กรุงเทพฯ--10 ก.ค.--มหาวิทยาลัยรังสิต
พัฒนารัฐวิสาหกิจเพื่อพลิกฟื้นเศรษฐกิจไทย
โดย ดร. อนุสรณ์ ธรรมใจ
Anusorn4reform@Gmail.com
Anusornt4reform.com
เศรษฐกิจไทยไตรมาสสามดูเหมือนจะยังคงซบเซาต่อเนื่อง การบริโภค การลงทุน การท่องเที่ยวส่งออกยังไม่กระเตื้องขึ้นมากนัก เศรษฐกิจยังคงถูกซ้ำเติมด้วยไข้หวัดสายพันธุ์ ๒๐๐๙
ขณะที่การก่อหนี้สาธารณะเพื่อนำมาชดเชยงบประมาณขาดดุลมีความจำเป็นสำหรับสถานการณ์เฉพาะหน้า แต่อาจสร้างปัญหาฐานะการคลังในอีก ๓-๔ ปีข้างหน้าได้
การเก็บภาษีเพิ่ม หรือ ลดการใช้จ่าย ไม่อาจกระทำได้ในภาวะที่เศรษฐกิจหดตัวเช่นนี้
หันมาดูแหล่งรายได้สำคัญอีกแหล่งหนึ่ง ก็คือ ผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจบางแห่งก็พอช่วยบรรเทาปัญหาลงได้บ้าง รายได้โดยรวมของรัฐวิสาหกิจเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๕๐ อยู่ที่ ๓.๐๕ ล้านล้านบาท
ด้วยขนาดของมูลค่าทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงินทั้งระบบอยู่ที่ ๓.๒๘๘ ล้านล้านบาท มูลค่าทรัพย์สินของกลุ่มสถาบันการเงินรัฐวิสาหกิจอยู่ที่ ๓.๓๓ ล้านล้านบาท
ด้วยมูลค่าทรัพย์สินระดับนี้ รายได้เข้ารัฐจึงควรดีกว่านี้มาก หากเราเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารงาน เพิ่มธรรมาภิบาล และ ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจครั้งใหญ่ ซึ่งอาจจะแปรรูปหรือไม่แปรรูปก็ได้
ขณะเดียวกัน รัฐวิสาหกิจหลายแห่งก็มีภาระหนี้สินจำนวนมาก หนี้สินเหล่านี้ไม่ได้เกิดจาก การให้บริการทางสังคมเพียงอย่างเดียว หากเกิดจากความผิดผลาดในการดำเนินงานและทางนโยบายทั้งโดยสุจริตหรือทุจริต ที่สะสมต่อเนื่องมายาวนาน หนี้สินโดยรวมของรัฐวิสาหกิจอยู่ที่ ๕ ล้านล้านบาท และ ส่วนใหญ่กระจุกตัวอยู่ในรัฐวิสาหกิจที่ขาดทุนเรื้อรังประมาณ ๑๐ แห่ง
สร้างภาระทางด้านงบประมาณจำนวนมหาศาล และ การขาดทุนบางส่วนเกิดจากความไม่สุจริตทางนโยบายและการดำเนินงาน
การผ่าตัดโครงสร้าง การพลักดันโครงการขนาดใหญ่ ของ รัฐวิสาหกิจ จึงมักถูกมองด้วยสายตาอันเคลือบแคลงสงสัยเสมอว่า มีวาระซ่อนเร้นหรือแสวงหาผลประโยชน์ในทางที่มิชอบของบรรดานักการเมืองและเครือข่ายข้าราชการระดับสูงหรือไม่ เช่น โครงการผ่าตัดโครงสร้างการบริหารงานของการรถไฟ โครงการรถเมล์เอ็นจีวี โครงการจัดซื้อจัดจ้างและการลงทุนใน การบินไทย การไฟฟ้า และ การประปาทั้งหลาย การเจรจาต่อรองสัญญาสัมปทานกับคู่สัญญาของรัฐวิสาหกิจหลายแห่ง เป็นต้น
หลายโครงการอาจเป็นโครงการที่ดีเป็นประโยชน์ต่อรัฐวิสาหกิจ ประชาชนและประเทศโดยรวม
การเดินหน้าในโครงการที่ดีเพื่อปรับปรุงพัฒนารัฐวิสาหกิจ จึงไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะมักมีเรื่องอื้อฉาวจากโครงการที่เกิดขึ้นจากแรงขับเคลื่อนทางผลประโยชน์ส่วนตน ทำให้ภาพพจน์โดยรวมเสียหาย
โครงการที่ถูกขับทางยุทธศาสตร์เพื่อพลิกฟื้นรัฐวิสาหกิจและประเทศจึงได้รับผลกระทบไปด้วย การพัฒนารัฐวิสาหกิจ หรือ ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ หรือ แปรรูปบางส่วน เป็น สิ่งที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ หากทำได้สำเร็จ จะเป็นกลไกหนึ่งในการพลิกฟื้นเศรษฐกิจของชาติ
สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ ร่วมกับ คณะกรรมการประเมินผลรัฐวิสาหกิจ ก็ได้ช่วยกันทำให้ผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจพัฒนาขึ้นตามลำดับ ดูได้จาก อัตราผลตอบแทนจากทรัพย์สินในระดับ ๕.๕-๖.๘ ในช่วงสองปีที่ผ่านมา
การแปรรูปรัฐวิสาหกิจไม่ใช่เรื่องใหม่มีการเริ่มดำเนินการมาตั้งแต่ พ.ศ. 2504 และมีระบุไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฉบับแรก จนถึงเวลานี้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไปแล้วไม่น้อย 40 แห่ง และปัจจุบัน มีรัฐวิสาหกิจอยู่ทั้งหมด 59 แห่ง แบ่งออกเป็น 5 สาขาหลัก ด้วยกัน คือ สาขาโทรคมนาคมและสื่อสาร สาขาสาธารณูปโภค (ไฟฟ้า น้ำประปา) พลังงาน ขนส่งและรัฐวิสาหกิจอื่นๆ ประกอบไปด้วยการค้า การบริการและสถาบันการเงิน มีพนักงานรัฐวิสาหกิจประมาณ 320,000 คน ในจำนวนนี้เป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่ 10 แห่ง มากกว่า 226,000 คน มีรายได้รวมเมื่อปี
ทุกครั้งที่มีการพลักดันให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจก็จะมีเสียงคัดค้าน ในขณะที่รัฐบาลและคนจำนวนไม่น้อยก็เห็นดีเห็นงามกับความจำเป็นในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
ความคิดเห็นที่แตกต่างกันเป็นเรื่องปรกติ บางครั้งเป็นเรื่องแนวความคิดความเชื่อที่แตกต่างกันล้วนๆ บางครั้งเป็นเรื่องของผลประโยชน์ บางครั้งก็ผสมผสานกันหลายเหตุปัจจัย
การแปรรูป คือ การเพิ่มบทบาทของเอกชนในกิจการที่รัฐวิสาหกิจดำเนินการอยู่ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพเศรษฐกิจ และให้ประชาชนได้บริโภคสินค้าและบริการที่มีคุณภาพ ในราคาที่เหมาะสม นอกจากนี้ยังมีการกำหนดให้รัฐวิสาหกิจถอนตัวจากกิจการที่เอกชนดำเนินงานได้ดีกว่า แต่ให้รัฐ ยังคงกิจการที่เกี่ยวกับยุทธศาสตร์ชาติ ที่มีข้อผูกพันทางสังคม และที่ไม่ให้ผลตอบแทนเชิงพาณิชย์แต่มีความจำเป็นต่อคุณภาพชีวิต
การแปรรูป อาจก่อให้เกิด การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจหรือไม่ก็ได้ ขึ้นอยู่กับว่า แปรรูปแล้วส่วนรวมได้ประโยชน์หรือไม่
บางประเทศแปรรูปประสบความสำเร็จก่อให้เกิดประโยชน์ต่อเศรษฐกิจโดยรวมและคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นของประชาชน บางประเทศล้มเหลวในการแปรรูปก็ทำให้ประชาชนได้รับการบริการที่ไม่มีคุณภาพและยังเป็นภาระทางการคลังของภาครัฐต่อไป ขณะที่บางประเทศประสบความสำเร็จในการแปรรูปแต่ล้มเหลวในการจัดการให้การแปรรูปนำมาสู่สิ่งที่ดีกว่าของประชาชน ก็ทำให้ประชาชนต้องจ่ายเงินค่าน้ำ ค่าไฟฟ้าและค่าขนส่งสื่อสารโทรคมนาคมแพงขึ้น บทบาทขององค์กรอิสระในการควบคุมกระบวนการการแปรรูปและกิจการหลังการแปรรูปจึงเป็นเรื่องสำคัญที่จะทำให้เกิดผลกระทบทางลบน้อยที่สุด
หากเป็นไปตามหลักการการแปรรูปอย่างแท้จริง คือ เปลี่ยนกิจการจากการผูกขาดโดยรัฐเป็นการแข่งขันโดยเอกชนจริง ค่าบริการสาธาณูปโภคทั้งหลายย่อมไม่แพงขึ้นอย่างแน่นอน
บางประเทศมีปัญหาก็เพราะว่าเป็นการเปลี่ยนจากการผูกขาดโดยรัฐเป็นการผูกขาดโดยเอกชนหรือกลุ่มทุนขนาดใหญ่
การแปรรูปหรือเพิ่มบทบาทของภาคเอกชนด้วยรูปแบบและวิธีการที่หลากหลาย แยกเป็นลักษณะต่างๆได้ดังต่อไปนี้
การกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ เป็นวิธีการอย่างหนึ่งในการแปรรูปโดยลดสัดส่วนการถือหุ้นของภาครัฐ ขายหุ้นบางส่วนให้เอกชนและประชาชนโดยทั่วไป บางรัฐวิสาหกิจนั้นรัฐจะลดสัดส่วนให้เหลือต่ำกว่า 50% รัฐวิสาหกิจเหล่านี้ควรจะเป็นรัฐวิสาหกิจที่เอกชนทำได้ดีอยู่แล้วไม่มีความจำเป็นใดที่รัฐจะไปดำเนินธุรกิจแข่งขันกับเอกชน ขณะที่กิจการที่เกี่ยวข้องกับสาธารณูปโภค เกี่ยวพันกับยุทธศาสตร์ของชาติและความมั่นคง รัฐอาจจะมีความจำเป็นที่จะต้องมีอำนาจในการควบคุมสูง อาจจะต้องมีสัดส่วนเกิน 50% เพื่อสามารถดำเนินงานสอดคล้องกับนโยบายแห่งรัฐได้
การร่วมทุนกับบริษัทเอกชนที่มีประสบการณ์สูงและมีเทคโนโลยีที่ดี
การให้สัมปทานหรือทำสัญญาร่วมการงาน เป็นการเพิ่มบทบาทของภาคเอกชนโดยรัฐให้สิทธิผูกขาดแก่เอกชนในการผลิตสินค้าและบริการภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ รูปแบบในการให้สัมปทานนั้นมีหลายวิธี เช่น BOT (Build-Operate-Transfer) เป็นรูปแบบที่เอกชนผู้รับสัมปทาน จะเป็นผู้ลงทุน ออกแบบ ก่อสร้างและบริหารจัดการ เมื่อสิ้นสุดสัญญา เอกชนผู้รับสัมปทานก็จะโอนกิจการทั้งหมดให้หน่วยงานของรัฐ หรือ อาจเป็น BOO (Build-Own-Operate) เป็นการให้เอกชนลงทุนดำเนินการและเป็นเจ้าของกิจการ แต่รัฐรับซื้อผลผลิตโดยเปิดโอกาสให้เอกชนประมูลแข่งขันเพื่อดำเนินกิจกรรมของรัฐวิสหกิจ เช่น กรณีการไฟฟ้าฝ่ายผลิต ให้เอกชนดำเนินการก่อสร้างโรงไฟฟ้าและขายไฟฟ้าให้กับการไฟฟ้าฝ่ายผลิต เป็นต้น
หรืออาจจะเป็นในรูปของ BTO (Build-Transfer-Operate) เอกชนผู้รับสัมปทานจะเป็นผู้ลงทุน ออกแบบและดำเนินการก่อสร้าง และเมื่อก่อสร้างแล้วเสร็จผู้รับสิทธิจะต้องโอนทรัพย์สินต่างๆให้แก่รัฐ แต่เอกชนก็ยังเป็นผู้บริหารกิจการตลอดอายุสัมปทาน เช่น การทางพิเศษแห่งประเทศไทยให้สัมปทานเอกชนก่อสร้างทางด่วนขั้นที่ 2 นอกจากวิธีการที่กล่าวมาทั้งหมดนี้แล้ว ก็อาจจะใช้วิธีการทำสัญญาให้เอกชนเช่าดำเนินการหรือจ้างเอกชนมาดำเนินงานเฉพาะกิจกรรมบางอย่างก็ได้
แต่สิ่งที่สำคัญสำหรับรัฐวิสาหกิจ คือ การปฏิรูป ไม่ใช่การแปรรูป
หากจำเป็นต้องแปรรูป ก็ต้องทำให้เกิดการมีส่วนร่วมของผู้คนที่เกี่ยวข้องมากที่สุดอันหมายรวมถึง พนักงานรัฐวิสาหกิจ สหภาพแรงงานด้วย เพื่อให้การแปรรูปนำไปสู่ การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจเพื่อพลิกฟื้นประเทศ ครับ
นางนุชนารถ อำนาจบุดดี
ผู้ประสานงาน คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต
02-997-2222 ต่อ 1238
โทรสาร 02-533-9695