กรุงเทพฯ--3 พ.ค.--สกว.
วันที่ 2 พ.ค.50 ที่สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) มีการนำเสนอผลงานวิจัยเรื่อง “ธรรมาภิบาลในองค์กรของรัฐ : กรณีศึกษารัฐวิสาหกิจไทย” ซึ่งกำหนดจะมีการทำการวิจัยเชิงลึกกับ 8 รัฐวิสาหกิจ คือ
การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย (กทท.) สำนักงานสลากกินแบ่ง บริษัทองค์การขนส่งมวลชน การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) บริษัทการบินไทย จำกัด (มหาชน) บริษัท ปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย จำกัด (มหาชน) (ปตท.) บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) และ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.)
ดร.ไพโรจน์ วงศ์วิภานนท์ หัวหน้าโครงการวิจัยฯ จากสถาบันวิจัยสังคมและเศรษฐกิจ ม.ธุรกิจบัณฑิต กล่าวว่า งานวิจัยนี้ศึกษาภายใต้สมมติฐานว่า รัฐวิสาหกิจของไทยโดยทั่วไปมีปัญหาด้านการกำกับดูแลกิจการทำให้คุณภาพของเกณฑ์มาตรฐานการกำกับดูแลกิจการหรือการมีธรรมาภิบาลต่ำกว่าระดับที่ควรจะเป็น อันมีสาเหตุมาจากปัจจัยโครงสร้างที่สำคัญ ซึ่งได้แก่ การที่องค์กรมีหลายเป้าหมายหรือการขาดเป้าหมายที่ชัดเจน การมีนักการเมืองผู้มีอำนาจในการตัดสินใจใช้อำนาจและอิทธิพลทางการเมืองในรัฐวิสาหกิจเพื่อประโยชน์ส่วนตนมากกว่าประโยชน์สาธารณะ เพราะนักการเมืองมีและได้ประโยชน์จาก Control Right ในรัฐวิสาหกิจมากกว่าความสำคัญของ Residual Right การขาดปัจจัยด้าน Market Discipline บทบาทของ Soft Budget Constraint สมมติฐานดังกล่าวถูกนำมาวิเคราะห์และประยุกต์ให้เหมาะสมกับกรอบความคิดเรื่องการกำกับดูแลของรัฐวิสาหกิจไทยโดยใช้แนวความคิดของ OECD เป็นกรอบอ้างอิงเพื่อชี้ให้เห็นว่าเมื่อใช้กับรัฐวิสาหกิจจะทำให้เห็นความแตกต่างของการกำกับดูแลกิจการของบริษัทเอกชนกับของรัฐวิสาหกิจ พร้อมทั้งถูกนำมาใช้เพื่อให้ได้มาซึ่งเกณฑ์วัดมาตรฐานคุณภาพการกำกับดูแลกิจการของรัฐวิสาหกิจในมิติต่าง ๆ
ทั้งนี้ผลการวิจัยระยะแรกซึ่งครอบคลุม 4 เรื่องหลัก คือ 1. รัฐวิสาหกิจพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ 2.การอภิบาลของรัฐวิสาหกิจไทย 3. เกณฑ์มาตรฐานและปัญหาธรรมาภิบาลของรัฐวิสาหกิจ 4. หลักการและแนวทางในการประเมินธรรมาภิบาลในการบริหารจัดการของรัฐวิสาหกิจ
รัฐวิสาหกิจในมิติประวัติศาสตร์ มีการศึกษาพัฒนาการย้อนหลังไปก่อน พ.ศ.2475 ซึ่งเป็นยุคทุนนิยมโดยรัฐ และเป็นบ่อเกิด ผลลัพธ์ บทเรียนเรื่อยมาจนในปัจจุบัน ที่ภาพรวมและสถานภาพของรัฐวิสาหกิจไทย คือ จำนวนลดลงกว่าครึ่งตั้งแต่แผน 1 จาก140 แห่ง ขนาดสินทรัพย์และรายได้ต่อ GDP สูงขึ้นตลอดมา เคยเป็นแหล่งรายได้ของรัฐวิสาหกิจถึงร้อยละ 30 เมื่อปี 2493 อัตราการขยายตัวนับว่าสูง จำนวนที่ขาดทุนมีน้อยลง ช่วงทศวรรษ 2520 และ 2530 กว่าครึ่งของหนี้ต่างประเทศเป็นของรัฐวิสาหกิจ รัฐวิสากิจที่มีขนาดเล็กไม่สำคัญน่าจะยุบไปได้ สาขาพลังงานซึ่งรวมน้ำมันและไฟฟ้า โดยขนาดเด่นเป็นพิเศษ การลงทุนสูงกว่าการออมตลอดมา & สัดส่วนการขาดดุลสูงขึ้น พนักงานที่ Peak ประมาณ 3 แสนคน 10 ปีที่ผ่านมาเริ่มลดลงเล็กน้อย
ดร.ไพโรจน์ กล่าว่า สำหรับมาตรฐานการกำกับดูแลกิจการที่ดีของรัฐวิสาหกิจ ผลการดำเนินงานขององค์กรกับระดับธรรมาภิบาลหรือการกำกับดูแลกิจการที่ดีสามารถมีความสัมพันธ์กันในหลายมิติ รายงานวิจัยนี้แยกสองเรื่องนี้ออกจากกัน โดยฐานคิดทั่วไปในรายงานวิจัยนี้คือมองธรรมาภิบาลเป็นกระบวนการ (Process) ไม่ใช่ผลลัพธ์ บ่อยครั้งกระบวนการและผลลัพธ์คาบเกี่ยวกัน เชื่อว่ากระบวนการหรือวิธีทำงานที่ดีจะส่งผลดีไม่ว่าจะเป็นเรื่องประสิทธิภาพ ความเป็นธรรม การมีส่วนร่วม การมีระบบกำกับดูแลกิจการที่ดีจะช่วยป้องกันความเสียหายได้เนิ่นๆ เป็นระบบเตือนภัยที่ดี แนวคิดและวิธีการของ OECD 6 ข้อจึงถูกนำมาดัดแปลงและประยุกต์ในการศึกษา ทั้งนี้ผลลัพธ์และกระบวนการ อาจปนกันในบางแนวคิด เช่น หลัก 6 ประการในการบริหารกิจการที่ดีในระเบียบสำนักนายก พ.ศ.2543 คือ 1.หลักนิติธรรม 2.หลักคุณธรรม 3.หลักความโปร่งใส 4.หลักความมีส่วนร่วม 5.หลักความรับผิดชอบ 6.หลักประสิทธิภาพหรือหลักความคุ้มค่า ผลวิจัยต่างประเทศสนับสนุนแต่ยังไม่เป็นฉันทานุมัติ ธรรมาภิบาลทำให้ผลการดำเนินงานของบริษัทดีขึ้น ประเด็นก็คือ ถ้าบริษัทหรือองค์กรเด่นเพียงแค่ Procedural Governance มีโน่นมีนี่ครบที่ไม่ใช่เนื้อแท้ของ Good Governance แล้ว Performance จะดีขึ้นจริงหรือ
แต่หลัก 15 ประการของตลาดหลักทรัพย์หรือหลัก 5 ประการของOECD เน้นกระบวนการมากกว่าผลลัพธ์ เช่น ของ OECD คือ 1. สิทธิของผู้ถือหุ้นและหน้าที่หลักของความเป็นเจ้าของ 2. การปฏิบัติต่อผู้ถือหุ้นทุกคนอย่างเท่าเทียมกัน 3. การระบุและให้ความสำคัญกับผู้มีส่วนได้เสีย หรือ Stakeholders 4. การเปิดเผยข้อมูลและความโปร่งใส (Disclosure & Transparency) 5. ความรับผิดชอบของคณะกรรมการ
ทั้งนี้คณะกรรมการองค์กรรัฐวิสาหกิจที่พึงปรารถนา ได้แก่ ไม่ควรมีการเปลี่ยนแปลงแบบยกแผง คุณสมบัติและความสามารถสำคัญกว่าพวกพ้อง ต้องอธิบาย ระบุคุณสมบัติให้ละเอียดว่าทำไมต้องการคนคนนี้ ต้องอิสระจากการถูกครอบงำโดยผู้แต่งตั้ง กรรมการไม่ควรมากจนเกินไป แต่งตั้งบุคคลจากการคัดเลือกของสถาบันหรือองค์กรวิชาชีพ สามารถแบ่งกรรมการออกเป็นส่วนต่างๆได้ (มีตัวแทนจากฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน) กรรมการโดยตำแหน่งควรน้อยที่สุดและออกตามวาระของผู้แต่งตั้ง ผู้ถือหุ้นใหญ่หรือ กระทรวงการคลังต้องมีระบบประเมินที่ชัดเจน พันธกิจหลัก วัตถุประสงค์คืออะไร กรรมการต้องถูกประเมินในเชิงคุณภาพ นอกจากจำนวนที่เข้าประชุม ค่าตอบแทนทุกคนแยกเป็นการเงินและไม่ใช่การเงิน ทบทวนระบบแรงจูงใจผู้บริหารและพนักงาน (Incentive Contract) ควรให้ตัวแทนพนักงานนั่งในบอร์ดหรือไม่ เพราะเหตุใด การทุจริตในองค์กรรัฐวิสาหกิจบอกอะไรเรื่องธรรมาภิบาล โจทย์หนึ่งที่สำคัญคือ การวัดและหาเครื่องชี้เพื่อให้ได้มาในเชิงปริมาณ เช่น ดัชนีที่บอกถึงความรับผิดชอบ (Accountability) ดูจะยากและท้าทายที่สุด ทั้งนี้การศึกษาระยะต่อไปคณะวิจัยจะทำการศึกษาเชิงลึกกับ 8 รัฐวิสาหกิจเป้าหมายดังกล่าว เพื่อแสดงให้เห็นระดับการมีธรรมาภิบาลของรัฐวิสาหกิจไทย
สามารถคลิกดูภาพประกอบได้ที่ www.thaipr.net