กรุงเทพฯ--10 พ.ค.--สำนักงานศาลปกครอง
เมื่อวันที่ ๙ พฤษภาคม ๒๕๔๙ ศาลปกครองกลางได้มีคำพิพากษาในคดีหมายเลขดำที่ ๔๗๖/๒๕๔๗ คดีหมายเลขแดงที่ ๕๘๔/๒๕๔๙ ระหว่าง สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ผู้ร้อง กับ บริษัท ไอทีวี จำกัด (มหาชน) ผู้คัดค้าน เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับการฟ้องขอให้เพิกถอนคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการ
คดีนี้ สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี (ผู้ร้อง) ได้ยื่นคำร้องต่อศาลปกครองกลางว่า เมื่อวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๓๘ ผู้ร้องกับผู้คัดค้านได้ทำสัญญาเข้าร่วมงานและดำเนินการสถานีวิทยุโทรทัศน์ระบบ ยู เอช เอฟ มีกำหนด ๓๐ ปี ต่อมา ผู้คัดค้านได้มีหนังสือถึงผู้ร้องให้พิจารณาหามาตรการเพื่อชดเชยความเสียหายเนื่องจากผู้ร้องให้สัมปทานกับบุคคลอื่นเข้าดำเนินกิจการให้บริการส่งวิทยุโทรทัศน์โดยมีการโฆษณาได้ ผู้ร้องจึงได้เสนอเรื่องต่อคณะกรรมการประสานงานการดำเนินการตามสัญญาเข้าร่วมงานและดำเนินการสถานีวิทยุโทรทัศน์ระบบ ยู เอช เอฟ เพื่อพิจารณา และต่อมาได้ปฏิเสธคำขอของผู้คัดค้าน ผู้คัดค้านจึงเสนอเรื่องให้อนุญาโตตุลาการวินิจฉัยชี้ขาด
คณะอนุญาโตตุลาการมีคำชี้ขาดในข้อพิพาทหมายเลขแดงที่ ๔/๒๕๔๗ ให้ผู้ร้องชดเชยความเสียหายเป็นจำนวนเงิน ๒๐ ล้านบาท ปรับลดผลประโยชน์ตอบแทนตามสัญญา ปรับลดเงินรับประกันผลประโยชน์ขั้นต่ำ และให้คืนเงินผลประโยชน์ตอบแทนขั้นต่ำที่ผู้คัดค้านได้ชำระระหว่างการพิจารณาของอนุญาโตตุลาการ กับให้ผู้คัดค้านสามารถออกอากาศช่วงเวลา ๑๙.๐๐ —๒๑.๓๐ น. ได้โดยไม่ต้องถูกจำกัดเฉพาะรายการข่าว สารคดี และสารประโยชน์ และให้ปรับสัดส่วนการเสนอรายการข่าว สารคดี และสารประโยชน์จากเดิมไม่น้อยกว่าร้อยละ ๗๐ ของเวลาออกอากาศทั้งหมดเป็นไม่น้อยกว่าร้อยละ ๕๐
ผู้ร้องเห็นว่าคำชี้ขาดดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากเป็นคำชี้ขาดที่ไม่อยู่ในขอบเขตของสัญญาอนุญาโตตุลาการ และเกินขอบเขตแห่งข้อตกลงในการเสนอข้อพิพาทต่อคณะอนุญาโตตุลาการ เป็นคำชี้ขาดที่เกี่ยวกับข้อพิพาทที่ไม่สามารถระงับโดยอนุญาโตตุลาการ และการที่จะยอมรับหรือบังคับตามคำชี้ขาดนั้น จะเป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมของประชาชน จึงยื่นคำร้องขอให้ศาลเพิกถอนคำชี้ขาดดังกล่าว
คดีนี้มีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยรวม ๓ ประเด็น ดังนี้
ประเด็นที่หนึ่ง ข้อสัญญาอนุญาโตตุลาการตามข้อ ๑๕ ของสัญญาเข้าร่วมงานและดำเนินการสถานีวิทยุโทรทัศน์ระบบ ยู เอช เอฟ ลงวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๓๘ มีผลใช้บังคับได้หรือไม่
พิเคราะห์แล้วเห็นว่า แม้ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งใช้บังคับในขณะนั้น ได้บัญญัติว่า สัญญาอนุญาโตตุลาการ หมายถึง สัญญาหรือข้อตกลงในสัญญาที่คู่กรณีตกลงเสนอข้อพิพาททางแพ่งที่เกิดขึ้นแล้วหรือที่จะเกิดขึ้นในอนาคตก็ตาม แต่ในขณะที่มีการลงนามในสัญญาเข้าร่วมงานฯ ยังไม่มีการแบ่งแยกประเภทของสัญญาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ไม่ว่าสัญญาที่ทำขึ้นจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ก็ตาม คู่สัญญาอาจตกลงให้ใช้วิธีการอนุญาโตตุลาการในการระงับข้อพิพาทได้ ซึ่งต่อมามาตรา ๑๕ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ได้บัญญัติรับรองให้ใช้วิธีการอนุญาโตตุลาการในสัญญาทางปกครองได้ นอกจากนั้น ไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามไม่ให้รัฐทำสัญญากับเอกชนโดยมีข้อตกลงให้ระงับข้อพิพาทตามสัญญาโดยวิธีการอนุญาโตตุลาการ จึงเห็นว่าข้อสัญญาอนุญาโตตุลาการดังกล่าวมีผลใช้บังคับได้ ข้ออ้างของผู้ร้องจึงไม่อาจรับฟังได้
ประเด็นที่สอง ผู้คัดค้านได้เสนอข้อพิพาทต่อคณะอนุญาโตตุลาการภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดหรือไม่
พิเคราะห์แล้วเห็นว่า เมื่อสัญญาเข้าร่วมงานและดำเนินการสถานีวิทยุโทรทัศน์ระบบ ยู เอช เอฟ ลงวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๓๘ เป็นสัญญาซึ่งรัฐยอมให้เอกชนเข้ามาแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติด้านคลื่นความถี่ที่ใช้ในการส่งวิทยุโทรทัศน์โดยมีค่าตอบแทนให้แก่รัฐ เพื่อการจัดทำบริการสาธารณะด้านการสื่อสารวิทยุโทรทัศน์ สัญญาดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ซึ่งการฟ้องคดีจะต้องยื่นฟ้องภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี แต่ไม่เกินสิบปีนับแต่วันที่มีเหตุแห่งการฟ้องคดี ดังนั้น การยื่นคำเสนอข้อพิพาทของผู้คัดค้านต่อสำนักงานอนุญาโตตุลาการ กระทรวงยุติธรรม จึงต้องยื่นภายในระยะเวลา ๑ ปี นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการเสนอข้อพิพาทต่อคณะอนุญาโตตุลาการ
เมื่อการยื่นข้อเรียกร้องของผู้คัดค้านตั้งแต่ต้นเป็นเพียงขั้นตอนการเจรจาของคู่สัญญาโดยมิได้มีการตกลงในรายละเอียดให้เป็นที่ยุติแต่ประการใด โดยผู้ร้องก็ยังแจ้งให้ผู้คัดค้านชี้แจงรายละเอียดเพิ่มเติมเพื่อพิจารณาหาข้อยุติต่อไป จึงยังไม่อาจถือว่าเป็นเหตุที่ผู้ร้องจะเสนอข้อพิพาทต่อคณะอนุญาโตตุลาการ จนกระทั่งเมื่อวันที่ ๑๓ สิงหาคม ๒๕๔๕ ผู้ร้องและผู้คัดค้านได้ร่วมประชุมกันและผู้ร้องมีมติปฏิเสธข้อเรียกร้องของผู้คัดค้าน กรณีจึงถือว่าวันดังกล่าวเป็นวันที่ผู้ร้องรู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการเสนอข้อพิพาทต่อคณะอนุญาโตตุลาการ การที่ผู้คัดค้านยื่นคำเสนอข้อพิพาทต่อสำนักงานอนุญาโตตุลาการ กระทรวงยุติธรรม เมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๔๕ จึงเป็นการใช้สิทธิเรียกร้องภายในระยะเวลา ๑ ปี นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการเสนอข้อพิพาทต่อคณะอนุญาโตตุลาการ ดังนั้น ที่ผู้ร้องอ้างว่าผู้คัดค้านได้เสนอข้อพิพาทต่อคณะอนุญาโตตุลาการเกินระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดนั้น จึงเป็นข้ออ้างที่ไม่อาจรับฟังได้
ประเด็นที่สาม คำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการ สถาบันอนุญาโตตุลาการ สำนักระงับข้อพิพาท สำนักงานศาลยุติธรรม ข้อพิพาทหมายเลขดำที่ ๒๙/๒๕๔๕ ข้อพิพาทหมายเลขแดงที่ ๔/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๔๗ เป็นคำชี้ขาดที่เกินขอบเขตแห่งสัญญาอนุญาโตตุลาการหรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนหรือไม่
พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ คณะอนุญาโตตุลาการมีหน้าที่ต้องวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทตามข้อสัญญา คำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการจะต้องระบุเหตุผลของคำชี้ขาดไว้โดยชัดแจ้งและจะชี้ขาดเกินขอบเขตแห่งสัญญาอนุญาโตตุลาการหรือเกินคำขอของคู่พิพาทมิได้ เมื่อชี้ขาดข้อพิพาทแล้ว คู่พิพาทที่ไม่เห็นด้วยกับคำชี้ขาดดังกล่าว ย่อมมีสิทธิที่จะฟ้องขอให้เพิกถอนคำชี้ขาดนั้นได้ แต่ศาลจะมีอำนาจตรวจสอบและเพิกถอนคำชี้ขาดได้เฉพาะกรณีที่กฎหมายบัญญัติไว้ในมาตรา ๔๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว
สำหรับคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการที่ให้ผู้ร้องชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้นระหว่างปี ๒๕๔๑ - ๒๕๔๔ ให้แก่ผู้คัดค้านเป็นเงินจำนวน ๒๐ ล้านบาทเฉพาะกรณีกรมประชาสัมพันธ์ยอมให้สถานีวิทยุโทรทัศน์แห่งประเทศไทยช่อง ๑๑ มีการโฆษณานั้น เห็นว่า ผู้คัดค้านได้ทราบเงื่อนไขรายละเอียดแล้วว่าโครงการนี้เป็นโครงการที่จะต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยประธานกรรมการบริหารของผู้คัดค้านเคยเป็นกรรมการในคณะกรรมการดำเนินโครงการจัดตั้งสถานีวิทยุโทรทัศน์ ระบบ ยู เอช เอฟ และเป็นผู้มีหนังสือถึงผู้ร้องเพื่อขอให้เปิดการเจรจาเพื่อแก้ไขสัญญาโดยเพิ่มเติมข้อ ๕ วรรคสี่ ของสัญญาดังกล่าว ดังนั้น แม้จะได้มีการเสนอร่างสัญญาเข้าร่วมงานและดำเนินการสถานีวิทยุโทรทัศน์ระบบ ยู เอช เอฟ ให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาแล้วก็ตาม แต่เมื่อคู่สัญญาได้ตกลงให้เพิ่มเติมข้อ ๕ วรรคสี่ ในสัญญาดังกล่าว ซึ่งเป็นการเพิ่มเติมในเนื้อหาที่เป็นสาระสำคัญซึ่งมีผลกระทบต่อสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญารวมทั้งเปลี่ยนแปลงหลักการที่สำคัญในสัญญาเข้าร่วมงานฯ กรณีจึงต้องเสนอเรื่องให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งในเรื่องนี้ผู้ร้องและผู้คัดค้านยอมรับว่าได้มีการลงนามในสัญญาเข้าร่วมงานและดำเนินการสถานีวิทยุโทรทัศน์ระบบ ยู เอช เอฟ ระหว่างผู้ร้องกับผู้คัดค้าน เมื่อวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๓๘ โดยที่ไม่ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสำคัญดังกล่าว และเชื่อว่าคู่สัญญาได้ลงนามในสัญญาโดยรู้หรือควรรู้ข้อเท็จจริงดังกล่าวแล้ว ดังนั้น ข้อ ๕ วรรคสี่ ของสัญญาเข้าร่วมงานฯ จึงไม่มีผลผูกพันคู่สัญญา คณะอนุญาโตตุลาการจึงไม่อาจอาศัยข้อ ๕ วรรคสี่ ของสัญญาเข้าร่วมงานฯ มีคำชี้ขาดกำหนดมาตรการชดเชยความเสียหายต่าง ๆ ให้แก่ผู้คัดค้านซึ่งรวมถึงความเสียหายในประเด็นนี้ด้วย ดังนั้น การยอมรับหรือการบังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการในประเด็นนี้จึงเป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนตามมาตรา ๔๐ วรรคสาม (๒) (ข) แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ แม้ว่าผู้ร้องมิได้ยกเป็นข้อโต้แย้งในชั้นอนุญาโตตุลาการอันเป็นเหตุให้คณะอนุญาโตตุลาการมิได้วินิจฉัยในประเด็นนี้ก็ตาม แต่ศาลสามารถหยิบยกขึ้นวินิจฉัยได้ เนื่องจากเป็นปัญหาเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน
สำหรับคำชี้ขาดให้ปรับลดผลประโยชน์ตอบแทนตามข้อ ๕ วรรคหนึ่ง ของสัญญาเข้าร่วมงานฯ และให้ผู้ร้องคืนเงินค่าผลประโยชน์ตอบแทนขั้นต่ำที่ผู้คัดค้านได้ชำระโดยมีเงื่อนไขระหว่างพิจารณาข้อพิพาทนี้เมื่อวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๔๖ จำนวน ๘๐๐ ล้านบาท ให้แก่ผู้คัดค้านจำนวน ๕๗๐ ล้านบาทนั้น เห็นว่า เมื่อคณะอนุญาโตตุลาการไม่อาจนำข้อ ๕ วรรคสี่ ของสัญญาเข้าร่วมงานฯ มากำหนดมาตรการชดเชยความเสียหายให้แก่ผู้คัดค้านเนื่องจากข้อ ๕ วรรคสี่ ของสัญญาดังกล่าวไม่มีผลผูกพันคู่สัญญา คณะอนุญาโตตุลาการจึงไม่มีอำนาจชี้ขาดให้ปรับลดเงินผลประโยชน์ตอบแทนที่ผู้คัดค้านต้องชำระให้แก่ผู้ร้องตามข้อ ๕ วรรคหนึ่ง ของสัญญาเข้าร่วมงานฯ เนื่องจากเป็นการชี้ขาดที่ขัดกับข้อสัญญา หรือมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงข้อสัญญาซึ่งเป็นเรื่องที่อยู่ในอำนาจของคู่สัญญาที่จะตกลงกันตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น ทั้งนี้ ตามมาตรา ๓๔ วรรคสี่ และมาตรา ๓๗ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ.๒๕๔๕ ดังนั้น คำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการในประเด็นนี้จึงเป็นคำชี้ขาดที่ไม่อยู่ในขอบเขตของสัญญาอนุญาโตตุลาการ และการยอมรับหรือบังคับตามคำชี้ขาดจะเป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน
สำหรับคำชี้ขาดให้ผู้ร้องชดเชยความเสียหายโดยให้ผู้คัดค้านสามารถออกอากาศในช่วงเวลา Prime Time คือ ช่วงเวลาระหว่าง ๑๙.๐๐ นาฬิกา ถึง ๒๑.๓๐ นาฬิกา ได้โดยไม่ต้องถูกจำกัดเฉพาะรายการข่าว จากเดิมไม่น้อยกว่าร้อยละ ๗๐ ของเวลาออกอากาศทั้งหมดเป็นไม่น้อยกว่าร้อยละ ๕๐ นั้น เห็นว่า เมื่อคณะอนุญาโตตุลาการไม่อาจนำข้อ ๕ วรรคสี่ ของสัญญาเข้าร่วมงานฯ มากำหนดมาตรการชดเชยความเสียหายให้แก่ผู้คัดค้าน การที่คณะอนุญาโตตุลาการวินิจฉัยชี้ขาดให้ปรับสัดส่วนการเสนอรายการข่าว สารคดีและสารประโยชน์ลงเหลือไม่น้อยกว่าร้อยละ ๕๐ ของเวลาออกอากาศทั้งหมด โดยที่ผู้คัดค้านมิได้ร้องขอ จึงเป็นการวินิจฉัยชี้ขาดเกินคำขอของผู้คัดค้านและขัดต่อมาตรา ๓๗ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ทั้งยังมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงสาระสำคัญของการจัดทำบริการสาธารณะ เป็นการขัดกับข้อสัญญาและวัตถุประสงค์หลักในการจัดตั้งสถานีโทรทัศน์ดังกล่าว ที่ประสงค์จะจัดทำบริการสาธารณะให้ประชาชนได้รับทราบข้อมูลข่าวสารต่างๆ ไม่ใช่เป็นสถานีโทรทัศน์เพื่อความบันเทิงเช่นเดียวกับสถานีโทรทัศน์อื่นๆ ทั่วไป ดังนั้น คำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการในประเด็นนี้จึงเป็นคำชี้ขาดที่เกินคำขอของผู้คัดค้านและเกินขอบเขตของสัญญาอนุญาโตตุลาการ และการยอมรับหรือการบังคับตามคำชี้ขาดจะเป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ทั้งนี้ ตามมาตรา ๔๐ วรรคสาม (๑) (ง) และ (๒) (ข) แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕
พิพากษาเพิกถอนคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการในข้อพิพาทหมายเลขดำ ที่ ๒๙/๒๕๔๕ ข้อพิพาทหมายเลขแดงที่ ๔/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๔๗ ทั้งหมด