเห็นว่าโครงการนั้นๆ มีประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศ ก็จะได้ดำเนินการจัดหาแหล่งเงินที่เหมาะสมภายในประเทศต่อไป
5.2 ดังนั้น เพื่อให้การจัดเตรียมโครงการที่จะขอบรรจุในแผนโครงการเงินกู้ 3 ปี สามารถช่วยสนับสนุนการวางแผนล่วงหน้าโดยเฉพาะในขั้นตอนการวิเคราะห์และประเมินลำดับ ความสำคัญของโครงการให้เกิดประโยชน์สูงสุดและรวดเร็วทันกับความต้องการหน่วยงานต่างๆ ควรให้ความสำคัญกับการจัดทำรายละเอียดของโครงการให้มีความสมบูรณ์มากที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ควรคำนึงถึงความสอดคล้องระหว่างโครงการกับหลักเกณฑ์การกู้สำหรับภายในหรือต่างประเทศ รวมทั้งปัจจัยที่จะสนับสนุนให้สามารถได้รับการจัดลำดับความสำคัญโครงการ
หมายเหตุ :
(A) สำนักงานฯ ได้มีการจัดทำแผนโครงการเงินกู้ 3 ปีขึ้นเป็นครั้งแรกในช่วงวิกฤตหนี้ปี 2528 ซึ่งเป็นช่วงที่รัฐบาลได้เพิ่มความเข้มงวดกับการก่อหนี้จากต่างประเทศเป็นอย่างมาก แต่หลังจากนั้นเมื่อเศรษฐกิจและการคลังของประเทศกลับมาอยู่ในภาวะปกติแล้ว การจัดทำแผนโครงการเงินกู้ 3 ปี ก็ถูกลดความสำคัญลง ตราบจนกระทั่งเมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจและการเงินขึ้นในปี 2540 จึงได้มีการฟื้นฟูจัดทำแผนโครงการเงินกู้ 3 ปีขึ้นอีกครั้งหนึ่ง และต่อมาเมื่อมีการประกาศใช้ พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ขึ้น กระทรวงการคลังจึงได้ยก (ร่าง) ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ขึ้นตามนัยของ พ.ร.บ. ดังกล่าว โดยตามระเบียบใหม่นี้ได้กำหนดให้สำนักงานฯ จัดทำแผนโครงการเงินกู้ทั้งภายในและต่างประเทศในระยะ 3-5 ปีข้างหน้า ซึ่งจะมีขอบเขตที่ขยายเพิ่มเดิมจากเดิมที่จัดทำเฉพาะโครงการเงินกู้ต่างประเทศ
(B) ขณะนี้สำนักงานฯ กำลังอยู่ระหว่างดำเนินการจัดทำแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 10 (พ.ศ 2550-2554) เพื่อประกาศใช้ภายในเดือนตุลาคม 2549 โดยกรอบแนวคิดและยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ ในระยะแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 10 ปรากฏตามเอกสารแนบ 2-1 หรือสามารถสืบค้นรายละเอียดเบื้องต้นเกี่ยวกับการจัดทำแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 10 ได้จาก www.nesdb.go.th
(C) คณะกรรมการกฤษฎีกา พร้อมด้วยผู้แทนจาก กระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ และ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้ร่วมกันหารือให้ความเห็นเกี่ยวกับหลักเกณฑ์การกู้เงินบาทและเง นตราต่างประเทศเมื่อวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2545
(D) เป็นผลการจัดลำดับความสำคัญจากแผนโครงการเงินกู้ต่างประเทศ 3 ปี ในปีที่ผ่านๆ มา ซึ่งเหตุผลสำหรับโครงการในแต่ละกลุ่มจะเป็นสำหรับโครงการเงินกู้ต่างประเทศเท่านั้นอย่างไรก็ตาม ในการจัดทำแผนโครงการเงินกู้ 3 ปี (2551-2553) สำหรับรอบปีนี้จะเป็นปีแรกที่เริ่มจัดทำแผนโครงการเงินกู้ทั้งจากภายในประเทศและต่างประเทศ
--สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ--
-พห-
1.1 (ร่าง) ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ได้กำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจัดทำแผนโครงการเงินกู้ 3-5 ปีข้างหน้า เพื่อใช้เป็นกรอบวางแผนการบริหารหนี้สาธารณะของประเทศ โดยเฉพาะเป็นกรอบทิศทางการผูกพันเงินกู้จากทั้งในประเทศและต่างประเทศในอนาคต รวมทั้งจัดลำดับความสำคัญของโครงการที่จะขอใช้เงินกู้ตามแผนดังกล่าวในแต่ละปีงบประมาณเสนอต่อคณะกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ
1.2 ดังนั้น เพื่อให้เป็นไปตาม (ร่าง) ระเบียบดังกล่าว สำนักงานฯ จึงได้ดำเนินการจัดทำแผนโครงการเงินกู้สำหรับระยะเวลา 3 ปีขึ้น(A) โดยสำนักงานฯ จะขอความร่วมมือในการตอบแบบสอบถามจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ ที่มีความประสงค์จะใช้เงินกู้ทั้งในและต่างประเทศในรอบปีดังกล่าว เพื่อนำโครงการมาวิเคราะห์และพิจารณาให้ความเห็นประกอบเป็นแผนโครงการเงินกู้ 3 ปีขึ้น
2. หลักเกณฑ์
ในการพิจารณาจัดเตรียมโครงการที่จะเสนอใช้เงินกู้นั้น ควรสอดคล้องกับหลักเกณฑ์ ดังนี้
2.1 แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 10 (2550-2554): แผนโครงการเงินกู้ 3 ปี (2551-2553) เป็นแผนที่บรรจุโครงการพัฒนาด้านเศรษฐกิจและสังคมที่มีความจำเป็นต้องใช้เงินกู้ ซึ่งจะอยู่ในช่วงเวลาของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 10 ดังนั้น ในการจัดทำแผนโครงการเงินกู้ดังกล่าวจึงจำเป็นต้องคำนึงถึงความสอดคล้องกับกับแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 10 ซึ่งเป็นแผนชี้นำทิศทางการพัฒนาประเทศระยะปานกลาง ภายใต้วิสัยทัศน์ระยะยาว(B)
2.2 เกณฑ์การกู้เงินเป็นสกุลเงินบาทหรือต่างประเทศ: นอกเหนือจากการพิจารณาถึงกรอบภาพรวมทิศทางการพัฒนาประเทศในระยะปานกลางแล้ว การจัดทำโครงการเพื่อบรรจุในแผนโครงการเงินกู้ 3 ปีนี้ จะต้องคำนึงถึงหลักเกณฑ์ที่ใช้ในการพิจารณาการกู้เงินเป็นสกุลเงินบาทหรือเงินตราต่างประเทศอีกด้วย เนื่องจากเมื่อพิจารณาว่าโครงการใดมีความเหมาะสมและสอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาประเทศแล้ว จะต้องคำนึงถึงความเหมาะสมของแหล่งเงินทุนของโครงการนั้นๆ ว่าควรจะมาจากแหล่งใดต่อไปด้วยระหว่างการกู้ภายในประเทศและการกู้จากต่างประเทศ ดังนี้ (C)
(1) การกู้เงินเป็นเงินบาท
(1.1) การกู้เงินเป็นเงินบาทในการดำเนินงานหรือการลงทุน มักเป็นเพื่อชำระสินค้าหรือบริการในประเทศ
(1.2) ในขณะที่ การกู้เงินบาทเมื่องบประมาณขาดดุลจะเป็นกลไกช่วยลดความร้อนแรงของเศรษฐกิจได้ กล่าวคือ เป็นการจำกัดการกู้เงินของภาคเอกชนให้ลดลง (crowding out effect) ในยามที่เศรษฐกิจขยายตัวสูงเกินไป รวมทั้งช่วยไม่ให้เกิดผลเสียต่ออัตราอ้างอิงของประเทศ (sovereign risk) เนื่องจากหากดำเนินการกู้เงินต่างประเทศมาเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ จะทำให้นักลงทุนไม่มั่นใจในวินัยทางการคลังของประเทศ
(1.3) อย่างไรก็ตาม การกู้เงินในประเทศอาจส่งผลกระทบต่อการขยายปริมาณเงินได้ ทั้งในกรณีที่กู้จากธนาคารพาณิชย์ เนื่องจากธนาคารพาณิชย์มีอำนาจในการขยายเครดิตและสามารถให้รัฐบาลกู้เงินจากเครดิตที่ขยายได้ หรือในกรณีที่รัฐกู้จากธนาคารแห่งประเทศไทย เนื่องจากอำนาจในการพิมพ์ธนบัตร และสามารถใช้หลักทรัพย์ของรัฐบาลเป็นทุนสำรองในการพิมพ์ธนบัตรได้
(1.4) ดังนั้นเพื่อสร้างวินัยทางการคลังและป้องกันไม่ให้ภาระการชำระหนี้ของรัฐสูงจนส่งผลกระทบต่องบประมาณ จึงจำเป็นต้องมีการจำกัดวงเงินกู้ไว้ตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการก่อหนี้ของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ
(2) การกู้เงินเป็นเงินตราต่างประเทศ
(2.1) เกิดในกรณีที่การใช้จ่ายจากโครงการเพื่อการพัฒนาของส่วนราชการมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเป็นเงินตราต่างประเทศ เช่น ซื้อสินค้า บริการ หรือเทคโนโลยีจากต่างประเทศ เพราะหากไม่มีการกู้ก็จะทำให้ต้องนำเงินตราสำรองระหว่างประเทศไปใช้
(2.2) อย่างไรก็ดี การกู้เงินตราต่างประเทศอาจส่งผลกระทบต่อปริมาณเงินในประเทศได้ ซึ่งขึ้นอยู่กับว่าการกู้เงินนั้นนำไปใช้ในกรณีใด หากเป็นการกู้เงินเพื่อซื้อสินค้าหรือบริการจากต่างประเทศ ก็จะไม่ทำให้เกิดการขยายปริมาณเงินในประเทศ แต่หากเป็นการกู้เงินเพื่อนำเงินสดเข้ามาในประเทศ ก็จะทำให้ปริมาณเงินภายในประเทศขยายตัว ดังนั้น ในการกู้เงินตราต่างประเทศจึงควรกู้ในจำนวนที่ไม่เกินกว่าเงินตราต่างประเทศที่จะต้องใช้จ่ายสำหรับโครงการนั้นๆ เท่านั้น
3. การจัดลำดับความสำคัญ
สำนักงานฯ จะนำโครงการที่หน่วยงานต่างๆ เสนอบรรจุในแผนโครงการเงินกู้ 3 ปี ไปวิเคราะห์ความเป็นไปได้ในเบื้องต้น พร้อมทั้งจัดลำดับความสำคัญของโครงการในแต่ละปี เพื่อนำไปเป็นกรอบในการพิจารณาโครงการประจำปีงบประมาณต่อไป รวมทั้งจะนำไปหารือในการจัดเตรียมโครงการล่วงหน้าร่วมกับแหล่งเงินต่างๆ อาทิ ธนาคารเพื่อความร่วมมือระหว่างประเทศแห่งญี่ปุ่น (Japan Bank for International Cooperation: JBIC) ทั้งนี้ในการจัดลำดับความสำคัญมีเกณฑ์พิจารณา ดังนี้
3.1 ความสามารถในการสร้างรายได้เป็นเงินตราต่างประเทศ
3.2 การเพิ่มความสามารถด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี
3.3 การเพิ่มประสิทธิภาพด้านแรงงาน
3.4 การเพิ่มความสมบูรณ์ของโครงสร้างพื้นฐาน
3.5 การอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
3.6 ความจำเป็นเร่งด่วนที่หากมีการชะลอโครงการจะก่อให้เกิดความเสียหาย
4. ผลการจัดลำดับความสำคัญ
จากแผนโครงการเงินกู้ต่างประเทศ 3 ปี ในรอบปีที่ผ่านๆ มา สำนักงานฯ ได้ดำเนินการวิเคราะห์ในเบื้องต้น และสามารถจัดกลุ่มโครงการออกเป็น 3 กลุ่ม คือ กลุ่มที่เห็นควรสนับสนุน กลุ่มที่เห็นควรทบทวน / ชะลอ / ศึกษาเพิ่มเติม และกลุ่มที่ไม่เห็นควรสนับสนุน นอกจากนี้ สำนักงานฯ ได้นำกลุ่มโครงการที่เห็นควรสนับสนุนในปีงบประมาณแรกของแผนฯ มาจัดลำดับความสำคัญตามเกณฑ์ในข้อ 3 แล้ว ปรากฏว่าผลการจัดลำดับใน 3 กลุ่มโครงการ ส่วนใหญ่มีเหตุผลประกอบดังต่อไปนี้(D)
4.1 โครงการที่เห็นควรสนับสนุน
โครงการที่ปรากฏในกลุ่มนี้ จะเป็นโครงการที่มีความพร้อมที่จะเริ่มดำเนินการสูง โดยจะมีรายละเอียดสนับสนุนชัดเจนที่สมควรให้ดำเนินโครงการภายใต้เงินกู้ต่างประเทศได้ ดังนี้
(1) เป็นโครงการต่อเนื่องที่ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีแล้ว
(2) เป็นโครงการต่อเนื่องที่มีความสำคัญต่อการยกระดับมาตรฐานการบริการโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ
(3) เป็นบริการพื้นฐานที่จำเป็นต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ และยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน
4.2 โครงการที่เห็นควรทบทวน / ชะลอ / ศึกษาเพิ่มเติม
โครงการในกลุ่มนี้ส่วนใหญ่ยังขาดรายละเอียดและข้อมูลเพียงพอในการวิเคราะห์เพื่อจัดทำความเห็น ซึ่งหากหน่วยงานสามารถจัดเตรียมข้อมูลประกอบโครงการเพิ่มเติม ก็จะพิจารณาปรับไปอยู่ในกลุ่มอื่นที่เหมาะสมต่อไป โดยจากการวิเคราะห์ในเบื้องต้น เหตุผลประกอบที่ทำให้โครงการปรากฏในกลุ่มนี้มีดังนี้
(1) อยู่ระหว่างรอผลการพิจารณาโครงการของคณะรัฐมนตรี
(2) โครงการยังขาดรายละเอียดที่ชัดเจนเพียงพอ หรืออยู่ในระหว่างการศึกษาความเหมาะสมของโครงการ หรือยังไม่มีการจัดทำประชาพิจารณ์ หรือรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนในพื้นที่ หรือมีความซ้ำซ้อนกับโครงการของหน่วยงานอื่น
(3) เป็นโครงการที่ใช้เงินกู้ต่างประเทศเป็นจำนวนมาก ซึ่งหากอยู่ในช่วงภาวะการณ์ที่ภาระหนี้ของประเทศอยู่ในระดับสูง ก็ควรพิจารณาปรับแผนการลงทุนโครงการให้สอดคล้องกับแนวโน้มภาระหนี้ของประเทศ
(4) เป็นโครงการใหม่ที่ยังไม่มีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องดำเนินการในระยะสั้นรวมทั้งยังเป็นโครงการเงินกู้ที่มีผลตอบแทนทางเศรษฐกิจไม่ชัดเจน และมีผู้ได้รับ ประโยชน์ในวงจำกัด จึงเห็นควรชะลอโครงการ เพื่อรอผลการตัดสินใจ หรือมติของคณะกรรมการที่เกี่ยวข้อง
4.3 โครงการที่ไม่เห็นควรสนับสนุน
โครงการที่ปรากฏในกลุ่มนี้ จะเป็นโครงการที่ไม่มีความเหมาะสมที่จะใช้เงินกู้จากต่างประเทศ แต่อาจพิจารณาใช้เงินจากงบประมาณแผ่นดินแทน โดยจากการวิเคราะห์ในเบื้องต้น เหตุผลประกอบที่ทำให้โครงการปรากฏในกลุ่มนี้มี ดังนี้
(1) โครงการดังกล่าวใช้งบประมาณไม่สูงนัก จึงควรขอใช้งบประมาณแผ่นดิน เนื่องจากจะมีความคล่องตัวกว่าขอใช้เงินกู้จากต่างประเทศ
(2) ค่าใช้จ่ายทั้งหมดของโครงการเป็นค่าใช้จ่ายในประเทศในรูปของเงินบาท จึงควรใช้เงินจากงบประมาณภายในประเทศ
(3) ลักษณะการดำเนินโครงการที่ขอกู้มีความซ้ำซ้อนกับโครงการที่ได้รับเงินงบประมาณ หรือเงินกู้ต่างประเทศแล้ว
(4) กำลังจะมีการแปรรูปองค์กร โดยการระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยจึงควรพิจารณาใช้เงินจากการระดมทุน
(5) ครม. มีมติไม่สนับสนุนการดำเนินโครงการ
5. บทสรุป
5.1 แผนโครงการเงินกู้ 3 ปี เป็นแผนล่วงหน้าที่จัดทำขึ้นเพื่อช่วยกระตุ้นให้หน่วยงานปฏิบัติได้มีการวางแผนจัดเตรียมโครงการล่วงหน้าให้พร้อมที่จะเริ่มดำเนินการหากได้รับการอนุมัติให้ดำเนินการกู้ได้ รวมทั้งจะได้พิจารณาความเหมาะสมของแหล่งเงินกู้ของโครงการด้วยว่าควรจะใช้จากภายในหรือต่างประเทศ นอกจากนี้ ในกรณีที่โครงการได้รับความเห็นให้กลับไปทบทวนหรือทำการศึกษาเพิ่มเติม หน่วยงานก็มีช่วงเวลาที่จะจัดเตรียมโครงการให้มีความสมบูรณ์มากขึ้น รวมทั้งในกรณีที่โครงการไม่ได้รับการสนับสนุนในเบื้องต้นให้กู้เงินจากต่างประเทศ แต่หน่วยงานยังเห็นว่าโครงการนั้นๆ มีประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศ ก็จะได้ดำเนินการจัดหาแหล่งเงินที่เหมาะสมภายในประเทศต่อไป
5.2 ดังนั้น เพื่อให้การจัดเตรียมโครงการที่จะขอบรรจุในแผนโครงการเงินกู้ 3 ปี สามารถช่วยสนับสนุนการวางแผนล่วงหน้าโดยเฉพาะในขั้นตอนการวิเคราะห์และประเมินลำดับ ความสำคัญของโครงการให้เกิดประโยชน์สูงสุดและรวดเร็วทันกับความต้องการหน่วยงานต่างๆ ควรให้ความสำคัญกับการจัดทำรายละเอียดของโครงการให้มีความสมบูรณ์มากที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ควรคำนึงถึงความสอดคล้องระหว่างโครงการกับหลักเกณฑ์การกู้สำหรับภายในหรือต่างประเทศ รวมทั้งปัจจัยที่จะสนับสนุนให้สามารถได้รับการจัดลำดับความสำคัญโครงการ
หมายเหตุ :
(A) สำนักงานฯ ได้มีการจัดทำแผนโครงการเงินกู้ 3 ปีขึ้นเป็นครั้งแรกในช่วงวิกฤตหนี้ปี 2528 ซึ่งเป็นช่วงที่รัฐบาลได้เพิ่มความเข้มงวดกับการก่อหนี้จากต่างประเทศเป็นอย่างมาก แต่หลังจากนั้นเมื่อเศรษฐกิจและการคลังของประเทศกลับมาอยู่ในภาวะปกติแล้ว การจัดทำแผนโครงการเงินกู้ 3 ปี ก็ถูกลดความสำคัญลง ตราบจนกระทั่งเมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจและการเงินขึ้นในปี 2540 จึงได้มีการฟื้นฟูจัดทำแผนโครงการเงินกู้ 3 ปีขึ้นอีกครั้งหนึ่ง และต่อมาเมื่อมีการประกาศใช้ พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ขึ้น กระทรวงการคลังจึงได้ยก (ร่าง) ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ขึ้นตามนัยของ พ.ร.บ. ดังกล่าว โดยตามระเบียบใหม่นี้ได้กำหนดให้สำนักงานฯ จัดทำแผนโครงการเงินกู้ทั้งภายในและต่างประเทศในระยะ 3-5 ปีข้างหน้า ซึ่งจะมีขอบเขตที่ขยายเพิ่มเดิมจากเดิมที่จัดทำเฉพาะโครงการเงินกู้ต่างประเทศ
(B) ขณะนี้สำนักงานฯ กำลังอยู่ระหว่างดำเนินการจัดทำแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 10 (พ.ศ 2550-2554) เพื่อประกาศใช้ภายในเดือนตุลาคม 2549 โดยกรอบแนวคิดและยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ ในระยะแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 10 ปรากฏตามเอกสารแนบ 2-1 หรือสามารถสืบค้นรายละเอียดเบื้องต้นเกี่ยวกับการจัดทำแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 10 ได้จาก www.nesdb.go.th
(C) คณะกรรมการกฤษฎีกา พร้อมด้วยผู้แทนจาก กระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ และ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้ร่วมกันหารือให้ความเห็นเกี่ยวกับหลักเกณฑ์การกู้เงินบาทและเง นตราต่างประเทศเมื่อวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2545
(D) เป็นผลการจัดลำดับความสำคัญจากแผนโครงการเงินกู้ต่างประเทศ 3 ปี ในปีที่ผ่านๆ มา ซึ่งเหตุผลสำหรับโครงการในแต่ละกลุ่มจะเป็นสำหรับโครงการเงินกู้ต่างประเทศเท่านั้นอย่างไรก็ตาม ในการจัดทำแผนโครงการเงินกู้ 3 ปี (2551-2553) สำหรับรอบปีนี้จะเป็นปีแรกที่เริ่มจัดทำแผนโครงการเงินกู้ทั้งจากภายในประเทศและต่างประเทศ
--สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ--
-พห-