ที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาที่เหมาะสมสำหรับ
การยกร่างรัฐธรรมนูญใน พ.ศ.๒๕๕๐
๑. บทนำ
อำนาจหน้าที่หลักของวุฒิสภาไทยก่อนใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
(พ.ศ.๒๕๔๐) คือ การกลั่นกรองร่างกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาจากสภาผู้แทนราษฎร โดยที่มา
ของสมาชิกวุฒิสภานั้นส่วนใหญ่ในรัฐธรรมนูญไทยใช้วิธีการคัดเลือกผู้ดำรงตำแหน่งสมาชิกวุฒิ
สภาโดยการคัดเลือกนี้ขึ้นอยู่กับนายกรัฐมนตรีเพียงลำพัง เพื่อนำรายชื่อขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อโปรด
เกล้าแต่งตั้งเป็นวุฒิสมาชิก ทำให้วุฒิสภาขาดความหลากหลายของกลุ่มในสังคม และอยู่ภายใต้
อิทธิพลชักนำของพรรคการเมืองหรือรัฐบาล
จากสภาพปัญหาข้างต้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยจึงปรับเปลี่ยนที่มาของวุฒิ
สภาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา โดยกำหนดให้วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรง ทำหน้าที่
กลั่นกรองกฎหมาย ให้ความเห็นชอบผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ถอดถอนผู้
ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ และเจ้าหน้าที่ของ
รัฐ ตลอดจนอภิปรายทั่วไปในปัญหาระดับชาติ โดยไม่มีการลงมติ
ด้วยเหตุที่วุฒิสภามีอำนาจในการกลั่นกรองกฎหมาย พิจารณาถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่ง
ทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ และอภิปรายทั่วไปในปัญหาระดับชาติโดยไม่มีการลงมติ ดัง
นั้น กระบวนการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาต้องปรับปรุงให้โปร่งใส รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร
ไทย (พ.ศ.๒๕๔๐) จึงได้กำหนดหลักการเกี่ยวกับวิธีการได้มาซึ่งวุฒิสภาให้มีที่มาที่ชอบธรรมโดย
(๑) วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน
(๒) จำนวนสมาชิกวุฒิสภาที่แต่ละจังหวัดพึงมี คำนวณตามเกณฑ์จำนวนราษฎรโดย
เฉลี่ยตามจำนวนวุฒิสภาที่มีทั้งหมด ๒๐๐ คน
(๓) ผู้ที่จะสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาต้องมีอายุไม่ต่ำกว่า ๔๐ ปี มีคุณวุฒิไม่
ต่ำกว่าปริญญาตรีหรือเทียบเท่า และไม่สังกัดพรรคการเมือง ตลอดจนไม่เป็นข้าราชการหรือเจ้า
หน้าที่อื่นของรัฐ
(๔) สมาชิกวุฒิสภามีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ ๖ ปี
อย่างไรก็ดี ที่มาของวุฒิสภาที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
(พ.ศ.๒๕๔๐) ให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน เพื่อทำหน้าที่ในฐานะสภาตรวจสอบ
นั้น จากการมีวุฒิสภาชุดแรกภายใต้รัฐธรรมนูญฯ (พ.ศ.๒๕๕๐) ที่อยู่ครบวาระ ๖ ปี มีความเชื่อ
ว่าวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงดังวิธีการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฯ (พ.ศ.๒๕๔๐) นั้น
ทำให้วุฒิสมาชิกส่วนใหญ่ยากที่จะปลอดพ้นจากการครอบงำทางการเมือง ส่งผลให้วุฒิสภาไม่
สามารถทำหน้าที่ในฐานะสภาตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐได้อย่างเต็มที่
ปัญหาของวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฯ (พ.ศ.๒๕๔๐) ส่งผลให้การ
ทำหน้าที่ในฐานะสภาตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐไม่บรรลุผลอย่างแท้จริง ก่อให้เกิดประเด็น
พิจารณาที่สำคัญในการยกร่างรัฐธรรมนูญใน พ.ศ.๒๕๔๐ ว่าจะกำหนดวิธีการได้มาซึ่งสมาชิก
วุฒิสภาอย่างไร และจะให้วุฒิสภามีอำนาจหน้าที่เพียงใด จึงจะมีความเหมาะสมสำหรับประเทศไทย
๒. ประวัติความเป็นมาของที่มาของวุฒิสภาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาของ
ประเทศไทย
เมื่อสำรวจรัฐธรรมนูญไทยที่มีการกำหนดให้มีวุฒิสภานับแต่แต่มีการประกาศใช้รัฐธรรม
นูญฉบับแรกจนถึงฉบับ พ.ศ.๒๕๔๐ สามารถจำแนกที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาเป็นตา
รางได้ดังนี้
ตารางแสดงที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับต่าง ๆ ของประเทศไทย
รัฐธรรมนูญฉบับที่ ที่มาของวุฒิสภา อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา หมายเหตุ
๑. พระราชบัญญัติธรรมนูญ - - ไม่มีวุฒิสภามีเพียงสภาผู้แทนราษฎร
การปกครองแผ่นดินสยามชั่ว
คราว พุทธศักราช ๒๔๗๕
๒. รัฐธรรมนูญแห่ง - - ไม่มีวุฒิสภามีเพียงสภาผู้แทนราษฎร
ราชอาณาจักรสยาม พุทธ
ศักราช ๒๔๗๕
๓. รัฐธรรมนูญแห่ง วุฒิสภา (พฤฒสภา) มีจำนวน๘๐ คน ๑. สภากลั่นกรองกฎหมาย เป็นครั้งแรกที่มีวุฒิสภาในรัฐ
ราชอาณาจักรไทย พุทธ มาจากการเลือกตั้งจากประชาชน ๒. ร่วมลงมติความไว้วางใจ ธรรมนูญไทยและเป็นวุฒิสภา
ศักราช ๒๔๘๙ โดยเป็นการเลือกตั้งโดยทางอ้อม คณะรัฐมนตรี ตอนแถลง ที่กำหนดให้มาจากการเลือกตั้ง
นโยบายต่อรัฐสภา ครั้งแรกด้วย แม้จะเป็นการเลือกตั้งโดยทางอ้อม
วุฒิสภามีจำนวนเท่ากับ ๑. สภากลั่นกรองกฎหมาย
จำนวนสมาชิกสภาผู้แทน ๒. ร่วมลงมติความไว้วางใจ
ราษฎร (คำนวณตามจำนวน คณะรัฐมนตรี ตอนแถลง
ประชากร) มาจากการแต่งตั้ง นโยบายต่อรัฐสภา
๕. รัฐธรรมนูญแห่ง วุฒิสภามีจำนวน ๑๐๐ คน มา ๑.สภากลั่นกรองกฎหมาย
ราชอาณาจักรไทย พุทธ จากการแต่งตั้ง โดยประธาน
ศักราช ๒๔๙๒ องคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับ
สนองพระบรมราชโองการ
๖. รัฐธรรมนูญแห่ง - -
ราชอาณาจักรไทย พุทธ
ศักราช ๒๔๗๕ แก้ไขเพิ่มเติม
พุทธศักราช ๒๔๙๕
๗. ธรรมนูญการปกครองราช - - ไม่มีวุฒิสภา มีเพียงสภาร่างรัฐ
อาณาจักร พุทธศักราช ๒๕๐๒ ธรรมนูญ ทำหน้าที่ทั้งร่างรัฐ
ธรรมนูญ และรัฐสภา
๘. รัฐธรรมนูญแห่ง วุฒิสภามีจำนวน ๓ ใน ๔ ใน ๑. สภากลั่นกรองกฎหมาย
ราชอาณาจักรไทย พุทธ ของจำนวนสมาชิกทั้งหมด ๒. ร่วมกับสภาผู้แทนเข้าชื่อ
ศักราช ๒๕๑๑ ของสภาผู้แทนราษฎร เสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่ว
(คำนวณตามจำนวนประชากร) ไป เพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐ
มาจากการแต่งตั้ง มนตรีเป็นรายตัวหรือคณะ
๙. ธรรมนูญการปกครอง ไม่มีวุฒิสภามีเพียงสภานิติ
ราชอาณาจักร พุทธศักราช บัญญัติแห่งชาติ
๒๕๑๕ ทำหน้าที่ทั้งร่าง
รัฐธรรมนูญ และรัฐสภา
๑๐. รัฐธรรมนูญแห่ง วุฒิสภามีจำนวน ๑๐๐ คน มา สภากลั่นกรองกฎหมาย
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช จากการแต่งตั้ง โดยประธาน
๒๕๑๗ องคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนอง
พระบรมราชโองการ (แก้ไขวัน
ที่ ๑๙ มกราคม ๒๕๑๘ ให้
นายกรัฐมนตรเป็นผู้ลงนามรับ
สนองพระบรมราชโอง โดยรัฐ
มนตรีแห่งราชอาฯจักรไทย แก้
ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช ๒๕๑๘)
๑๑. รัฐธรรมนูญแห่ง - - ไม่มีวุฒิสภา มี
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช เพียงสภาปฏิรูป
๒๕๑๙ การปกครองแผ่น
ดินทำ หน้าที่นิติบัญญัติ
๑๒. ธรรมนูญการปกครองราช - - ไม่มีวุฒิสภา มี
อาณาจักร พุทธศักราช ๒๕๒๐ เพียงสภานิติ
บัญญัติแห่งชาติ
ทำหน้าที่ร่างรัฐ
ธรรมนูญ และรัฐสภา
๑๓. รัฐธรรมนูญแห่ง สมาชิกวุฒิสภามีจำนวนไม่เกิน สภากลั่นกรองกฎหมาย
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๓ ใน ๔ ของจำนวนสมาชิกทั้ง
๒๕๒๑ หมดของสภาผู้แทนราษฎร
(คำนวณตามจำนวนประชากร)
มาจากการแต่งตั้ง
๑๔. ธรรมนูญการปกครองราช ไม่มีวุฒิสภา มี
อาณาจักร พุทธศักราช ๒๕๓๔ เพียงสภานิติ
บัญญัติแห่งชาติ
ทำหน้าที่ร่างรัฐ
ธรรมนูญ และรัฐสภา
๑๕. รัฐธรรมนูญแห่ง วุฒิสภามีจำนวน ๒๗๐ คน มา สภากลั่นกรองกฎหมาย
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช จากการแต่งตั้ง
๒๕๓๔
๑๖. รัฐธรรมนูญแห่ง วุฒิสภามีจำนวน ๒๐๐ คน มา ๑. สภากลั่นกรองกฎหมาย ๑. เป็นครั้งที่ ๒ ที่
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช จากการเลือกตั้งโดยตรงจาก ๒. สภาตรวจสอบ มีการกำหนดให้
๒๕๔๐ ประชาชน ๓. แต่งตั้งและถอดถอนผู้ดำรง วุฒิสภามาจาก
ตำแหน่งระดับสูง การเลือกตั้ง และเป็นครั้งแรกที่เป็น
วุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง
จากประชาชน
๒. เป็นครั้งแรก
ที่ให้อำนวจวุฒิ
สภาเป็นสภา
ตรวจสอบ นอก
เหนือไปจาก
อำนาจในการ
เป็นสภากลั่น
กรองกฎหมาย
จากข้อมูลข้างต้นในตารางข้างต้น ประกอบกับรัฐธรรมนูญฉบับต่าง ๆ ของประเทศไทย
จะเห็นว่า(๑) รัฐธรรมนูญทั้งจำนวน ๑๖ ฉบับ มีอยู่ ๘ ฉบับที่กำหนดให้มีวุฒิสภา เห็นได้ว่าเป็น
จำนวนครึ่งต่อครึ่ง
(๒) วุฒิสภาในรัฐธรรมนูญ ๘ ฉบับ มีเพียง ๒ ฉบับที่กำหนดที่มาจากการเลือกตั้ง โดย
รัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๘๙ กำหนดให้เป็นการเลือกตั้งโดยอ้อม ส่วนรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐
กำหนดให้เป็นการเลือกตั้งโดยตรง
(๓) วุฒิสภาในรัฐธรรมนูญ ๘ ฉบับ รัฐธรรมนูญจำนวน ๗ ฉบับกำหนดอำนาจหน้าที่
ของวุฒิสภาไว้ในฐานะเป็นสภากลั่นกรองกฎหมาย มีเพียงฉบับเดียว คือ รัฐธรรมนูญ
พ.ศ.๒๕๔๐ เท่านั้น ที่ให้มีอำนาจมากถึงขั้นเป็นสภาตรวจสอบ
(๔) วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๑๑ มีอำนาจในการเสนอร่างพระราชบัญญัติ และ
ขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล ส่วนวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๒๑ แม้วุฒิสภาจะไม่มี
อำนาจในการขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีสิทธิที่จะลงคะแนนไว้วางใจหรือไม่ไว้วาง
ใจ นอกจากนั้น วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๓๔ ก่อนการแก้ไขใน พ.ศ.๒๕๓๕ มีอำนาจขอ
เปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะได้
เมื่อวิเคราะห์ในด้านประวัติความเป็นมาของวุฒิสภาไทยแล้ว จะเห็นได้ว่า นับแต่
ประเทศไทยเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย เมื่อ พ.ศ.๒๔๗๕ แรกเริ่มผู้
เปลี่ยนแปลงการปกครองจะจัดรูปแบบการปกครองในรูปสภาเดียว แต่ติดขัดในเรื่องความรู้
ความชำนาญในการปกครองประเทศที่ยังมีไม่เพียงพอของผู้ที่จเป็นผู้แทนราษฎร การจัดให้มี
วุฒิสภาในระยะหนึ่งก็เพื่อให้มาเป็นพี่เลี้ยงของสภาผู้แทนราษฎร ดังจะเห็นได้ว่า วุฒิสภาที่ผ่าน
ๆ มาจะเป็นผู้ที่มีความรู้ความชำนาญในด้านต่าง ๆ ทั้งที่เป็นข้าราชการและไม่เป็นข้าราชการ
และวุฒิสภานั้นรัฐธรรมนูญก็มักจะกำหนดให้มาจากการแต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรี เพื่อให้ฝ่าย
บริหารมีความเข้มแข็ง เนื่องจากในการเลือกตั้งแต่ละครั้งไม่มีพรรคการเมืองใดได้เสียงข้างมาก
เด็ดขาด ทำให้ต้องตั้งรัฐบาลผสมมาตลอด (ก่อน พ.ศ.๒๕๔๐) เพื่อให้รัฐบาลมีเสถียรภาพในทาง
การเมือง จึงจำเป็นต้องแต่งตั้งวุฒิสภาคอยค้ำจุนฐานของรัฐบาล สมาชิกวุฒิสภาส่วนใหญ่จึงเป็น
ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ นายทหารคุมกำลัง เพื่อแสดงให้เห็นถึงความมั่นคงของรัฐบาล อนึ่ง ในการ
แต่งตั้งวุฒิสมาชิกแสดงถึงเจตจำนงของการแต่งตั้งผู้ที่มีประสบการณ์หรือผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความ
รู้เฉพาะด้านก็มีอยู่บ้าง แต่ส่วนใหญ่เป็นการแต่งตั้งเพื่อเป็นการให้รางวัลทางการเมืองมากกว่า
ความเชื่อถือในตัวสมาชิกวุฒิสภาจึงเสื่อมถอยลงเรื่อย ๆ ในขณะที่ความก้าวหน้าของ
ประชาธิปไตยสูงขึ้นเป็นลำดับ
เมื่อพิจารณาถึงความเป็นมาของวุฒิสภา ประกอบกับพัฒนาการในการปกครองระบอบ
ประชาธิปไตยของประเทศไทยที่ดำเนินมาตั้งแต่ ๒๔๗๕ ถึง ๒๕๔๐ ความรู้ ความสนใจในทาง
การเมืองของประชาชนที่เพิ่มขึ้น รัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ จึงได้ปรับเปลี่ยนที่มาของวุฒิสภาเสีย
ใหม่ จากเดิมแต่งตั้ง เป็นกำหนดให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนเช่นเดียวกับ
สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เพื่อส่งเสริมให้มีการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยยิ่ง ๆ ขึ้นไป โดย
กำหนดจำนวนวุฒิสมาชิกไว้ ๒๐๐ คน โดยการเลือกตั้งใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง โดยเฉลี่ย
ตามจำนวนประชากรที่มีอยู่ในแต่ละจังหวัด
อนึ่ง ในการยกร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ มิได้มีความเป็นเอกภาพในการให้มีการ
เลือกตั้งวุฒิสมาชิกโดยตรง โดยบางส่วนเห็นควรให้มีคณะกรรมการสรรหาวุฒิสมาชิก แต่อย่าง
ไรก็ดี อาจสรุปเหตุผลที่สภาร่างรัฐธรรมนูญเห็นควรให้มีการเลือกตั้งวุฒิสภาโดยตรงได้ ดังนี้1
(๑) การเลือกตั้งโดยตรงเป็นวิถีทางที่สอดคล้องกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตย
มากกว่าการแต่งตั้งและการเลือกตั้งโดยอ้อม
(๒) สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญบางส่วนเห็นว่าประเทศไทยน่าจะมีสภาเพียงสภาเดียว
มิใช่ระบบสองสภา แต่เมื่อเสียงส่วนใหญ่เห็นว่าควรใช้ระบบสองสภามากกว่า สมาชิกส่วนนี้ก็หัน
ไปลงคะแนนเสียงให้กับการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาโดยเฉพาะ
(๓) สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วยกับการที่วุฒิสภาจะมีสมาชิกสอง
ประเภทพร้อม ๆ กัน ประสบการณ์ของสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มีสมาชิกสองประเภท คือ สมาชิก
สภาร่างรัฐธรรมนูญตัวแทนจังหวัด ๗๖ คน และสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญประเภทผู้เชี่ยวชาญ
และผู้มีประสบการณ์ ๒๓ คน ทำให้สมาชิกส่วนใหญ่ปฏิเสธข้อเสนอของคณะกรรมาธิการยกร่าง
รัฐธรรมนูญ
(๔) สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญบางส่วนประสงค์จะลงสมัครรับเลือกตั้ง และโดยที่
สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญตัวแทนจังหวัดนั้นเป็นผู้แทนของจังหวัดอยู่แล้ว การให้มีการเลือกตั้ง
สมาชิกวุฒิสภาโดยตรงจึงเปนอีกทางหนึ่งที่เปิดโอกาสให้สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญเข้าไปมีบท
บาททางการเมืองได้
ในส่วนของอำนาจหน้าที่วุฒิสภานั้น แต่เดิมก่อน พ.ศ.๒๕๔๐ วุฒิสภามีบทบาทเพียง
เป็นสภากลั่นกรอง แต่ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ ได้กำหนดบทบาทใหม่ที่สำคัญให้แก่วุฒิสภา
1 สมคิด เลิศไพฑูรย์, “การเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา”, นิติสยามปริทัศน์’๔๑. คณะนิติศาสตร์
มหาวิทยาลัยสยาม ๒๕๔๑. หน้า ๕๗-๕๘.
----------------------------------------------------------------------
คือ หน้าที่ตรวจสอบและถอดถอน ซึ่งเสมือนหนึ่งวุฒิสภาเป็นสภาตรวจสอบ นอกจากนี้ องค์กร
ตรวจสอบทุกองค์กรวุฒิสภาเป็นคนเลือก เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน
ของรัฐสภา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครองสูงสุด เป็นต้น
อีกทั้งวุฒิสภายังเป็นผู้ถอดถอนบุคคลที่ดำเนินตำแหน่งระดับสูงต่าง ๆ ด้วย
การที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้วุฒิสภาเป็นสภาตรวจสอบและถอดถอนได้เต็มที่ เพราะ
สมาชิกวุฒิสภาในด้านที่มามีการกำหนดให้มีความเป็นอิสระสูง (ห้ามสังกัดพรรคการเมือง) ทั้ง
ยังแยกหน้าที่ห้ามไม่ให้สมาชิกวุฒิสภาไปเป็นรัฐมนตรี
อย่างไรก็ดี เมื่อมีการใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ โดยมีการเลือกตั้งวุฒิสภาชุดแรกของ
ประเทศไทยที่มีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และวุฒิสภาชุดนี้ได้อยู่จนครบวาระ
๖ ปี วุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงนี้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า เมื่อคำนึงถึงเจตนารมณ์ของรัฐ
ธรรมนูญที่ให้มีวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งเพื่อทำหน้าที่เป็นทั้งสภากลั่นกรองกฎหมายและ
สภาตรวจสอบนั้น ประสบความล้มเหลว เพราะแทนที่วุฒิสภาจะเป็นองค์กรที่ตรวจสอบฝ่าย
บริหารและฝ่ายอื่น ๆ อย่างมีประสิทธิภาพตามรัฐธรรมนูญและความคาดหวังของสังคม แต่ใน
ทางปฏิบัติกลับเป็นไปในทางตรงกันข้าม ทั้งนี้ เพราะรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ กำหนดให้สมาชิก
วุฒิสภามาจากการเลือกตั้ง แต่ห้ามไม่ให้มีการหาเสียง ทำให้เป็นจุดอ่อนที่ทำให้ผู้ลงสมัครรับ
เลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภา ต้องพึ่งพิงฐานคะแนนเสียงจากพรรคการเมืองและนักการเมืองใน
พื้นที่ ท้ายที่สุดเมื่อผ่านการเลือกตั้งได้เข้ามาเป็นสมาชิกวุฒิสภาแล้ว ก็ย่อมถูกครอบงำจากฝ่าย
บริหาร จนไม่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างอิสระดังเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ วุฒิสมาชิกต้องแบ่ง
ภาคไปตอบแทนบุญคุณนักการเมืองที่ช่วยให้ชนะการเลือกตั้งจนได้เป็นสมาชิกวุฒิสภา
อนึ่ง เมื่อพิจารณาจากภูมิหลังของสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งในแต่ละจังหวัด
ส่วนใหญ่จะพบข้อเท็จจริงตรงกันว่า วุฒิสมาชิกเหล่านั้นผ่านการเลือกตั้งเข้ามาโดยอาศัยฐาน
เสียงของพรรคการเมืองหนุนหลังเป็นส่วนใหญ่ วุฒิสมาชิกบางคนยังมีความใกล้ชิดเป็นเครือ
ญาตกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
ประเด็นสำคัญในการยกร่างรัฐธรรมนูญในปี พ.ศ.๒๕๕๐ นี้ ในส่วนที่เกี่ยวกับที่มาและ
อำนาจหน้าที่ของสมาชิกวุฒิสภา จึงมีประเด็นปัญหาสำคัญในเรื่องของการกำหนดที่มาของวุฒิ
สภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง ที่ไม่อาจปลอดพ้นจากการถูกครอบงำทางการเมือง ทำให้วุฒิ
สภาไม่มีความเป็นอิสระ ความเห็นในเบื้องต้นของบางฝ่ายที่เห็นปัญหาของรัฐธรรมนูญ
พ.ศ.๒๕๔๐ ที่ให้เลือกตั้งวุฒิสภาโดยตรง จึงไม่อยากให้กำหนดให้เลือกตั้งวุฒิสภาโดยตรง แต่
ควรให้มีการกำหนดที่มาจากการสรรหาเพื่อแต่งตั้ง ในขณะที่ความเห็นของอีกบางฝ่ายเห็นว่าให้
คงการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาไว้ แต่ให้มีการปรับปรุงวิธีการเลือกตั้งเพื่อให้มีหลักประกันว่าจะ
ได้วุฒิสภาที่ปลอดจากการถูกแทรกแซงจากฝ่ายต่าง ๆ เพื่อให้มีความเป็นอิสระที่จะสามารถทำ
หน้าที่ในฐานะสภาตรวจสอบได้อย่างแท้จริง
๓. ที่มาของวุฒิสภาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาในต่างประเทศ
ในส่วนนี้จะได้ศึกษาในภาพรวมของวิธีการได้มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา และ
เลือกศึกษาที่มาของวุฒิสภาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาในบางประเทศเพื่อเป็นตัวอย่าง
ประกอบการศึกษาที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาที่เหมาะสมสำหรับการยกร่างรัฐธรรมนูญใน ปี ๒๕๕๐
๓.๑ ที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาในต่างประเทศในภาพรวม
๓.๑.๑ วิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา
เมื่อสำรวจโดยการพิจารณาจากรัฐธรรมนูญของนานาประเทศที่อยู่ในระบบสอง
สภา (Bicameral Legislator) พบว่าโดยสรุปแล้ว รัฐธรรมนูญมักจะกำหนดที่มาของสมาชิกใน ๖ รูปแบบ ดังนี้
(๑) ที่มาจากการสืบตระกูล เช่น สภาขุนนางของประเทศอังกฤษ มีการ
กำหนดให้สมาชิกสภาขุนนางจำนวนหนึ่งมีที่มาจากการสืบตระกูลต่อกันเป็นทอด ๆ จากบิดาสู่
บุตรชายคนโต
(๒) ที่มาจากการดำรงตำแหน่ง เช่น สภาขุนนางของประเทศอังกฤษ มีการ
กำหนดให้ตำแหน่งบางตำแหน่งเป็นสมาชิกสภาขุนนางโดยตำแหน่ง อาทิ ตำแหน่งสังฆราช
แห่งแคนเตอร์เบอรี่เป็นสมาชิกสภาขุนนางโดยตำแหน่ง เป็นต้น
(๓) ที่มาจากการแต่งตั้ง รัฐธรรมนูญบางประเทศกำหนดให้ประมุขแห่งรัฐเป็น
ผู้แต่งตั้งวุฒิสมาชิกจากผู้ที่มีความเหมาะสม โดยมีคุณสมบัติและลักษณะตามที่กฎหมายกำหนด
เช่น รัฐธรรมนูญของประเทศไทยในอดีต เป็นต้น
(๔) ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง รัฐธรรมนูญบางประเทศกำหนดที่มาของ
สมาชิกวุฒิสภาโดยการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน เช่น รัฐธรรมนูญของประเทศสหรัฐ
อเมริกา กำหนดที่มาของสมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนแต่ละมลรัฐ
มลรัฐละ ๒ คน เป็นต้น
(๕) ที่มาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม รัฐธรรมนูญบางประเทศกำหนดให้มีคณะ
บุคคลคณะหนึ่งทำหน้าที่เป็นผู้เลือกบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งวุฒิสมาชิก เช่น รัฐธรรมนูญของ
ประเทศฝรั่งเศส กำหนดให้มีคณะผู้เลือกตั้งซึ่งได้รับเลือกจากประชาชนทำหน้าที่เลือกสมาชิก
วุฒิสภา เป็นต้น
(๖) ที่มาจากการเลือกตั้งหรือแต่งตั้งจากผู้แทนกลุ่มชน รัฐธรรมนูญบาง
ประเทศกำหนดให้มีสมาชิกวุฒิสภาที่มีฐานะเป็นผู้แทนกลุ่มชนต่าง ๆ โดยมีการกำหนดกลุ่มชน
เหล่านั้นไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น รัฐธรรมนูญของประเทศมาเลเซียมีพระราชอำนาจในการแต่งตั้ง
สมาชิกวุฒิสภาจำนวน ๓๒ คน โดยพิจารณาจากผู้มีชื่อเสียงทางบริการชุมชนหรือกลุ่มอาชีพ
และผู้แทนของชนกลุ่มน้อย เป็นต้น
ทั้ง ๖ รูปแบบข้างต้นเป็นที่มาของสมาชิกวุฒิสภาที่มีการกำหนดไว้ในรัฐธรรม
นูญของนานาประเทศ แต่อย่างไรก็ดี มีข้อสังเกตประการสำคัญว่า บางประเทศไม่ได้กำหนดที่
มาจากแหล่งใดแหล่งหนึ่งใน ๖ รูปแบบข้างต้น หากแต่มีการกำหนดที่มาในลักษณะผสม เช่น
ประเทศอังกฤษ มีการกำหนดที่มาของสภาขุนนางผสมระหว่างรูปแบบการสืบตระกูลกับการแต่งตั้ง เป็นต้น
อนึ่ง ในเรื่องที่มาของวุฒิสภานี้ ในบางประเทศที่มาไม่ใช่จากการเลือกตั้งโดย
ตรงของประชาชนดังเช่นประเทศอังกฤษ ก็มีแนวโน้มที่จะมีการปรับเปลี่ยนให้มีวุฒิสมาชิกที่มา
จากการเลือกตั้งมากขึ้น ในเดือนมีนาคม พ.ศ.๒๕๕๐ สภาผู้แทนราษฎรของอังกฤษ เห็นชอบใน
หลักการให้กำหนดที่มาของวุฒิสภาอังกฤษ ให้มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด หรือให้มาจากการ
เลือกตั้งร้อยละ ๘๐ และแต่งตั้งร้อยละ ๒๐2
๓.๑.๒ อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา
ในฐานะที่วุฒิสภาเป็นสภาที่สองในระบบสองสภา อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาโดย
พื้นฐานที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนานาประเทศจะมีลักษณะร่วมกัน คือ วุฒิสภามีส่วนในการ
พิจารณาร่างกฎหมาย แต่อำนาจหน้าที่อื่นของวุฒิสภามีความแตกต่างกันไปตามแต่ละประเทศ
อย่างไรก็ดีมีประมวลอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาในรัฐธรรมนูญนานาประเทศแล้ว สามารถสรุปถึง
อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาได้ดังนี้
(๑) วุฒิสภามีอำนาจหน้าที่ในทางนิติบัญญัติ รัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศ
มักจะกำหนดให้วุฒิสภามีอำนาจในการพิจารณาร่างกฎหมายในฐานะสภาที่สองต่อจากการ
พิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ส่วนอำนาจในทางนิติบัญญัติของวุฒิสภาจะเท่ากับสภาผู้แทน
ราษฎรหรือไม่ ในรัฐธรรมนูญแต่ละประเทศมีความแตกต่างกัน บางประเทศให้วุฒิสภาสามารถ
เสนอร่างกฎหมายได้ แต่อย่างไรก็ตาม ส่วนใหญ่เมื่อวุฒิสภามีความเห็นต่อร่างกฎหมายต่างไป
จากสภาผู้แทนราษฎร รัฐธรรมนูญของนานาประเทศมักจะกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ชี้
ขาดในท้ายที่สุด
(๒) วุฒิสภามีอำนาจในการควบคุมฝ่ายบริหาร ประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภา
มักจะให้อำนาจแก่วุฒิสภาในการตั้งกระทู้ถามถึงการทำงานของรัฐบาลได้ แต่จะไม่ให้อำนาจใน
การอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลแก่วุฒิสภา โดยอำนาจนี้จะเป็นของสภาผู้แทนราษฎร ส่วน
ประเทศที่ใช้ระบบประธานาธิบดีดังเช่นสหรัฐอเมริกาจะให้อำนาจวุฒิสภาในการควบคุมฝ่าย
บริหารผ่านกระบวนการถอดถอนฝ่ายบริหารออกจากตำแหน่ง (Impeachment) อีกทั้งวุฒิสภา
2 http://en.wikipedia.org/wiki/House_of_Lords (วันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๕๐)
ของสหรัฐอเมริกายังมีอำนาจในการให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งในระดับสูงด้วย
(๓) วุฒิสภามีอำนาจอื่น ๆ เช่น วุฒิสภามีอำนาจในการลงมติร่วมกับสภาผู้
แทนราษฎรในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือมีอำนาจในการลงมติร่วมกับสภาผู้แทนราษฎร
ในการประกาศสงคราม เป็นต้น
ข้อสังเกต ในทางหลักการตั้งองค์กร อำนาจขององค์กรที่จะจัดตั้งจะเป็นตัว
กำหนดที่มาของบุคคลที่อยู่ในองค์กรนั้น ดังนั้น อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาจะเป็นเครื่องชี้ที่มา
ของวุฒิสภา กล่าวคือ หากกำหนดอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาให้เป็นเพียงสภากลั่นกรองกฎหมาย
วุฒิสภาย่อมมีที่มาจากแหล่งใดก็ได้ แล้วแต่จะเห็นถึงความเหมาะสม แต่หากจะให้วุฒิสภามี
อำนาจมากกกว่าสภากลั่นกรอง เช่น การแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ การถอดถอนผู้ดำรง
ตำแหน่งต่าง ๆ เป็นต้น วุฒิสภาควรจะต้องมีที่มาจากประชาชนตามหลักการในระบอบ
ประชาธิปไตย เพราะการแต่งตั้งหรือถอดถอนผู้ดำรงตำแหนงต่าง ๆ นั้น จำเป็นต้องเชื่อมโยงที่
มาของวุฒิสภากับประชาชนโดยตรง วุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งไม่ควรใช้อำนาจนี้
๓.๒ ที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาประเทศฝรั่งเศส
รัฐสภาของประเทศฝรั่งเศสประกอบไปด้วย ๒ สภา คือ สภาผู้แทนราษฎร (National
Assembly) และวุฒิสภา (Senate) ดังที่มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ค.ศ.๑๙๕๘
(พ.ศ.๒๕๐๑) มาตรา ๒๔ ว่า
“มาตรา ๒๔ รัฐสภาประกอบสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา
สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้รับเลือกตั้งโดยตรงและทั่วไป
สมาชิกวุฒิสภาได้รับเลือกตั้งโดยอ้อม วุฒิสภาเป็นผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้อง
ถิ่นต่าง ๆ ของสาธารณรัฐ ประชาชนชาวฝรั่งเศสที่อยู่นอกประเทศย่อมมีผู้แทนในวุฒิสภาได้”
สำหรับวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม (Indirect universal suffrage) จากคณะผู้
เลือกตั้ง (Electoral College) เดิมมีวาระ ๙ ปี (โดยชุดแรกมีวาระ ๙ ปี เมื่อครบ ๓ ปี ให้ออก
จำนวน ๑ ใน ๓ ตามรายชื่อจังหวัดท้ายกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ) โดยจะมีการเลือกใหม่
ทุก ๓ ปี ต่อมาในปี ค.ศ.๒๐๐๓ มีการแก้ไขกฎหมายกำหนดวาระในการดำรงตำแหน่งของวุฒิ
สภารุ่นใหม่ ๖ ปี โดยให้มีการออกจากตำแหน่งกึ่งหนึ่งทุก ๓ ปี มีผลในการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิ
สภาใน ค.ศ.๒๐๐๔ เป็นต้นไป
อนึ่ง วุฒิสภามีอำนาจในทางนิติบัญญัติจำกัดตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่มี
ความขัดแย้งระหว่างสภาผู้แทนราษฎรกับวุฒิสภา โดยหลักสภาผู้แทนราษฎรจะเป็นสภาที่ชี้ขาดข้อขัดแย้งนั้น
ในการเลือกตั้งวุฒิสภาฝรั่งเศสในเดือนกันยายน ค.ศ.๒๐๐๔ (พ.ศ.๒๕๔๔) วุฒิสภามี
สมาชิกจำนวน ๓๒๑ คน แต่ตามกฎหมายที่แก้ไขใหม่ใน ค.ศ.๒๐๐๓ ในปี ค.ศ.๒๐๑๑ จะมีวุฒิสภาจำนวน ๓๔๖ คน
๓.๒.๑ ที่มาของวุฒิสภาฝรั่งเศส
วุฒิสภาฝรั่งเศสมีที่มาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม โดยมีสาระสำคัญ ดังนี้
(๑) สมาชิกวุฒิสภามีจำนวน ๓๒๑ คน โดยมีที่มาจากประเทศฝรั่งเศสจำนวน
๒๙๖ คน จากจังหวัดโพ้นทะเลและดินแดนโพ้นทะเล ๑๓ คน และจากชาวฝรั่งเศสที่อยู่นอก
ประเทศอีกจำนวน ๑๒ คน คุณสมบัติพื้นฐานของสมาชิกวุฒิสภา คือ อายุ ๓๕ ปีบริบูรณ์ ผู้
สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาจะสังกัดหรือไม่สังกัดพรรคการเมืองก็ได้ แต่โดยส่วนใหญ่ผู้
สมัครจะสังกัดพรรคการเมือง
วุฒิสภาที่มาจากจังหวัดและจังหวัดโพ้นทะเล
(๒) เขตเลือกตั้งสำหรับวุฒิสภาที่มีที่มาจากจังหวัดใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง
โดยถือเกณฑ์ว่า จังหวัดใดมีประชากรถึง ๑๕๐,๐๐๐ คน จะได้สมาชิกวุฒิสภา ๑ คน และหาก
จังหวัดนั้นมีประชากรอีก ๒๕๐,๐๐๐ คน ก็จะมีสมาชิกวุฒิสภาเพิ่มอีก ๑ คน
(๓) การลงคะแนนเพื่อเลือกสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากจังหวัดกระทำโดยคณะผู้
เลือกตั้ง (Electoral College) ที่ประกอบด้วย
๑) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของจังหวัดนั้น
๒) สมาชิกสภาภาคที่ได้รับเลือกตั้งจากจังหวัดนั้น
๓) สมาชิกสภาจังหวัด
ทั้งนี้ บุคคลทั้ง ๓ ข้อข้างต้นทุกคนจะเป็นคณะผู้เลือกตั้งทุกคน
๔) สมาชิกสภาเทศบาล กฎหมายกำหนดให้มีการแต่งตั้งผู้แทนของ
สภาเทศบาลเข้ามาเป็นคณะผู้เลือกตั้งตามจำนวนของสมาชิกสภาเทศบาลและประชากรในเขต
เทศบาลนั้น เช่น หากเทศบาลนั้นมีประชากรต่ำกว่า ๙,๐๐๐ คนและมีสมาชิกสภาเทศบาล
ระหว่าง ๙-๑๑ คน ตั้งผู้เลือกตั้งได้ ๑ คน ถ้ามีสมาชิกสภาเทศบาล ๑๕ คน ตั้งผู้เลือกตั้งได้ ๓
คน ถ้ามีสมาชิกสภาเทศบาล ๑๙ คน ตั้งผู้เลือกตั้งได้ ๕ คน เป็นต้น สำหรับเทศบาลที่มีประชา
กรเกิน ๙,๐๐๐ คน และเทศบาลในเขตภาคของแม่น้ำแซม สมาชิกสภาเทศบาลทุกคนเป็นผู้
เลือกตั้งโดยตำแหน่ง นอกจากนั้น ในเทศบาลเหล่านี้หากเทศบาลใดมีประชากรเกิน ๓๐,๐๐๐
คน ก็มีสิทธิเลือกผู้เลือกตั้งได้เพิ่มอีก ๑ คน ต่อประชากรทุก ๆ ๑,๐๐๐ คน (จำนวนของผู้แทน
ของสภาเทศบาลที่เข้ามาเป็นคณะผู้เลือกตั้งมีประมาณร้อยละ ๙๕ ของจำนวนคณะผู้เลือกตั้งทั้ง
หมด โดยคณะผู้เลือกตั้งทั้งหมดมีประมาณ ๑๕๐,๐๐๐ คน)
(๔) วิธีการลงคะแนนเลือกวุฒิสมาชิกใช้ระบบผสม กล่าวคือ
๑) จังหวัดใดที่มีสมาชิกวุฒิสภาได้ไม่เกิน ๓ คน ใช้วิธีการลงคะแนน
เสียงข้างมาก ๒ รอบ (A two-round first-past-the-post poll) ในรอบแรก ผู้ที่ได้รับเลือกจะต้อง
ได้คะแนนเสียงข้างมากของคะแนนเสียงทั้งหมดและต้องไม่น้อยกว่าหนึ่งในสี่ของผู้มีสิทธิออก
เสียงตามบัญชีรายชื่อผู้เลือกตั้ง ในรอบสอง ผู้ได้รับเลือก ได้แก่ ผู้ที่ได้คะแนนเสียงมากที่สุดโดย
เรียงตามลำดับ
๒) จังหวัดใดมีสมาชิกวุฒิสภาตั้งแต่ ๔ คนขึ้นไป ใช้ระบบเฉลี่ยตาม
ส่วนคะแนนเสียงที่ได้รับ (Proportional representation) คือ คิดคะแนนที่พรรคการเมืองต่าง ๆ
ได้รับในเขตเลือกตั้งต่าง ๆ มารวมคำนวณให้ตามส่วน ซึ่งแม้พรรคจะมิได้รับเลือกตั้งในเขตใด
แต่คะแนนที่ประชาชนลงให้แก่ผู้สมัครของพรรคนั้นจะไม่สูญเปล่า ระบบเฉลี่ยตามส่วนนี้ เมื่อแต่
ละพรรคเสนอรายชื่อของผู้สมัคร แต่ไม่มีรายชื่อใดที่ได้รับเลือกยกทีม แต่ละรายชื่อก็จะได้รับ
คะแนนเสียงที่จะนำมาพิจารณาหาที่นั่งที่ได้รับ รายชื่อใดได้คะแนนมากก็จะมีสิทธิได้ที่นั่งมาก
วุฒิสภาที่มาจากชาวฝรั่งเศสที่อยู่นอกประเทศ
(๕) วุฒิสภาที่มาจากชาวฝรั่งเศสที่อยู่นอกประเทศใช้วิธีการได้มาแบบพิเศษ
โดยชาวฝรั่งเศสที่มีภูมิลำเนาอยู่นอกประเทศ มีสมาชิกวุฒิสภาได้ ๑๒ คน โดยให้คณะกรรมาธิ
การระดับสูงของคนฝรั่งเศสนอกประเทศเสนอรายชื่อบุคคลที่เหมาะสม แล้วให้วุฒิสภาลงมติรับ
หรือไม่รับรายชื่อดังกล่าว โดยหากวุมิสภาลงมติไม่รับ คณะกรรมาธิการระดับสูงของคนฝรั่งเศ
สนอกประเทศจะต้องเสนอรายชื่อให้วุฒิสภาใหม่จนกว่าวุฒิสภาจะมีมติรับรองรายชื่อนั้น
๓.๒.๒ อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาฝรั่งเศส
วุฒิสภาฝรั่งเศสมีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญ ดังนี้
(๑) วุฒิสภามีอำนาจในทางนิติบัญญัติ ในการพิจารณาให้ความเห็นชอบร่าง
กฎหมายในเรื่องที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ซึ่งรัฐธรรมนูญกำหนดให้วุฒิสภาพิจารณาร่างกฎหมาย
ได้จำกัดเช่นเดียวกับสภาผู้แทนราษฎร (ระบบการให้ความเห็นชอบร่างกฎหมายของฝรั่งเศสได้
มีการกำหนดหลักการแบ่งแยกการออกกฎหมายไว้ในรัฐธรรมนูญ กฎหมายส่วนหนึ่งเป็นอำนาจ
ของรัฐสภา อีกส่วนหนึ่งเป็นอำนาจของฝ่ายบริหาร)
(๒) วุฒิสภามีอำนาจในการเสนอร่างกฎหมายได้
(๓) วุฒิสภามีอำนาจในการควบคุมฝ่ายบริหารได้ โดยมีอำนาจในการตั้งกระทู้
ถาม แต่ไม่มีอำนาจในการลงมติไม่ไว้วางใจฝ่ายบริหาร
(๔) อำนาจอื่น ๆ ของวุฒิสภา เช่น ให้ความยินยอมในการประกาศสงคราม
การให้ความยินยอมในการประกาศกฎอัยการศึก เป็นต้น
ข้อสังเกต วุฒิสภาของประเทศฝรั่งเศสเมื่อพิจารณาในด้านที่มาจะเห็นได้ว่า
เป็นผู้แทนของท้องถิ่นมากกว่าผู้แทนของประชาชน
๓.๓ ที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาญี่ปุ่น
รัฐสภาญี่ปุ่น (สภาไดเอต - Diet) ประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎร (House of
Representatives) และวุฒิสภา (House of Councilors) สมาชิกของทั้งสองสภามาจากการเลือก
ตั้ง รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นไม่ได้กำหนดรายละเอียดจำนวนสมาชิกสภาทั้งสอง ระบบเลือกตั้ง หรือคุณ
สมบัติผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง กำหนดไว้ในกฎหมายเลือกตั้ง
สมาชิกสภาทั้งสอง จะได้รับเลือกตั้งผ่านระบบแบ่งเขต (single member constituency)
และระบบสัดส่วน (proportional representation) ผู้ลงคะแนนเลือกตั้ง จะได้รับบัตรลงคะแนน ๒
ใบ ใบแรกเพื่อเลือกผู้สมัคร ๑ คนในระบบแบ่งเขต ใบที่สองเพื่อเลือกพรรค ๑ พรรคในระบบสัดส่วน
สภาผู้แทนราษฎรญี่ปุ่น มีสมาชิกรวม ๔๘๐ คน มีวาระการดำรงตำแหน่ง ๔ ปี สมาชิก
สภาผู้แทนราษฎรจะได้รับเลือกตั้งพร้อมกัน โดยสมาชิก ๓๐๐ คนมาจากการเลือกตั้งผ่านระบบ
แบ่งเขตใน ๔๗ จังหวัดของ ญี่ปุ่น และอีก ๑๘๐ คนจากการเลือกตั้ง ระบบสัดส่วนจากเขตเลือกตั้ง ๑๑ เขต3
๓.๓.๑ ที่มาของวุฒิสภาญี่ปุ่น
วุฒิสภาญี่ปุ่น มีสมาชิกรวม ๒๕๒ คน มีวาระการดำรงตำแหน่ง ๖ ปี สมาชิก
วุฒิสภาครึ่งหนึ่งจะได้รับเลือกตั้งทุก ๓ ปี สมาชิก ๑๕๒ คนมาจากการเลือกตั้งผ่านระบบแบ่ง
เขตใน ๔๗ จังหวัดของญี่ปุ่นและอีก ๑๐๐ คนมาจากระบบสัดส่วนจากเขตเลือกตั้งรวมเขตเดียวทั้งประเทศ
เขตเลือกตั้งวุฒิสภาใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง ในแต่ละเขตเลือกตั้งมีวุฒิ
สภาได้ตั้งแต่ ๒ ถึง ๘ คน ตามสัดส่วนของจำนวนประชากรในเขตเลือกตั้งนั้น ๆ
ผู้ลงคะแนนเลือกตั้ง จะได้รับบัตรลงคะแนน ๒ ใบ ใบแรกเพื่อเลือกผู้สมัคร ๑
คนในระบบแบ่งเขต ใบที่สองเพื่อเลือกพรรค ๑ พรรคในระบบสัดส่วน
คุณสมบัติพื้นฐานของผู้สมัครเป็นสมาชิกวุฒิสภา คือ อายุไม่ต่ำกว่า ๓๐ ปี
๓.๔.๒ อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาญี่ปุ่น
วุฒิสภาญี่ปุ่นมีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญ ดังนี้
(๑) เป็นสภากลั่นกรองกฎหมายที่ผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร
(๒) มีอำนาจทำการสอบสวนคณะรัฐมนตรีในกรณีที่มีการทุจริตต่อหน้าที่ (รัฐ
ธรรมนูญญี่ปุ่น มาตรา ๖๒)
(๓) การให้ความเห็นชอบกรณีต่าง ๆ เช่น
3 www.sangiin.go.jp/eng/index.htm (วันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๕๐)
๑) ร่วมให้ความเห็นชอบกับสภาผู้แทนราษฎรในการให้ความเห็นชอบ
ตัวบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี
๒) ให้ความเห็นชอบในการทำสนธิสัญญา
๔. ข้อเสนอเกี่ยวกับที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาสำหรับการยกร่างรัฐธรรมนูญใน พ.ศ.๒๕๕๐
๔.๑ ข้อเสนอเกี่ยวกับที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา
ในเรื่องเกี่ยวกับที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาที่เหมาะสมสำหรับการยกร่างรัฐธรรม
นูญใน พ.ศ.๒๕๕๐ นี้ มีหลากหลายข้อเสนอ
๔.๑.๑ ข้อเสนอให้มีการกำหนดที่มาของวุฒิสภาโดยใช้ระบบการแต่งตั้ง
เหตุผลที่มีข้อเสนอนี้ โดยให้กลับไปใช้ระบบการแต่งตั้งวุฒิสมาชิก โดยปรับ
แต่งวิธีการแต่งตั้ง เพื่อให้วุฒิสภาเป็นสภาผู้ทรงคุณวุฒิ และคอยกลั่นกรองร่างกฎหมาย โดย
สาระสำคัญของรูปแบบนี้กำหนดให้วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกจาก ๒ ประเภท4 ได้แก่
ประเภทที่หนึ่ง คือ สมาชิกวุฒิสภาผู้ทรงคุณวุฒิ โดยสมาชิกประเภทนี้พระมหา
กษัตริย์ทรงแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งได้รับเลือกจากสมัชชาผู้ทรงคุณวุฒิ จำนวน ๒๐๐ คน
ประเภทที่สอง คือ สมาชิกวุฒิสภาผู้ดำรงตำแหน่งในการบริหารราชการแผ่นดิน
โดยสมาชิกประเภทนี้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งจากผู้ดำรงตำแหน่งในการบริหารราชการแผ่น
ดิน ซึ่งได้แก่ตำแหน่งดังต่อไปนี้
๑) ปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ปลัดกระทรวง และปลัดทบวง
๒) ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ และผู้บัญชาการทหารอากาศ
ทั้งนี้ สมาชิกภาพของสมาชิกวุฒิสภาผู้ดำรงตำแหน่งในการบริหารราชการแผ่น
ดิน เริ่มต้นเมื่อได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งในการบริหารราชการแผ่นดิน และสิ้นสุดเมื่อพ้นจากตำแหน่งดังกล่าว
มานิตย์ จุมปา. คำอธิบายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.๒๕๔๐) รัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ พร้อมข้อเสนอสำหรับรัฐธรรมนูญแห่งราช
อาณาจักรไทย (พ.ศ.๒๕๕๐). (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์นิติธรรม, ๒๕๔๙), หน้า ๔๖๓-๔๖๗.
---------------------------------------------------------------------
๔.๑.๒ ข้อเสนอให้มีการกำหนดที่มาของวุฒิสภาโดยมาจากการสรรหา
โดยเลือกจากตัวแทนกลุ่มอาชีพ
เหตุผลที่มีข้อเสนอนี้ วุฒิสภาไม่ได้เป็นตัวแทนของบุคคลในพื้นที่หนึ่งพื้นที่ใด
ที่ผ่านมาการเลือกตั้งวุฒิสภามีผลเสียมากกว่าผลดี การกำหนดให้วุฒิสภามาจากการสรรหา
โดยเลือกจากตัวแทนกลุ่มอาชีพ มีความเหมาะสมกับสภาพบ้านเมืองในปัจจุบัน5
๔.๑.๓ ข้อเสนอให้มีการกำหนดที่มาของวุฒิสภาโดยการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
เหตุผลที่มีข้อเสนอนี้ เห็นควรให้มีการเลือกตั้งวุฒิสภาเช่นเดียวกับการเลือก
ตั้งวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐ โดยหลักการของวุฒิสภา คือ
ต้องการผู้ทรงคุณวุฒิ ช่วยกลั่นกรองการทำหน้าที่ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ทั้งนี้ ต้อง
กำหนดคุณสมบัติของผู้ทรงคุณวุฒิให้สูงขึ้น อีกทั้ง ผู้สมัครและผู้ที่มีความสัมพันธ์เกี่ยวข้อง
กล่าวคือ สามีภริยา บิดามารดา หรือบุตรธิดา ต้องไม่มีสถานภาพที่เกี่ยวข้องในทางการเมือง ไม่
เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือกรรมการบริหารพรรคการเมือง รัฐมนตรี ทั้งในปัจจุบันหรือ
ในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมาไม่เกิน ๓ ปี ก่อนการสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภา6
การกำหนดให้วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งนั้นเป็นการสอดคล้องกับหลักการของ
ประชาธิปไตยที่วุฒิสภาต้องเป็นตัวแทนของประชาชน ถ้ามีการกำหนดคุณสมบัติที่สูงขึ้น ก็อาจ
ได้บุคคลที่มีคุณสมบัติและคุณภาพที่ดี อนึ่ง การเลือกตั้งวุฒิสภาไม่ควรนำเกณฑ์กำหนดเรื่องถิ่น
ที่อยู่มาเป็นข้อจำกัดเพื่อเป็นการขยายโอกาสให้สามารถลงสมัครรับเลือกตั้งได้ทุกพื้นที่ใน
ประเทศไทยเพื่อให้สมาชิกวุฒิสภาทำหน้าที่ได้อย่างกว้างขวางในฐานะสมาชิกวุฒิสภาของ
ประเทศโดยไม่ต้องผูกพันกับพื้นที่หรือเขตเลือกตั้งหนึ่งใดอย่างจำกัดคับแคบ7
5 คณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการวิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติ
แห่งชาติ, รายงานการพิจารณาศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการ
วิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติแห่งชาติ. ๒๕๕๐. หน้า ๑๐.
คณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการวิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติ
แห่งชาติ, รายงานการพิจารณาศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการ
วิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติแห่งชาติ. ๒๕๕๐. หน้า ๑๐-๑๑.
คณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการวิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติ
แห่งชาติ, รายงานการพิจารณาศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการ
วิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติแห่งชาติ. ๒๕๕๐. หน้า ๑๐. ๒๐
๔.๑.๔ ข้อเสนอให้มีการกำหนดที่มาของวุฒิสภาโดยใช้ระบบผสมระหว่าง
แต่งตั้งและเลือกตั้ง
เหตุผลที่มีข้อเสนอนี้ เพราะเป็นการผสมผสานความขัดแย้งในที่มาของวุฒิ
สภา ให้มีทั้งส่วนที่มาจากประชาธิปไตย คือ การเลือกตั้ง และมาจากผู้ทรงคุณวุฒิ คือ จากการ
แต่งตั้ง โดยวุฒิสภาในรูปแบบนี้จะมีองค์ประกอบดังนี้8
(๑) สมาชิกซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิ จำนวน ๓ ใน ๔
ของสมาชิกวุฒิสภาประเภทเลือกตั้ง โดยผู้ทรงคุณวุฒิประกอบด้วย
๑) ผู้มีประสบการณ์ในการบริหารราชการแผ่นดิน วิชาการ หรือวิชาชีพ
กฎหมาย ซึ่งได้รับเลือกจากคณะกรรมการสรรหา
๒) ผู้มีประสบการณ์ในสาขาอาชีพด้านอื่นนอกจากกรณี ๑) ซึ่งได้รับ
การเสนอชื่อจากองค์การเอกชนที่คณะกรรมการสรรหากำหนด และได้รับเลือกจากคณะกรรมการสรรหา
ทั้งนี้ ผู้ทรงคุณวุฒิตาม ๑) และ ๒) ให้มีจำนวนเท่ากัน
(๒) สมาชิกซึ่งราษฎรเลือกตั้งมีจำนวนตามสัดส่วนของจำนวนประชากร โดย
จำนวนสมาชิกวุฒิสภาที่แต่ละจังหวัดจะพึงมีให้คำนวณตามเกณฑ์ราษฎรแต่ละจังหวัดตามหลัก
เกณฑ์การทะเบียนราษฎรที่ประกาศในปีสุดท้ายก่อนปีที่มีการเลือกตั้ง ๑ ล้านคนต่อสมาชิกวุฒิ
สภา ๑ คน จังหวัดใดมีราษฎรไม่ถึง ๑ ล้านคน ให้มีสมาชิกวุฒิสภาในจังหวัดนั้นได้หนึ่งคน
จังหวัดใดมีราษฎรเกิน ๑ ล้านคนให้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาในจังหวัดนั้นเพิ่มขึ้นอีกหนึ่ง
คนต่อจำนวนราษฎรทุก ๑ ล้านคน เศษของ ๑ ล้านคนถ้าถึง ๕ แสนคน หรือกว่านั้นให้นับเป็น๑ ล้านคน
คณะกรรมการสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิประกอบด้วย อดีตประธานสภาผู้แทนราษฎร
และอดีตประธานวุฒิสภาซึ่งมิได้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในขณะที่มีกรณีต้องเลือกสมาชิกวุฒิ
สภาผู้ทรงคุณวุฒิ ในกรณีไม่มีบุคคลดังกล่าวข้างต้นหรือบุคคลดังกล่าวข้างต้นไม่สามารถหรือไม่
ยินยอมทำหน้าที่กรรมการสรรหาไม่ว่าด้วยกรณีใด ให้อดีตรองประธานสภาผู้แทนราษฎรและ
อดีตรองประธานวุฒิสภาซึ่งมิได้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในขณะที่มีกรณีต้องเลือกสมาชิกวุฒิ
สภาผู้ทรงคุณวุฒิ ทำหน้าที่เป็นกรรมการสรรหา อนึ่ง เมื่อมีกรณีที่ต้องเลือกสมาชิกวุฒิสภาผู้
ทรงคุณวุฒิ เป็นหน้าที่ของประธานรัฐสภา (ประธานสภาผู้แทนราษฎร) ประกาศรายชื่อคณะ
กรรมการสรรหาที่ประกอบด้วยบุคคลซึ่งมีคุณสมบัติดังกล่าวมาแล้วให้ประชาชน
8 มานิตย์ จุมปา. คำอธิบายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.๒๕๔๐) รัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ พร้อมข้อเสนอสำหรับรัฐธรรมนูญแห่งราช
อาณาจักรไทย (พ.ศ.๒๕๕๐). (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์นิติธรรม, ๒๕๔๙),, หน้า ๔๖๗-๔๗๒.
----------------------------------------------------------------------
การเลือกสมาชิกวุฒิสภาจากผู้ทรงคุณวุฒิ จะดำเนินการดังต่อไปนี้
(๑) การเลือกสมาชิกวุฒิสภาจากผู้ทรงคุณวุฒิผู้มีประสบการณ์ในการบริหาร
ราชการแผ่นดิน วิชาการ หรือวิชาชีพกฎหมาย คณะกรรมการสรรหาจะเสนอชื่อบุคคลต่อ
ประธานรัฐสภา แล้วประธานรัฐสภาจะนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงแต่งตั้งต่อไป และ
ประธานรัฐสภาจะเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
(๒) การเลือกสมาชิกวุฒิสภาจากผู้ทรงคุณวุฒิผู้มีประสบการณ์ในสาขาอาชีพ
ด้านอื่นนอกจากข้อ (๑) ข้างต้น คณะกรรมการสรรหาจะดำเนินการดังต่อไปนี้
๑) กำหนดรายชื่อองค์การเอกชนต่าง ๆ ที่มีสิทธิเสนอชื่อบุคคลเพื่อรับ
การพิจารณาเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งต้องเป็นองค์การที่มีกฎหมายจัดตั้งหรือมีกฎหมายรอง
รับและไม่มีวัตถุประสงค์หาผลกำไรหรือรายได้มาแบ่งปันกัน จำนวนไม่น้อยกว่า ๑๐๐ องค์การ
แล้วแจ้งให้องค์การดังกล่าวทราบ
๒) องค์การตาม ๑) จะพิจารณาเสนอชื่อบุคคลซึ่งเป็นผู้มีคุณสมบัติและ
ไม่มีลักษณะต้องห้ามองค์การละ ๒ คน ต่อคณะกรรมการสรรหา ทั้งนี้ ภายใน ๑๕ วันนับแต่วัน
ที่องค์การนั้นได้รับแจ้ง
๓) เมื่อได้รับรายชื่อตาม ๒) แล้ว คณะกรรมการสรรหาจะเลือกบุคคล
จากรายชื่อดังกล่าว เสนอต่อประธานรัฐสภา แล้วประธานรัฐสภาจะนำความกราบบังคมทูลเพื่อ
ทรงแต่งตั้งต่อไป และประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
๔.๑.๕ ข้อเสนอให้มีการกำหนดที่มาของวุฒิสภาโดยใช้ระบบการเลือกตั้ง
โดยมีคณะกรรมการสรรหา
เหตุผลที่มีข้อเสนอนี้ เพราะรูปแบบวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง หรือรูปแบบ
ผสมระหว่างแต่งตั้งและเลือกตั้ง ทำให้อำนาจของวุฒิสภาที่เคยมีอยู่ตามรัฐธรรมนูญฯ
พ.ศ.๒๕๔๐ เปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญ โดยเฉพาะอำนาจในฐานะเป็นสภาตรวจสอบ ที่มี
อำนาจให้ความเห็นชอบบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งในองค์กรอิสระ และถอดถอนบุคคลออกจาก
ตำแหน่ง ซึ่งวุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งไม่ควรจะมีอำนาจดังกล่าว ดังนั้นจึงเห็นว่า
อำนาจในฐานะสภาตรวจสอบนี้เป็นอำนาจที่สำคัญ จึงควรจะคงอำนาจไว้ แต่วุฒิสภาที่จะมี
อำนาจนี้ต้องไม่เป็นสภาแต่งตั้ง เพราะไม่ใช่ผู้แทนของปวงชนอย่างแท้จริง อย่างไรก็ดี การเลือก
ตั้งวุฒิสภาแบบที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ.๒๕๔๐ ก็ทำให้การใช้อำนาจในฐานะสภาตรวจ
สอบมีปัญหา เพราะมีปัญหาด้านความเป็นกลางทางการเมือง จึงเห็นว่ารัฐสภาไทย ควร
ประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎร ๕๐๐ คน เหมือนดังรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ.๒๕๔๐ แต่ในส่วนของวุฒิ
สภานั้น ควรประกอบด้วยสมาชิกจำนวนเพียง ๑๐๐ คน เพราะวุฒิสภาจะเป็นสภาผู้ทรงคุณวุฒิ
ที่คอยกลั่นกรองกฎหมาย และตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในฐานะเป็นสภาตรวจสอบ จึงไม่จำ
เป็นต้องมีจำนวนมาก โดยต้องมีการกำหนดวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาเสียใหม่ วิธีการได้มา
ซึ่งสมาชิกวุฒิสภาที่จะให้มีอำนาจเหมือนดังวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ.๒๕๔๐ เห็นว่าต้องมี
ความเชื่อมโยงกับประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย แต่การเชื่อมโยงนี้จะกำหนดให้มีวิธี
การได้มาดังนี้9
(๑) คณะกรรมการสรรหา สรรหาบุคคล ๒๐๐ คน โดยคณะกรรมการสรรหา
ประกอบด้วย อดีตประธานสภาผู้แทนราษฎรและอดีตประธานวุฒิสภาซึ่งมิได้ดำรงตำแหน่งทาง
การเมืองในขณะที่มีกรณีต้องเลือกสมาชิกวุฒิสภา ในกรณีไม่มีบุคคลดังกล่าวข้างต้นหรือบุคคล
ดังกล่าวข้างต้นไม่สามารถหรือไม่ยินยอมทำหน้าที่กรรมการสรรหาไม่ว่าด้วยกรณีใด ให้อดีต
รองประธานสภาผู้แทนราษฎรและอดีตรองประธานวุฒิสภาซึ่งมิได้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองใน
ขณะที่มีกรณีต้องเลือกสมาชิกวุฒิสภา ทำหน้าที่เป็นกรรมการสรรหา อนึ่ง เมื่อมีกรณีที่ต้อง
เลือกสมาชิกวุฒิสภา เป็นหน้าที่ของประธานรัฐสภา (ประธานสภาผู้แทนราษฎร)ประกาศรายชื่อ
คณะกรรมการสรรหาที่ประกอบด้วยบุคคลซึ่งมีคุณสมบัติดังกล่าวมาแล้วให้ประชาชน
การกำหนดวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาโดยใช้คณะกรรมการสรรหานี้ จะเป็น
การกลั่นกรองในเบื้องต้นว่าบุคคลเหล่านั้นเป็นผู้ทรงคุณวุฒิ
สำหรับวิธีการสรรหานั้น ให้คณะกรรมการสรรหา สรรหาผู้มีคุณสมบัติเป็น
สมาชิกวุฒิสภาจำนวน ๒๐๐ คน โดยจัดทำเป็นบัญชีรายชื่อเรียงตัวอักษร
(๒) กำหนดให้ประชาชนที่มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้มีสิทธิ
เลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา
(๓) ให้นำบัญชีรายชื่อผู้เหมาะสมเป็นสมาชิกวุฒิสภาจำนวน ๒๐๐ คนที่เรียง
ตามหมายเลขตามตัวอักษร มาให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งลงคะแนน
(๔) การเลือกตั้งให้ใช้เขตประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง (ทำนองเดียวกับการเลือก
ตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระบบบัญชีรายชื่อ)
(๕) การลงคะแนนเสียงให้ใช้หน่วยเลือกตั้งอนุโลมตามการเลือกตั้งสมาชิกสภา
ผู้แทนราษฎร
(๖) ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิลงคะแนนเลือกผู้เหมาะเป็นสมาชิกวุฒิสภาเพียง ๑
หมายเลข
(๗) รายชื่อผู้เหมาะสมที่จะได้รับเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภาที่ได้รับคะแนนเสียง
สูงสุดเรียงลำดับลงมา ๑๐๐ คนแรก จะได้เป็นสมาชิกวุฒิสภา
๔.๑.๖ ข้อเสนอให้มีการกำหนดที่มาของวุฒิสภาโดยใช้ระบบกึ่งสรรหากึ่ง
เลือกตั้ง
9 เรื่องเดียวกัน, หน้า ๔๗๓-๔๗๗.
เหตุผลที่มีข้อเสนอนี้ วุฒิสภาควรมีจำนวน ๑๐๐ คน เนื่องจากการกำหนดสัด
ส่วนวุฒิสภาต้องคำนึงถึงอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาด้วย ดังนั้น เมื่อจำกัดอำนาจหน้าที่ของวุฒิ
สภาให้ลดลง เช่น ไม่ให้มีอำนาจในการถอดถอนหรือแต่งตั้งองค์กรอิสระ วุฒิสภาก็ไม่จำเป็นต้อง
มีมาก สำหรับวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาควรใช้ระบบผสมกึ่งสรรหากึ่งเลือกตั้ง โดยให้มีการ
สรรหาตัวแทนในระดับจังหวัด เมื่อได้ตัวแทนจากการสรรหาแล้วให้ประชาชนในจังหวัดเลือกตั้ง
อีกครั้ง ทั้งนี้ เพื่อให้ผู้ที่เป็นสมาชิกวุฒิสภามีความเป็นตัวแทนโดยการเลือกตั้งของประชาชน
และมีการกระจายความเป็นตัวแทนที่มีความหลากหลายจากสาขาอาชีพ โดยการสรรหาให้เป็น
ทางเลือกสำหรับประชาชนใช้ประกอบการตัดสินใจเลือกตั้งได้ด้วย10
สำหรับวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาสามารถดำเนินการได้ใน ๒ ขั้นตอน11
(๑) ให้คณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภามีอำนาจหน้าที่เฉพาะการกลั่น
กรองคุณสมบัติของผู้สมัคร ซึ่งควรกำหนดเกณฑ์คุณสมบัติไว้ให้สูงเป็นพิเศษ เพื่อให้ผู้มีสิทธิ
สมัครได้รับการกลั่นกรองคุณสมบัติเบื้องต้นจากคณะกรรมการสรรหาฯ เสียก่อน ทั้งนี้ จะต้องมี
การกำหนดองค์ประกอบ ที่มา และคุณสมบัติของคณะกรรมการสรรหาให้มีความชัดเจนและให้
ประชาชนเลือก เป็นที่ยอมรับของประชาชนทั้งในจังหวัดและประชาชนทั่วไปด้วย
(๒) ให้ประชาชนในแต่ละจังหวัดเลือกตั้งผู้สมัครที่ผ่านการกลั่นกรองของคณะ
กรรมการสรรหาฯ โดยตรง ทั้งนี้ เป็นไปตามจำนวนของสมาชิกวุฒิสภาที่จะมีได้ในแต่ละจังหวัด
ครอบคลุมทั้ง ๗๖ จังหวัด
๔.๒ ที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาตามร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร
ไทย (ฉบับรับฟังความคิดเห็น) ของสภาร่างรัฐธรรมนูญในปี พ.ศ.๒๕๕๐
ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... (ฉบับรับฟังความเห็นประชา
ชน) ที่เผยแพร่อย่างเป็นทางการเมื่อวันที่ ๒๖ เมษายน ๒๕๕๐ ได้กำหนดเรื่องที่มาและอำนาจ
หน้าที่ของวุฒิสภาไว้ดังนี้
๔.๒.๑ ที่มาของวุฒิสภา
คณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการวิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติ
บัญญัติแห่งชาติ, รายงานการพิจารณาศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิ
การวิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติแห่งชาติ. ๒๕๕๐. หน้า ๑๑.
คณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการวิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติ
บัญญัติแห่งชาติ, รายงานการพิจารณาศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิ
การวิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติแห่งชาติ. ๒๕๕๐. หน้า ๑๑.
ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... (ฉบับรับฟังความเห็น
ประชาชน) ได้กำหนดที่มาของวุฒิสภาให้มาจากการสรรหาเพื่อแต่งตั้ง ดังนี้
(๑) วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกจำนวน ๑๖๐ คนซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่ง
ตั้งจากบุคคลที่ได้รับการสรรหา ตามข้อเสนอแนะของคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา (ร่างรัฐ
ธรรมนูญ มาตรา ๑๐๖)
(๒) กำหนดให้มีคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาคณะหนึ่ง ประกอบด้วย
๑) ประธานศาลรัฐธรรมนูญ
๒) ประธานกรรมการการเลือกตั้ง
๓) ประธานผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา
๔) ประธานกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
๕) ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน
๖) ผู้พิพากษาในศาลฎีกาซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาศาล
ฎีกาที่ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกามอบหมายจำนวนหนึ่งคน และ
๗) ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดที่ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปก
ครองสูงสุดมอบหมายจำนวนหนึ่งคนเป็นกรรมการ
คณะกรรมการสรรหานี้ทำหน้าที่สรรหาบุคคลที่มีคุณสมบัติในการเป็นวุฒิสภา
ให้แล้วเสร็จภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่ได้รับบัญชีรายชื่อจากคณะกรรมการการเลือกตั้ง แล้ว
จัดส่งให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงแต่งตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภา
(ร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๐๗)
(๓) คณะกรรมการสรรหาสรรหาสมาชิกวุฒิสภาต้องดำเนินการสรรหาสมาชิก
วุฒิสภา โดยวิธีการดังต่อไปนี้
๑) สรรหาบุคคลที่มีความเหมาะสมจากผู้สมัครเข้ารับการสรรหาใน
แต่ละจังหวัด เพื่อให้ได้บุคคลที่สมควรเป็นสมาชิกวุฒิสภาจังหวัดละหนึ่งคน
๒) สรรหาบุคคลที่มีความเหมาะสมจากผู้ได้รับการเสนอชื่อจากองค์
กรต่าง ๆ ในภาควิชาการ ภาครัฐ ภาคเอกชน ภาควิชาชีพ และภาคอื่นที่เป็นประโยชน์ในการ
ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา เพื่อให้ได้บุคคลที่สมควรเป็นสมาชิกวุฒิสภาตาม
จำนวนที่เหลืออยู่จนครบจำนวนสมาชิกวุฒิสภาที่จะพึงมี
ในการสรรหาบุคคลดังกล่าวมาข้างต้น ต้องคำนึงถึงความรู้ ความเชี่ยวชาญ
หรือประสบการณ์ที่จะเป็นประโยชน์ในการปฏิบัติงานของวุฒิสภาเป็นสำคัญ และให้คำนึงถึง
องค์ประกอบจากบุคคลที่มีความรู้ในด้านต่าง ๆ ที่แตกต่างกัน ความเท่าเทียมกันทางเพศ รวม
ทั้งการให้โอกาสกับผู้ด้อยโอกาสทางสังคมด้วย (ร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๐๘)
(๔) คณะกรรมการการเลือกตั้งมีหน้าที่ในการรับสมัครบุคคลเข้ารับการสรรหาที่
มาจากแต่ละจังหวัด และการรับรายชื่อบุคคลที่องค์กรต่าง ๆ เสนอ การตรวจสอบคุณสมบัติ
ลักษณะต้องห้าม รวมทั้งประวัติ และความประพฤติของผู้สมัครและผู้ได้รับการเสนอชื่อและนำ
เสนอคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาเพื่อพิจารณา (ร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๐๙)
สำหรับเหตุผลในการที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญกำหนดที่มาของวุฒิ
สภาให้มาจากการสรรหาเพื่อแต่งตั้งนั้น มีอยู่ว่า
“เปลี่ยนวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาจากการเลือกตั้งโดยตรงเช่นเดียวกับ
สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เป็นวิธีการสรรหาโดยคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา โดยเห็น
ว่า วิธีการสรรหานี้จะได้บุคคลที่เหมาะสมทำหน้าที่ ซึ่งวิธีการเลือกตั้งโดยตรงนั้นสมาชิกวุฒิสภา
จะต้องอิงกับฐานเสียงของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และโดยข้อเท็จจริงทำให้ได้ทั้งสมาชิกวุฒิ
สภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นบุคคลกลุ่มเดียวกันมาทำหน้าที่ ซึ่งทำให้การปฏิบัติการให้
เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาเกิดความไม่โปร่งใสหรืออยู่ภายใต้การครอบงำของพรรค
การเมือง โดยที่ภาระหน้าที่ของวุฒิสภาเป็นองค์กรกลั่นกรองร่างกฎหมาย ตรวจสอบการกระทำ
ของฝ่ายการเมือง และคัดเลือกผู้ทำหน้าที่ในองค์กรอิสระ ผู้ปฏิบัติหน้าที่เป็นสมาชิกวุฒิสภาจึง
ต้องเป็นผู้เป็นกลางทางการเมือง มีอิสระในการตัดสินใจ และจะต้องเป็นผู้ที่ผ่านการกลั่นกรอง
คุณสมบัติว่ามีความรู้ความเชี่ยวชาญเพียงพอที่จะปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวมทั้ง
ต้องประกอบด้วยบุคคลที่มีความหลากหลายอาชีพและมาจากกลุ่มบุคคลต่าง ๆ เพื่อให้การกลั่น
กรองเรื่องที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาเป็นไปด้วยความรอบคอบและมีความสมดุลในเหตุ
ผลในการดำเนินการที่จะมีผลกระทบต่อประชาชนเป็นส่วนใหญ่”12
๔.๒.๒ อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา
แม้ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... (ฉบับรับฟังความ
เห็นประชาชน) ได้กำหนดที่มาของวุฒิสภาให้มาจากการสรรหาเพื่อแต่งตั้ง แต่อำนาจหน้าที่ของ
วุฒิสภานั้น ยังคงเป็นเหมือนเช่นที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ กล่าวคือ วุฒิสภาเป็น
ทั้งสภากลั่นกรองกฎหมาย และสภาตรวจสอบ โดยในฐานะสภาตรวจสอบ วุฒิสภามีอำนาจใน
การให้ความเห็นชอบบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งในองค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ
ศาลปกครองสูงสุด ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการ
ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เป็นต้น และมีอำนาจในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่ง
ทางการเมืองและข้าราชการระดับสูง
๕. ข้อเสนอเกี่ยวกับที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาที่เหมาะสมสำหรับการ
ยกร่างรัฐธรรมนูญใน พ.ศ.๒๕๕๐
12 สาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ พร้อมตารางเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช
๒๕๔๐ ฉบับรับฟังความคิดเห็น เผยแพร่วันที่ ๒๖ เมษายน ๒๕๕๐, หน้า ๗๒.
เมื่อวิเคราะห์สภาพปัญหาของวุฒิสภาไทย เปรียบเทียบกับที่มาและอำนาจหน้าที่
ของวุฒิสภาของนานาประเทศแล้ว ผู้เขียนเห็นว่า มีข้อเสนอที่น่าสนใจในการนำไปใช้ในการ
ยกร่างรัฐธรรมนูญปี พ.ศ.๒๕๕๐ ใน ๒ ทางเลือก โดยเกณฑ์ในการเลือกทางเลือกใดทางเลือก
หนึ่ง คือ อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา ดังนี้
ทางเลือกที่หนึ่ง หากประสงค์จะให้วุฒิสภาไทยมีอำนาจหน้าที่เหมือนดังที่กำหนดไว้ใน
รัฐธรรมนูญฯ (พ.ศ.๒๕๔๐) คือ ยังควรคงเป็นสภากลั่นกรองกฎหมาย และสภาตรวจสอบ วิธี
การได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาที่น่าจะนำมาใช้ คือ การกำหนดให้มีคณะกรรมการสรรผู้เหมาะ
สมเป็นวุฒิสภาจำนวนสองเท่าของจำนวนวุฒิสภาที่มี แล้วนำไปให้ประชาชนทั้งประเทศ
เป็นผู้เลือกตั้งอีกครั้ง เพื่อให้ได้จำนวนเท่าที่กำหนด โดยมีรายละเอียด ดังนี้
(๑) วุฒิสภายังควรมีอำนาจหน้าที่ทั้งเป็นสภากลั่นกรองกฎหมายและสภาตรวจสอบ ที่
มาของวุฒิสภาจึงต้องมีความเชื่อมโยงกับประชาชน แต่ต้องมีวิธีการทำให้วุฒิสภามีความเป็น
อิสระเพื่อจะได้ทำหน้าที่ในฐานะสภาตรวจสอบได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงเสนอให้ใช้รูปแบบวุฒิ
สภาที่ได้มาจากการสรรหา ทั้งนี้ วุฒิสภาประกอบไปด้วยสมาชิกจำนวน ๒๐๐ คน
(๒) ให้มีคณะกรรมการสรรหา ประกอบไปด้วย
๑) อดีตประธานรัฐสภา
๒) อดีตนายกรัฐมนตรี
๓) อดีตประธานศาลรัฐธรรมนูญ
๔) อดีตประธานศาลฎีกา
๕) ประธานองค์กรตามรัฐธรรมนูญทุกองค์กร
ทั้งนี้ กรรมการสรรหาข้างต้นต้องไม่เป็นสมาชิกพรรคการเมืองภายในเวลาห้าปีก่อนทำ
หน้าที่กรรมการสรรหา ต้องไม่เคยถูกคำพิพากษาให้จำคุก และต้องไม่เคยถูกถอดถอนออกจาก
ตำแหน่ง
(๓) คณะกรรมการสรรหามีหน้าที่คัดเลือกบุคคลที่มีคุณสมบัติในการเป็นวุฒิสภา ซึ่ง
ต้องไม่เป็นสมาชิกพรรคการเมืองก่อนวันเลือกตั้งไม่น้อยกว่า ๒ ปี จำนวน ๔๐๐ คน จากสี่กลุ่มดังต่อไปนี้
กำหนดสัดส่วนของจำนวน ๔๐๐ คน เป็นสี่กลุ่ม
กลุ่มที่หนึ่ง ภาครัฐ ๑๐๐ คน
กลุ่มที่สอง ภาคธุรกิจ ๑๐๐ คน
กลุ่มที่สาม ภาควิชาการและวิชาชีพ ๑๐๐ คน
กลุ่มที่สี่ ภาคสังคม ๑๐๐ คน
โดยกรรมการสรรหาคนใดเสนอชื่อบุคคลใด ให้ประกาศให้ทราบเป็นการทั่วกัน เพื่อให้สังคมตรวจสอบได้
การออกเสียงเลือกตั้ง ให้ประชาชน ๑ คน สามารถเลือกได้ทุกกลุ่ม แต่เลือกได้กลุ่มละ๑ คน เท่านั้น
เมื่อเลือกตั้งได้คะแนนแล้ว ให้ผู้ได้คะแนนสูงสุดของแต่ละกลุ่มเรียงลำดับ ๑ ถึง ๕๐ ของ
แต่ละกลุ่มเป็นผู้ได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภา โดยรวมวุฒิสภาจะมีจำนวน ๒๐๐ คน
สำหรับผู้ที่อยู่ในลำดับที่ ๕๑ ถึง ๑๐๐ คน ของแต่ละกลุ่ม ให้ขึ้นบัญชีไว้ รอเมื่อวุฒิสภา
ในกลุ่มของตนว่างลงให้เลื่อนลำดับถัดไปเป็นวุฒิสภา
(๔) วุฒิสภามีวาระ ๖ ปี โดยใน ๓ ปีแรกนับแต่การเลือกตั้งให้จับสลากให้สมาชิกพ้น
จากตำแหน่งกึ่งหนึ่งของแต่ละกลุ่ม แล้วจัดให้มีการเลือกตั้ง โดยให้คณะกรรมการสรรหา สรรหา
บุคคลที่มีคุณสมบัติเป็นวุฒิสภาได้จำนวน ๒๐๐ คน แยกตามกลุ่ม ๔ กลุ่ม กลุ่มละ ๕๐ คน แล้ว
เลือกตั้งให้เหลือกลุ่มละ ๒๕ คน ส่วนที่เหลือให้ขึ้นบัญชีไว้ ในกรณีที่บุคคลที่อยู่ในลำดับที่ ๑ ถึง
๒๕ พ้นจากการเป็นสมาชิกวุฒิสภา ให้เลื่อนลำดับถัดไปขึ้นไปแทน
การให้สมาชิกวุฒิสภาพ้นจากตำแหน่งกึ่งหนึ่งของวาระในครั้งแรก จะทำให้วุฒิสภามีความต่อเนื่องในการทำงาน
ทางเลือกที่สอง หากประสงค์จะให้วุฒิสภาเป็นเพียงสภากลั่นกรอง ก็ย่อมสามารถใช้
ระบบการเลือกตั้งแบบผสมระหว่างการเลือกตั้งกับการแต่งตั้งได้ (ทั้งนี้ อำนาจในการเป็นสภา
ตรวจสอบ คือ การให้ความเห็นชอบบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งระดับสูง การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่ง
ต่าง ๆ ควรจะเป็นอำนาจของรัฐสภา) โดยระบบผสมดังกล่าว มีรายละเอียด ดังนี้
(๑) องค์ประกอบของสมาชิกวุฒิสภา วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิก ซึ่งมีองค์ประกอบดัง
ต่อไปนี้
๑) สมาชิกซึ่งประชาชนเลือกตั้งมีจำนวน ๗๖ คน เป็นผู้แทนแต่ละจังหวัด
๒) สมาชิกซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิ ๗๖ คน
(๒) การเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา ให้ใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง
(๓) คณะกรรมการสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิเป็นสมาชิกวุฒิสภา ประกอบด้วย
๑) อดีตประธานรัฐสภา
๒) อดีตนายกรัฐมนตรี
๓) อดีตประธานศาลรัฐธรรมนูญ
๔) อดีตประธานศาลฎีกา
๕) ประธานองค์กรตามรัฐธรรมนูญทุกองค์กร
ทั้งนี้ กรรมการสรรหาข้างต้นต้องไม่เป็นสมาชิกพรรคการเมืองภายในเวลาห้าปีก่อนทำ
หน้าที่กรรมการสรรหา ต้องไม่เคยถูกคำพิพากษาให้จำคุก และต้องไม่เคยถูกถอดถอนออกจาก
ตำแหน่ง
(๔) กระบวนการในการสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิเป็นสมาชิกวุฒิสภา จะดำเนินการดังต่อไปนี้
๑) การเลือกสมาชิกวุฒิสภาจากผู้ทรงคุณวุฒิผู้มีประสบการณ์ในการบริหารราช
การแผ่นดิน วิชาการ หรือวิชาชีพกฎหมาย คณะกรรมการสรรหาจะเสนอชื่อบุคคลต่อประธาน
รัฐสภา แล้วประธานรัฐสภาจะนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงแต่งตั้งต่อไป และประธานรัฐสภา
จะเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
๒) การเลือกสมาชิกวุฒิสภาจากผู้ทรงคุณวุฒิผู้มีประสบการณ์ในสาขาอาชีพ
ด้านอื่นนอกจากข้อ ๑) ข้างต้น คณะกรรมการสรรหาจะดำเนินการดังต่อไปนี้
(๑) กำหนดรายชื่อองค์การเอกชนต่าง ๆ ที่มีสิทธิเสนอชื่อบุคคลเพื่อรับ
การพิจารณาเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งต้องเป็นองค์การที่มีกฎหมายจัดตั้งหรือมีกฎหมายรอง
รับและไม่มีวัตถุประสงค์หาผลกำไรหรือรายได้มาแบ่งปันกัน จำนวนไม่น้อยกว่า ๑๐๐ องค์การ
แล้วแจ้งให้องค์การดังกล่าวทราบ
(๒) องค์การตาม (๑) จะพิจารณาเสนอชื่อบุคคลซึ่งเป็นผู้มีคุณสมบัติ
และไม่มีลักษณะต้องห้ามองค์การละ ๒ คน ต่อคณะกรรมการสรรหา ทั้งนี้ ภายใน ๑๕ วันนับแต่
วันที่องค์การนั้นได้รับแจ้ง
(๓) เมื่อได้รับรายชื่อตาม (๒) แล้ว คณะกรรมการสรรหาจะเลือกบุคคล
จากรายชื่อดังกล่าว เสนอต่อประธานรัฐสภา แล้วประธานรัฐสภาจะนำความกราบบังคมทูลเพื่อ
ทรงแต่งตั้งต่อไป และประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
(๕) สมาชิกวุฒิสภามีวาระการดำรงตำแหน่ง ๖ ปี โดยเมื่อครบ ๓ ปี นับแต่มีวุฒิสภาค
รั้งแรกให้จับสลากออกกึ่งหนึ่งของวุฒิสภาแต่ละที่มา
อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาถึงเหตุผลของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ
(พ.ศ.๒๕๕๐) ที่มีการเสนอให้มีการกำหนดที่มาของวุฒิสภาจากการสรรหาเพื่อแต่งตั้ง แต่ให้มี
อำนาจเป็นสภาตรวจสอบด้วยเหมือนวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง จะเห็นว่า เหตุผลที่ปรากฏใน
ตารางเปรียบเทียบร่างรัฐธรรมนูญกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักราไทย พ.ศ.๒๕๔๐ นั้น ทำ
ให้เห็นว่า คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เห็นถึงปัญหาความไม่เป็นอิสระของวุฒิสภาหาก
ใช้ระบบการเลือกตั้งแบบรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๕๐ แต่ก็เห็นควรให้วุฒิสภามีอำนาจในฐานะสภา
ตรวจสอบด้วย ทำให้เกิดคำถามที่สำคัญยิ่งว่า “ขัดต่อหลักการในระบอบประชาธิปไตยหรือไม่”
กล่าวคือ เมื่อวุฒิสภาไม่มีส่วนเชื่อมโยงกับประชาชน เพราะไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง วุฒิสภาที่
มาจากการแต่งตั้งจะมีอำนาจในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งที่มีที่มาเชื่อมโยงกับประชาชนดัง
เช่นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้อย่างไร
ดังนั้น จึงเห็นว่าข้อเสนอของผู้เขียนข้างต้นในแนวทางที่หนึ่งในเรื่องที่มาของวุฒิสภา
คือ การกำหนดให้วุฒิสภามาจากการสรรหาเพื่อให้ประชาชนเลือกตั้ง น่าจะมีความเหมาะสม
โดยเหตุผลสนับสนุนประการสำคัญ คือ
ประการแรก ปัญหาของที่มาของวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ
พ.ศ.๒๕๔๐ ที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เห็นว่า “วิธีการเลือกตั้งโดยตรงนั้นสมาชิกวุฒิ
สภาจะต้องอิงกับฐานเสียงของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และโดยข้อเท็จจริงทำให้ได้ทั้งสมาชิก
ฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นบุคคลกลุ่มเดียวกันมาทำหน้าที่ ซึ่งทำให้การปฏิบัติ
การให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาเกิดความไม่โปร่งใสหรืออยู่ภายใต้การครอบงำของ
พรรคการเมือง” ข้อเสนอให้สรรหาแล้วเลือกตั้งนั้นจะช่วยแก้ไขปัญหานี้ได้ เพราะบุคคลจะไม่มี
สิทธิสมัครรับเลือกตั้งได้โดยเสรี คณะกรรมการสรรหาจะเป็นผู้กลั่นกรองความเกี่ยวข้องกับการ
เมืองของผู้เหมาะที่จะเป็นสมาชิกวุฒิสภา
ประการที่สอง การต้องการให้สมาชิกวุฒิสภายังคงเป็นสภาตรวจสอบอยู่ จะมีความ
สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตย เพราะเมื่อใช้ระบบการสรรหาเพื่อเลือกตั้ง ท้ายที่สุดประชา
ชนจะเป็นผู้เลือกสมาชิกวุฒิสภา
การยกร่างรัฐธรรมนูญใน พ.ศ.๒๕๕๐
๑. บทนำ
อำนาจหน้าที่หลักของวุฒิสภาไทยก่อนใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
(พ.ศ.๒๕๔๐) คือ การกลั่นกรองร่างกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาจากสภาผู้แทนราษฎร โดยที่มา
ของสมาชิกวุฒิสภานั้นส่วนใหญ่ในรัฐธรรมนูญไทยใช้วิธีการคัดเลือกผู้ดำรงตำแหน่งสมาชิกวุฒิ
สภาโดยการคัดเลือกนี้ขึ้นอยู่กับนายกรัฐมนตรีเพียงลำพัง เพื่อนำรายชื่อขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อโปรด
เกล้าแต่งตั้งเป็นวุฒิสมาชิก ทำให้วุฒิสภาขาดความหลากหลายของกลุ่มในสังคม และอยู่ภายใต้
อิทธิพลชักนำของพรรคการเมืองหรือรัฐบาล
จากสภาพปัญหาข้างต้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยจึงปรับเปลี่ยนที่มาของวุฒิ
สภาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา โดยกำหนดให้วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรง ทำหน้าที่
กลั่นกรองกฎหมาย ให้ความเห็นชอบผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ถอดถอนผู้
ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ และเจ้าหน้าที่ของ
รัฐ ตลอดจนอภิปรายทั่วไปในปัญหาระดับชาติ โดยไม่มีการลงมติ
ด้วยเหตุที่วุฒิสภามีอำนาจในการกลั่นกรองกฎหมาย พิจารณาถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่ง
ทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ และอภิปรายทั่วไปในปัญหาระดับชาติโดยไม่มีการลงมติ ดัง
นั้น กระบวนการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาต้องปรับปรุงให้โปร่งใส รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร
ไทย (พ.ศ.๒๕๔๐) จึงได้กำหนดหลักการเกี่ยวกับวิธีการได้มาซึ่งวุฒิสภาให้มีที่มาที่ชอบธรรมโดย
(๑) วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน
(๒) จำนวนสมาชิกวุฒิสภาที่แต่ละจังหวัดพึงมี คำนวณตามเกณฑ์จำนวนราษฎรโดย
เฉลี่ยตามจำนวนวุฒิสภาที่มีทั้งหมด ๒๐๐ คน
(๓) ผู้ที่จะสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาต้องมีอายุไม่ต่ำกว่า ๔๐ ปี มีคุณวุฒิไม่
ต่ำกว่าปริญญาตรีหรือเทียบเท่า และไม่สังกัดพรรคการเมือง ตลอดจนไม่เป็นข้าราชการหรือเจ้า
หน้าที่อื่นของรัฐ
(๔) สมาชิกวุฒิสภามีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ ๖ ปี
อย่างไรก็ดี ที่มาของวุฒิสภาที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
(พ.ศ.๒๕๔๐) ให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน เพื่อทำหน้าที่ในฐานะสภาตรวจสอบ
นั้น จากการมีวุฒิสภาชุดแรกภายใต้รัฐธรรมนูญฯ (พ.ศ.๒๕๕๐) ที่อยู่ครบวาระ ๖ ปี มีความเชื่อ
ว่าวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงดังวิธีการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฯ (พ.ศ.๒๕๔๐) นั้น
ทำให้วุฒิสมาชิกส่วนใหญ่ยากที่จะปลอดพ้นจากการครอบงำทางการเมือง ส่งผลให้วุฒิสภาไม่
สามารถทำหน้าที่ในฐานะสภาตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐได้อย่างเต็มที่
ปัญหาของวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฯ (พ.ศ.๒๕๔๐) ส่งผลให้การ
ทำหน้าที่ในฐานะสภาตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐไม่บรรลุผลอย่างแท้จริง ก่อให้เกิดประเด็น
พิจารณาที่สำคัญในการยกร่างรัฐธรรมนูญใน พ.ศ.๒๕๔๐ ว่าจะกำหนดวิธีการได้มาซึ่งสมาชิก
วุฒิสภาอย่างไร และจะให้วุฒิสภามีอำนาจหน้าที่เพียงใด จึงจะมีความเหมาะสมสำหรับประเทศไทย
๒. ประวัติความเป็นมาของที่มาของวุฒิสภาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาของ
ประเทศไทย
เมื่อสำรวจรัฐธรรมนูญไทยที่มีการกำหนดให้มีวุฒิสภานับแต่แต่มีการประกาศใช้รัฐธรรม
นูญฉบับแรกจนถึงฉบับ พ.ศ.๒๕๔๐ สามารถจำแนกที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาเป็นตา
รางได้ดังนี้
ตารางแสดงที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับต่าง ๆ ของประเทศไทย
รัฐธรรมนูญฉบับที่ ที่มาของวุฒิสภา อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา หมายเหตุ
๑. พระราชบัญญัติธรรมนูญ - - ไม่มีวุฒิสภามีเพียงสภาผู้แทนราษฎร
การปกครองแผ่นดินสยามชั่ว
คราว พุทธศักราช ๒๔๗๕
๒. รัฐธรรมนูญแห่ง - - ไม่มีวุฒิสภามีเพียงสภาผู้แทนราษฎร
ราชอาณาจักรสยาม พุทธ
ศักราช ๒๔๗๕
๓. รัฐธรรมนูญแห่ง วุฒิสภา (พฤฒสภา) มีจำนวน๘๐ คน ๑. สภากลั่นกรองกฎหมาย เป็นครั้งแรกที่มีวุฒิสภาในรัฐ
ราชอาณาจักรไทย พุทธ มาจากการเลือกตั้งจากประชาชน ๒. ร่วมลงมติความไว้วางใจ ธรรมนูญไทยและเป็นวุฒิสภา
ศักราช ๒๔๘๙ โดยเป็นการเลือกตั้งโดยทางอ้อม คณะรัฐมนตรี ตอนแถลง ที่กำหนดให้มาจากการเลือกตั้ง
นโยบายต่อรัฐสภา ครั้งแรกด้วย แม้จะเป็นการเลือกตั้งโดยทางอ้อม
วุฒิสภามีจำนวนเท่ากับ ๑. สภากลั่นกรองกฎหมาย
จำนวนสมาชิกสภาผู้แทน ๒. ร่วมลงมติความไว้วางใจ
ราษฎร (คำนวณตามจำนวน คณะรัฐมนตรี ตอนแถลง
ประชากร) มาจากการแต่งตั้ง นโยบายต่อรัฐสภา
๕. รัฐธรรมนูญแห่ง วุฒิสภามีจำนวน ๑๐๐ คน มา ๑.สภากลั่นกรองกฎหมาย
ราชอาณาจักรไทย พุทธ จากการแต่งตั้ง โดยประธาน
ศักราช ๒๔๙๒ องคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับ
สนองพระบรมราชโองการ
๖. รัฐธรรมนูญแห่ง - -
ราชอาณาจักรไทย พุทธ
ศักราช ๒๔๗๕ แก้ไขเพิ่มเติม
พุทธศักราช ๒๔๙๕
๗. ธรรมนูญการปกครองราช - - ไม่มีวุฒิสภา มีเพียงสภาร่างรัฐ
อาณาจักร พุทธศักราช ๒๕๐๒ ธรรมนูญ ทำหน้าที่ทั้งร่างรัฐ
ธรรมนูญ และรัฐสภา
๘. รัฐธรรมนูญแห่ง วุฒิสภามีจำนวน ๓ ใน ๔ ใน ๑. สภากลั่นกรองกฎหมาย
ราชอาณาจักรไทย พุทธ ของจำนวนสมาชิกทั้งหมด ๒. ร่วมกับสภาผู้แทนเข้าชื่อ
ศักราช ๒๕๑๑ ของสภาผู้แทนราษฎร เสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่ว
(คำนวณตามจำนวนประชากร) ไป เพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐ
มาจากการแต่งตั้ง มนตรีเป็นรายตัวหรือคณะ
๙. ธรรมนูญการปกครอง ไม่มีวุฒิสภามีเพียงสภานิติ
ราชอาณาจักร พุทธศักราช บัญญัติแห่งชาติ
๒๕๑๕ ทำหน้าที่ทั้งร่าง
รัฐธรรมนูญ และรัฐสภา
๑๐. รัฐธรรมนูญแห่ง วุฒิสภามีจำนวน ๑๐๐ คน มา สภากลั่นกรองกฎหมาย
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช จากการแต่งตั้ง โดยประธาน
๒๕๑๗ องคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนอง
พระบรมราชโองการ (แก้ไขวัน
ที่ ๑๙ มกราคม ๒๕๑๘ ให้
นายกรัฐมนตรเป็นผู้ลงนามรับ
สนองพระบรมราชโอง โดยรัฐ
มนตรีแห่งราชอาฯจักรไทย แก้
ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช ๒๕๑๘)
๑๑. รัฐธรรมนูญแห่ง - - ไม่มีวุฒิสภา มี
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช เพียงสภาปฏิรูป
๒๕๑๙ การปกครองแผ่น
ดินทำ หน้าที่นิติบัญญัติ
๑๒. ธรรมนูญการปกครองราช - - ไม่มีวุฒิสภา มี
อาณาจักร พุทธศักราช ๒๕๒๐ เพียงสภานิติ
บัญญัติแห่งชาติ
ทำหน้าที่ร่างรัฐ
ธรรมนูญ และรัฐสภา
๑๓. รัฐธรรมนูญแห่ง สมาชิกวุฒิสภามีจำนวนไม่เกิน สภากลั่นกรองกฎหมาย
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๓ ใน ๔ ของจำนวนสมาชิกทั้ง
๒๕๒๑ หมดของสภาผู้แทนราษฎร
(คำนวณตามจำนวนประชากร)
มาจากการแต่งตั้ง
๑๔. ธรรมนูญการปกครองราช ไม่มีวุฒิสภา มี
อาณาจักร พุทธศักราช ๒๕๓๔ เพียงสภานิติ
บัญญัติแห่งชาติ
ทำหน้าที่ร่างรัฐ
ธรรมนูญ และรัฐสภา
๑๕. รัฐธรรมนูญแห่ง วุฒิสภามีจำนวน ๒๗๐ คน มา สภากลั่นกรองกฎหมาย
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช จากการแต่งตั้ง
๒๕๓๔
๑๖. รัฐธรรมนูญแห่ง วุฒิสภามีจำนวน ๒๐๐ คน มา ๑. สภากลั่นกรองกฎหมาย ๑. เป็นครั้งที่ ๒ ที่
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช จากการเลือกตั้งโดยตรงจาก ๒. สภาตรวจสอบ มีการกำหนดให้
๒๕๔๐ ประชาชน ๓. แต่งตั้งและถอดถอนผู้ดำรง วุฒิสภามาจาก
ตำแหน่งระดับสูง การเลือกตั้ง และเป็นครั้งแรกที่เป็น
วุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง
จากประชาชน
๒. เป็นครั้งแรก
ที่ให้อำนวจวุฒิ
สภาเป็นสภา
ตรวจสอบ นอก
เหนือไปจาก
อำนาจในการ
เป็นสภากลั่น
กรองกฎหมาย
จากข้อมูลข้างต้นในตารางข้างต้น ประกอบกับรัฐธรรมนูญฉบับต่าง ๆ ของประเทศไทย
จะเห็นว่า(๑) รัฐธรรมนูญทั้งจำนวน ๑๖ ฉบับ มีอยู่ ๘ ฉบับที่กำหนดให้มีวุฒิสภา เห็นได้ว่าเป็น
จำนวนครึ่งต่อครึ่ง
(๒) วุฒิสภาในรัฐธรรมนูญ ๘ ฉบับ มีเพียง ๒ ฉบับที่กำหนดที่มาจากการเลือกตั้ง โดย
รัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๘๙ กำหนดให้เป็นการเลือกตั้งโดยอ้อม ส่วนรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐
กำหนดให้เป็นการเลือกตั้งโดยตรง
(๓) วุฒิสภาในรัฐธรรมนูญ ๘ ฉบับ รัฐธรรมนูญจำนวน ๗ ฉบับกำหนดอำนาจหน้าที่
ของวุฒิสภาไว้ในฐานะเป็นสภากลั่นกรองกฎหมาย มีเพียงฉบับเดียว คือ รัฐธรรมนูญ
พ.ศ.๒๕๔๐ เท่านั้น ที่ให้มีอำนาจมากถึงขั้นเป็นสภาตรวจสอบ
(๔) วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๑๑ มีอำนาจในการเสนอร่างพระราชบัญญัติ และ
ขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล ส่วนวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๒๑ แม้วุฒิสภาจะไม่มี
อำนาจในการขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีสิทธิที่จะลงคะแนนไว้วางใจหรือไม่ไว้วาง
ใจ นอกจากนั้น วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๓๔ ก่อนการแก้ไขใน พ.ศ.๒๕๓๕ มีอำนาจขอ
เปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะได้
เมื่อวิเคราะห์ในด้านประวัติความเป็นมาของวุฒิสภาไทยแล้ว จะเห็นได้ว่า นับแต่
ประเทศไทยเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย เมื่อ พ.ศ.๒๔๗๕ แรกเริ่มผู้
เปลี่ยนแปลงการปกครองจะจัดรูปแบบการปกครองในรูปสภาเดียว แต่ติดขัดในเรื่องความรู้
ความชำนาญในการปกครองประเทศที่ยังมีไม่เพียงพอของผู้ที่จเป็นผู้แทนราษฎร การจัดให้มี
วุฒิสภาในระยะหนึ่งก็เพื่อให้มาเป็นพี่เลี้ยงของสภาผู้แทนราษฎร ดังจะเห็นได้ว่า วุฒิสภาที่ผ่าน
ๆ มาจะเป็นผู้ที่มีความรู้ความชำนาญในด้านต่าง ๆ ทั้งที่เป็นข้าราชการและไม่เป็นข้าราชการ
และวุฒิสภานั้นรัฐธรรมนูญก็มักจะกำหนดให้มาจากการแต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรี เพื่อให้ฝ่าย
บริหารมีความเข้มแข็ง เนื่องจากในการเลือกตั้งแต่ละครั้งไม่มีพรรคการเมืองใดได้เสียงข้างมาก
เด็ดขาด ทำให้ต้องตั้งรัฐบาลผสมมาตลอด (ก่อน พ.ศ.๒๕๔๐) เพื่อให้รัฐบาลมีเสถียรภาพในทาง
การเมือง จึงจำเป็นต้องแต่งตั้งวุฒิสภาคอยค้ำจุนฐานของรัฐบาล สมาชิกวุฒิสภาส่วนใหญ่จึงเป็น
ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ นายทหารคุมกำลัง เพื่อแสดงให้เห็นถึงความมั่นคงของรัฐบาล อนึ่ง ในการ
แต่งตั้งวุฒิสมาชิกแสดงถึงเจตจำนงของการแต่งตั้งผู้ที่มีประสบการณ์หรือผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความ
รู้เฉพาะด้านก็มีอยู่บ้าง แต่ส่วนใหญ่เป็นการแต่งตั้งเพื่อเป็นการให้รางวัลทางการเมืองมากกว่า
ความเชื่อถือในตัวสมาชิกวุฒิสภาจึงเสื่อมถอยลงเรื่อย ๆ ในขณะที่ความก้าวหน้าของ
ประชาธิปไตยสูงขึ้นเป็นลำดับ
เมื่อพิจารณาถึงความเป็นมาของวุฒิสภา ประกอบกับพัฒนาการในการปกครองระบอบ
ประชาธิปไตยของประเทศไทยที่ดำเนินมาตั้งแต่ ๒๔๗๕ ถึง ๒๕๔๐ ความรู้ ความสนใจในทาง
การเมืองของประชาชนที่เพิ่มขึ้น รัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ จึงได้ปรับเปลี่ยนที่มาของวุฒิสภาเสีย
ใหม่ จากเดิมแต่งตั้ง เป็นกำหนดให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนเช่นเดียวกับ
สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เพื่อส่งเสริมให้มีการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยยิ่ง ๆ ขึ้นไป โดย
กำหนดจำนวนวุฒิสมาชิกไว้ ๒๐๐ คน โดยการเลือกตั้งใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง โดยเฉลี่ย
ตามจำนวนประชากรที่มีอยู่ในแต่ละจังหวัด
อนึ่ง ในการยกร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ มิได้มีความเป็นเอกภาพในการให้มีการ
เลือกตั้งวุฒิสมาชิกโดยตรง โดยบางส่วนเห็นควรให้มีคณะกรรมการสรรหาวุฒิสมาชิก แต่อย่าง
ไรก็ดี อาจสรุปเหตุผลที่สภาร่างรัฐธรรมนูญเห็นควรให้มีการเลือกตั้งวุฒิสภาโดยตรงได้ ดังนี้1
(๑) การเลือกตั้งโดยตรงเป็นวิถีทางที่สอดคล้องกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตย
มากกว่าการแต่งตั้งและการเลือกตั้งโดยอ้อม
(๒) สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญบางส่วนเห็นว่าประเทศไทยน่าจะมีสภาเพียงสภาเดียว
มิใช่ระบบสองสภา แต่เมื่อเสียงส่วนใหญ่เห็นว่าควรใช้ระบบสองสภามากกว่า สมาชิกส่วนนี้ก็หัน
ไปลงคะแนนเสียงให้กับการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาโดยเฉพาะ
(๓) สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วยกับการที่วุฒิสภาจะมีสมาชิกสอง
ประเภทพร้อม ๆ กัน ประสบการณ์ของสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มีสมาชิกสองประเภท คือ สมาชิก
สภาร่างรัฐธรรมนูญตัวแทนจังหวัด ๗๖ คน และสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญประเภทผู้เชี่ยวชาญ
และผู้มีประสบการณ์ ๒๓ คน ทำให้สมาชิกส่วนใหญ่ปฏิเสธข้อเสนอของคณะกรรมาธิการยกร่าง
รัฐธรรมนูญ
(๔) สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญบางส่วนประสงค์จะลงสมัครรับเลือกตั้ง และโดยที่
สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญตัวแทนจังหวัดนั้นเป็นผู้แทนของจังหวัดอยู่แล้ว การให้มีการเลือกตั้ง
สมาชิกวุฒิสภาโดยตรงจึงเปนอีกทางหนึ่งที่เปิดโอกาสให้สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญเข้าไปมีบท
บาททางการเมืองได้
ในส่วนของอำนาจหน้าที่วุฒิสภานั้น แต่เดิมก่อน พ.ศ.๒๕๔๐ วุฒิสภามีบทบาทเพียง
เป็นสภากลั่นกรอง แต่ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ ได้กำหนดบทบาทใหม่ที่สำคัญให้แก่วุฒิสภา
1 สมคิด เลิศไพฑูรย์, “การเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา”, นิติสยามปริทัศน์’๔๑. คณะนิติศาสตร์
มหาวิทยาลัยสยาม ๒๕๔๑. หน้า ๕๗-๕๘.
----------------------------------------------------------------------
คือ หน้าที่ตรวจสอบและถอดถอน ซึ่งเสมือนหนึ่งวุฒิสภาเป็นสภาตรวจสอบ นอกจากนี้ องค์กร
ตรวจสอบทุกองค์กรวุฒิสภาเป็นคนเลือก เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน
ของรัฐสภา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครองสูงสุด เป็นต้น
อีกทั้งวุฒิสภายังเป็นผู้ถอดถอนบุคคลที่ดำเนินตำแหน่งระดับสูงต่าง ๆ ด้วย
การที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้วุฒิสภาเป็นสภาตรวจสอบและถอดถอนได้เต็มที่ เพราะ
สมาชิกวุฒิสภาในด้านที่มามีการกำหนดให้มีความเป็นอิสระสูง (ห้ามสังกัดพรรคการเมือง) ทั้ง
ยังแยกหน้าที่ห้ามไม่ให้สมาชิกวุฒิสภาไปเป็นรัฐมนตรี
อย่างไรก็ดี เมื่อมีการใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ โดยมีการเลือกตั้งวุฒิสภาชุดแรกของ
ประเทศไทยที่มีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และวุฒิสภาชุดนี้ได้อยู่จนครบวาระ
๖ ปี วุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงนี้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า เมื่อคำนึงถึงเจตนารมณ์ของรัฐ
ธรรมนูญที่ให้มีวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งเพื่อทำหน้าที่เป็นทั้งสภากลั่นกรองกฎหมายและ
สภาตรวจสอบนั้น ประสบความล้มเหลว เพราะแทนที่วุฒิสภาจะเป็นองค์กรที่ตรวจสอบฝ่าย
บริหารและฝ่ายอื่น ๆ อย่างมีประสิทธิภาพตามรัฐธรรมนูญและความคาดหวังของสังคม แต่ใน
ทางปฏิบัติกลับเป็นไปในทางตรงกันข้าม ทั้งนี้ เพราะรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ กำหนดให้สมาชิก
วุฒิสภามาจากการเลือกตั้ง แต่ห้ามไม่ให้มีการหาเสียง ทำให้เป็นจุดอ่อนที่ทำให้ผู้ลงสมัครรับ
เลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภา ต้องพึ่งพิงฐานคะแนนเสียงจากพรรคการเมืองและนักการเมืองใน
พื้นที่ ท้ายที่สุดเมื่อผ่านการเลือกตั้งได้เข้ามาเป็นสมาชิกวุฒิสภาแล้ว ก็ย่อมถูกครอบงำจากฝ่าย
บริหาร จนไม่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างอิสระดังเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ วุฒิสมาชิกต้องแบ่ง
ภาคไปตอบแทนบุญคุณนักการเมืองที่ช่วยให้ชนะการเลือกตั้งจนได้เป็นสมาชิกวุฒิสภา
อนึ่ง เมื่อพิจารณาจากภูมิหลังของสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งในแต่ละจังหวัด
ส่วนใหญ่จะพบข้อเท็จจริงตรงกันว่า วุฒิสมาชิกเหล่านั้นผ่านการเลือกตั้งเข้ามาโดยอาศัยฐาน
เสียงของพรรคการเมืองหนุนหลังเป็นส่วนใหญ่ วุฒิสมาชิกบางคนยังมีความใกล้ชิดเป็นเครือ
ญาตกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
ประเด็นสำคัญในการยกร่างรัฐธรรมนูญในปี พ.ศ.๒๕๕๐ นี้ ในส่วนที่เกี่ยวกับที่มาและ
อำนาจหน้าที่ของสมาชิกวุฒิสภา จึงมีประเด็นปัญหาสำคัญในเรื่องของการกำหนดที่มาของวุฒิ
สภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง ที่ไม่อาจปลอดพ้นจากการถูกครอบงำทางการเมือง ทำให้วุฒิ
สภาไม่มีความเป็นอิสระ ความเห็นในเบื้องต้นของบางฝ่ายที่เห็นปัญหาของรัฐธรรมนูญ
พ.ศ.๒๕๔๐ ที่ให้เลือกตั้งวุฒิสภาโดยตรง จึงไม่อยากให้กำหนดให้เลือกตั้งวุฒิสภาโดยตรง แต่
ควรให้มีการกำหนดที่มาจากการสรรหาเพื่อแต่งตั้ง ในขณะที่ความเห็นของอีกบางฝ่ายเห็นว่าให้
คงการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาไว้ แต่ให้มีการปรับปรุงวิธีการเลือกตั้งเพื่อให้มีหลักประกันว่าจะ
ได้วุฒิสภาที่ปลอดจากการถูกแทรกแซงจากฝ่ายต่าง ๆ เพื่อให้มีความเป็นอิสระที่จะสามารถทำ
หน้าที่ในฐานะสภาตรวจสอบได้อย่างแท้จริง
๓. ที่มาของวุฒิสภาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาในต่างประเทศ
ในส่วนนี้จะได้ศึกษาในภาพรวมของวิธีการได้มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา และ
เลือกศึกษาที่มาของวุฒิสภาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาในบางประเทศเพื่อเป็นตัวอย่าง
ประกอบการศึกษาที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาที่เหมาะสมสำหรับการยกร่างรัฐธรรมนูญใน ปี ๒๕๕๐
๓.๑ ที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาในต่างประเทศในภาพรวม
๓.๑.๑ วิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา
เมื่อสำรวจโดยการพิจารณาจากรัฐธรรมนูญของนานาประเทศที่อยู่ในระบบสอง
สภา (Bicameral Legislator) พบว่าโดยสรุปแล้ว รัฐธรรมนูญมักจะกำหนดที่มาของสมาชิกใน ๖ รูปแบบ ดังนี้
(๑) ที่มาจากการสืบตระกูล เช่น สภาขุนนางของประเทศอังกฤษ มีการ
กำหนดให้สมาชิกสภาขุนนางจำนวนหนึ่งมีที่มาจากการสืบตระกูลต่อกันเป็นทอด ๆ จากบิดาสู่
บุตรชายคนโต
(๒) ที่มาจากการดำรงตำแหน่ง เช่น สภาขุนนางของประเทศอังกฤษ มีการ
กำหนดให้ตำแหน่งบางตำแหน่งเป็นสมาชิกสภาขุนนางโดยตำแหน่ง อาทิ ตำแหน่งสังฆราช
แห่งแคนเตอร์เบอรี่เป็นสมาชิกสภาขุนนางโดยตำแหน่ง เป็นต้น
(๓) ที่มาจากการแต่งตั้ง รัฐธรรมนูญบางประเทศกำหนดให้ประมุขแห่งรัฐเป็น
ผู้แต่งตั้งวุฒิสมาชิกจากผู้ที่มีความเหมาะสม โดยมีคุณสมบัติและลักษณะตามที่กฎหมายกำหนด
เช่น รัฐธรรมนูญของประเทศไทยในอดีต เป็นต้น
(๔) ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง รัฐธรรมนูญบางประเทศกำหนดที่มาของ
สมาชิกวุฒิสภาโดยการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน เช่น รัฐธรรมนูญของประเทศสหรัฐ
อเมริกา กำหนดที่มาของสมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนแต่ละมลรัฐ
มลรัฐละ ๒ คน เป็นต้น
(๕) ที่มาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม รัฐธรรมนูญบางประเทศกำหนดให้มีคณะ
บุคคลคณะหนึ่งทำหน้าที่เป็นผู้เลือกบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งวุฒิสมาชิก เช่น รัฐธรรมนูญของ
ประเทศฝรั่งเศส กำหนดให้มีคณะผู้เลือกตั้งซึ่งได้รับเลือกจากประชาชนทำหน้าที่เลือกสมาชิก
วุฒิสภา เป็นต้น
(๖) ที่มาจากการเลือกตั้งหรือแต่งตั้งจากผู้แทนกลุ่มชน รัฐธรรมนูญบาง
ประเทศกำหนดให้มีสมาชิกวุฒิสภาที่มีฐานะเป็นผู้แทนกลุ่มชนต่าง ๆ โดยมีการกำหนดกลุ่มชน
เหล่านั้นไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น รัฐธรรมนูญของประเทศมาเลเซียมีพระราชอำนาจในการแต่งตั้ง
สมาชิกวุฒิสภาจำนวน ๓๒ คน โดยพิจารณาจากผู้มีชื่อเสียงทางบริการชุมชนหรือกลุ่มอาชีพ
และผู้แทนของชนกลุ่มน้อย เป็นต้น
ทั้ง ๖ รูปแบบข้างต้นเป็นที่มาของสมาชิกวุฒิสภาที่มีการกำหนดไว้ในรัฐธรรม
นูญของนานาประเทศ แต่อย่างไรก็ดี มีข้อสังเกตประการสำคัญว่า บางประเทศไม่ได้กำหนดที่
มาจากแหล่งใดแหล่งหนึ่งใน ๖ รูปแบบข้างต้น หากแต่มีการกำหนดที่มาในลักษณะผสม เช่น
ประเทศอังกฤษ มีการกำหนดที่มาของสภาขุนนางผสมระหว่างรูปแบบการสืบตระกูลกับการแต่งตั้ง เป็นต้น
อนึ่ง ในเรื่องที่มาของวุฒิสภานี้ ในบางประเทศที่มาไม่ใช่จากการเลือกตั้งโดย
ตรงของประชาชนดังเช่นประเทศอังกฤษ ก็มีแนวโน้มที่จะมีการปรับเปลี่ยนให้มีวุฒิสมาชิกที่มา
จากการเลือกตั้งมากขึ้น ในเดือนมีนาคม พ.ศ.๒๕๕๐ สภาผู้แทนราษฎรของอังกฤษ เห็นชอบใน
หลักการให้กำหนดที่มาของวุฒิสภาอังกฤษ ให้มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด หรือให้มาจากการ
เลือกตั้งร้อยละ ๘๐ และแต่งตั้งร้อยละ ๒๐2
๓.๑.๒ อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา
ในฐานะที่วุฒิสภาเป็นสภาที่สองในระบบสองสภา อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาโดย
พื้นฐานที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนานาประเทศจะมีลักษณะร่วมกัน คือ วุฒิสภามีส่วนในการ
พิจารณาร่างกฎหมาย แต่อำนาจหน้าที่อื่นของวุฒิสภามีความแตกต่างกันไปตามแต่ละประเทศ
อย่างไรก็ดีมีประมวลอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาในรัฐธรรมนูญนานาประเทศแล้ว สามารถสรุปถึง
อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาได้ดังนี้
(๑) วุฒิสภามีอำนาจหน้าที่ในทางนิติบัญญัติ รัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศ
มักจะกำหนดให้วุฒิสภามีอำนาจในการพิจารณาร่างกฎหมายในฐานะสภาที่สองต่อจากการ
พิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ส่วนอำนาจในทางนิติบัญญัติของวุฒิสภาจะเท่ากับสภาผู้แทน
ราษฎรหรือไม่ ในรัฐธรรมนูญแต่ละประเทศมีความแตกต่างกัน บางประเทศให้วุฒิสภาสามารถ
เสนอร่างกฎหมายได้ แต่อย่างไรก็ตาม ส่วนใหญ่เมื่อวุฒิสภามีความเห็นต่อร่างกฎหมายต่างไป
จากสภาผู้แทนราษฎร รัฐธรรมนูญของนานาประเทศมักจะกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ชี้
ขาดในท้ายที่สุด
(๒) วุฒิสภามีอำนาจในการควบคุมฝ่ายบริหาร ประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภา
มักจะให้อำนาจแก่วุฒิสภาในการตั้งกระทู้ถามถึงการทำงานของรัฐบาลได้ แต่จะไม่ให้อำนาจใน
การอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลแก่วุฒิสภา โดยอำนาจนี้จะเป็นของสภาผู้แทนราษฎร ส่วน
ประเทศที่ใช้ระบบประธานาธิบดีดังเช่นสหรัฐอเมริกาจะให้อำนาจวุฒิสภาในการควบคุมฝ่าย
บริหารผ่านกระบวนการถอดถอนฝ่ายบริหารออกจากตำแหน่ง (Impeachment) อีกทั้งวุฒิสภา
2 http://en.wikipedia.org/wiki/House_of_Lords (วันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๕๐)
ของสหรัฐอเมริกายังมีอำนาจในการให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งในระดับสูงด้วย
(๓) วุฒิสภามีอำนาจอื่น ๆ เช่น วุฒิสภามีอำนาจในการลงมติร่วมกับสภาผู้
แทนราษฎรในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือมีอำนาจในการลงมติร่วมกับสภาผู้แทนราษฎร
ในการประกาศสงคราม เป็นต้น
ข้อสังเกต ในทางหลักการตั้งองค์กร อำนาจขององค์กรที่จะจัดตั้งจะเป็นตัว
กำหนดที่มาของบุคคลที่อยู่ในองค์กรนั้น ดังนั้น อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาจะเป็นเครื่องชี้ที่มา
ของวุฒิสภา กล่าวคือ หากกำหนดอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาให้เป็นเพียงสภากลั่นกรองกฎหมาย
วุฒิสภาย่อมมีที่มาจากแหล่งใดก็ได้ แล้วแต่จะเห็นถึงความเหมาะสม แต่หากจะให้วุฒิสภามี
อำนาจมากกกว่าสภากลั่นกรอง เช่น การแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ การถอดถอนผู้ดำรง
ตำแหน่งต่าง ๆ เป็นต้น วุฒิสภาควรจะต้องมีที่มาจากประชาชนตามหลักการในระบอบ
ประชาธิปไตย เพราะการแต่งตั้งหรือถอดถอนผู้ดำรงตำแหนงต่าง ๆ นั้น จำเป็นต้องเชื่อมโยงที่
มาของวุฒิสภากับประชาชนโดยตรง วุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งไม่ควรใช้อำนาจนี้
๓.๒ ที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาประเทศฝรั่งเศส
รัฐสภาของประเทศฝรั่งเศสประกอบไปด้วย ๒ สภา คือ สภาผู้แทนราษฎร (National
Assembly) และวุฒิสภา (Senate) ดังที่มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ค.ศ.๑๙๕๘
(พ.ศ.๒๕๐๑) มาตรา ๒๔ ว่า
“มาตรา ๒๔ รัฐสภาประกอบสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา
สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้รับเลือกตั้งโดยตรงและทั่วไป
สมาชิกวุฒิสภาได้รับเลือกตั้งโดยอ้อม วุฒิสภาเป็นผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้อง
ถิ่นต่าง ๆ ของสาธารณรัฐ ประชาชนชาวฝรั่งเศสที่อยู่นอกประเทศย่อมมีผู้แทนในวุฒิสภาได้”
สำหรับวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม (Indirect universal suffrage) จากคณะผู้
เลือกตั้ง (Electoral College) เดิมมีวาระ ๙ ปี (โดยชุดแรกมีวาระ ๙ ปี เมื่อครบ ๓ ปี ให้ออก
จำนวน ๑ ใน ๓ ตามรายชื่อจังหวัดท้ายกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ) โดยจะมีการเลือกใหม่
ทุก ๓ ปี ต่อมาในปี ค.ศ.๒๐๐๓ มีการแก้ไขกฎหมายกำหนดวาระในการดำรงตำแหน่งของวุฒิ
สภารุ่นใหม่ ๖ ปี โดยให้มีการออกจากตำแหน่งกึ่งหนึ่งทุก ๓ ปี มีผลในการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิ
สภาใน ค.ศ.๒๐๐๔ เป็นต้นไป
อนึ่ง วุฒิสภามีอำนาจในทางนิติบัญญัติจำกัดตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่มี
ความขัดแย้งระหว่างสภาผู้แทนราษฎรกับวุฒิสภา โดยหลักสภาผู้แทนราษฎรจะเป็นสภาที่ชี้ขาดข้อขัดแย้งนั้น
ในการเลือกตั้งวุฒิสภาฝรั่งเศสในเดือนกันยายน ค.ศ.๒๐๐๔ (พ.ศ.๒๕๔๔) วุฒิสภามี
สมาชิกจำนวน ๓๒๑ คน แต่ตามกฎหมายที่แก้ไขใหม่ใน ค.ศ.๒๐๐๓ ในปี ค.ศ.๒๐๑๑ จะมีวุฒิสภาจำนวน ๓๔๖ คน
๓.๒.๑ ที่มาของวุฒิสภาฝรั่งเศส
วุฒิสภาฝรั่งเศสมีที่มาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม โดยมีสาระสำคัญ ดังนี้
(๑) สมาชิกวุฒิสภามีจำนวน ๓๒๑ คน โดยมีที่มาจากประเทศฝรั่งเศสจำนวน
๒๙๖ คน จากจังหวัดโพ้นทะเลและดินแดนโพ้นทะเล ๑๓ คน และจากชาวฝรั่งเศสที่อยู่นอก
ประเทศอีกจำนวน ๑๒ คน คุณสมบัติพื้นฐานของสมาชิกวุฒิสภา คือ อายุ ๓๕ ปีบริบูรณ์ ผู้
สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาจะสังกัดหรือไม่สังกัดพรรคการเมืองก็ได้ แต่โดยส่วนใหญ่ผู้
สมัครจะสังกัดพรรคการเมือง
วุฒิสภาที่มาจากจังหวัดและจังหวัดโพ้นทะเล
(๒) เขตเลือกตั้งสำหรับวุฒิสภาที่มีที่มาจากจังหวัดใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง
โดยถือเกณฑ์ว่า จังหวัดใดมีประชากรถึง ๑๕๐,๐๐๐ คน จะได้สมาชิกวุฒิสภา ๑ คน และหาก
จังหวัดนั้นมีประชากรอีก ๒๕๐,๐๐๐ คน ก็จะมีสมาชิกวุฒิสภาเพิ่มอีก ๑ คน
(๓) การลงคะแนนเพื่อเลือกสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากจังหวัดกระทำโดยคณะผู้
เลือกตั้ง (Electoral College) ที่ประกอบด้วย
๑) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของจังหวัดนั้น
๒) สมาชิกสภาภาคที่ได้รับเลือกตั้งจากจังหวัดนั้น
๓) สมาชิกสภาจังหวัด
ทั้งนี้ บุคคลทั้ง ๓ ข้อข้างต้นทุกคนจะเป็นคณะผู้เลือกตั้งทุกคน
๔) สมาชิกสภาเทศบาล กฎหมายกำหนดให้มีการแต่งตั้งผู้แทนของ
สภาเทศบาลเข้ามาเป็นคณะผู้เลือกตั้งตามจำนวนของสมาชิกสภาเทศบาลและประชากรในเขต
เทศบาลนั้น เช่น หากเทศบาลนั้นมีประชากรต่ำกว่า ๙,๐๐๐ คนและมีสมาชิกสภาเทศบาล
ระหว่าง ๙-๑๑ คน ตั้งผู้เลือกตั้งได้ ๑ คน ถ้ามีสมาชิกสภาเทศบาล ๑๕ คน ตั้งผู้เลือกตั้งได้ ๓
คน ถ้ามีสมาชิกสภาเทศบาล ๑๙ คน ตั้งผู้เลือกตั้งได้ ๕ คน เป็นต้น สำหรับเทศบาลที่มีประชา
กรเกิน ๙,๐๐๐ คน และเทศบาลในเขตภาคของแม่น้ำแซม สมาชิกสภาเทศบาลทุกคนเป็นผู้
เลือกตั้งโดยตำแหน่ง นอกจากนั้น ในเทศบาลเหล่านี้หากเทศบาลใดมีประชากรเกิน ๓๐,๐๐๐
คน ก็มีสิทธิเลือกผู้เลือกตั้งได้เพิ่มอีก ๑ คน ต่อประชากรทุก ๆ ๑,๐๐๐ คน (จำนวนของผู้แทน
ของสภาเทศบาลที่เข้ามาเป็นคณะผู้เลือกตั้งมีประมาณร้อยละ ๙๕ ของจำนวนคณะผู้เลือกตั้งทั้ง
หมด โดยคณะผู้เลือกตั้งทั้งหมดมีประมาณ ๑๕๐,๐๐๐ คน)
(๔) วิธีการลงคะแนนเลือกวุฒิสมาชิกใช้ระบบผสม กล่าวคือ
๑) จังหวัดใดที่มีสมาชิกวุฒิสภาได้ไม่เกิน ๓ คน ใช้วิธีการลงคะแนน
เสียงข้างมาก ๒ รอบ (A two-round first-past-the-post poll) ในรอบแรก ผู้ที่ได้รับเลือกจะต้อง
ได้คะแนนเสียงข้างมากของคะแนนเสียงทั้งหมดและต้องไม่น้อยกว่าหนึ่งในสี่ของผู้มีสิทธิออก
เสียงตามบัญชีรายชื่อผู้เลือกตั้ง ในรอบสอง ผู้ได้รับเลือก ได้แก่ ผู้ที่ได้คะแนนเสียงมากที่สุดโดย
เรียงตามลำดับ
๒) จังหวัดใดมีสมาชิกวุฒิสภาตั้งแต่ ๔ คนขึ้นไป ใช้ระบบเฉลี่ยตาม
ส่วนคะแนนเสียงที่ได้รับ (Proportional representation) คือ คิดคะแนนที่พรรคการเมืองต่าง ๆ
ได้รับในเขตเลือกตั้งต่าง ๆ มารวมคำนวณให้ตามส่วน ซึ่งแม้พรรคจะมิได้รับเลือกตั้งในเขตใด
แต่คะแนนที่ประชาชนลงให้แก่ผู้สมัครของพรรคนั้นจะไม่สูญเปล่า ระบบเฉลี่ยตามส่วนนี้ เมื่อแต่
ละพรรคเสนอรายชื่อของผู้สมัคร แต่ไม่มีรายชื่อใดที่ได้รับเลือกยกทีม แต่ละรายชื่อก็จะได้รับ
คะแนนเสียงที่จะนำมาพิจารณาหาที่นั่งที่ได้รับ รายชื่อใดได้คะแนนมากก็จะมีสิทธิได้ที่นั่งมาก
วุฒิสภาที่มาจากชาวฝรั่งเศสที่อยู่นอกประเทศ
(๕) วุฒิสภาที่มาจากชาวฝรั่งเศสที่อยู่นอกประเทศใช้วิธีการได้มาแบบพิเศษ
โดยชาวฝรั่งเศสที่มีภูมิลำเนาอยู่นอกประเทศ มีสมาชิกวุฒิสภาได้ ๑๒ คน โดยให้คณะกรรมาธิ
การระดับสูงของคนฝรั่งเศสนอกประเทศเสนอรายชื่อบุคคลที่เหมาะสม แล้วให้วุฒิสภาลงมติรับ
หรือไม่รับรายชื่อดังกล่าว โดยหากวุมิสภาลงมติไม่รับ คณะกรรมาธิการระดับสูงของคนฝรั่งเศ
สนอกประเทศจะต้องเสนอรายชื่อให้วุฒิสภาใหม่จนกว่าวุฒิสภาจะมีมติรับรองรายชื่อนั้น
๓.๒.๒ อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาฝรั่งเศส
วุฒิสภาฝรั่งเศสมีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญ ดังนี้
(๑) วุฒิสภามีอำนาจในทางนิติบัญญัติ ในการพิจารณาให้ความเห็นชอบร่าง
กฎหมายในเรื่องที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ซึ่งรัฐธรรมนูญกำหนดให้วุฒิสภาพิจารณาร่างกฎหมาย
ได้จำกัดเช่นเดียวกับสภาผู้แทนราษฎร (ระบบการให้ความเห็นชอบร่างกฎหมายของฝรั่งเศสได้
มีการกำหนดหลักการแบ่งแยกการออกกฎหมายไว้ในรัฐธรรมนูญ กฎหมายส่วนหนึ่งเป็นอำนาจ
ของรัฐสภา อีกส่วนหนึ่งเป็นอำนาจของฝ่ายบริหาร)
(๒) วุฒิสภามีอำนาจในการเสนอร่างกฎหมายได้
(๓) วุฒิสภามีอำนาจในการควบคุมฝ่ายบริหารได้ โดยมีอำนาจในการตั้งกระทู้
ถาม แต่ไม่มีอำนาจในการลงมติไม่ไว้วางใจฝ่ายบริหาร
(๔) อำนาจอื่น ๆ ของวุฒิสภา เช่น ให้ความยินยอมในการประกาศสงคราม
การให้ความยินยอมในการประกาศกฎอัยการศึก เป็นต้น
ข้อสังเกต วุฒิสภาของประเทศฝรั่งเศสเมื่อพิจารณาในด้านที่มาจะเห็นได้ว่า
เป็นผู้แทนของท้องถิ่นมากกว่าผู้แทนของประชาชน
๓.๓ ที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาญี่ปุ่น
รัฐสภาญี่ปุ่น (สภาไดเอต - Diet) ประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎร (House of
Representatives) และวุฒิสภา (House of Councilors) สมาชิกของทั้งสองสภามาจากการเลือก
ตั้ง รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นไม่ได้กำหนดรายละเอียดจำนวนสมาชิกสภาทั้งสอง ระบบเลือกตั้ง หรือคุณ
สมบัติผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง กำหนดไว้ในกฎหมายเลือกตั้ง
สมาชิกสภาทั้งสอง จะได้รับเลือกตั้งผ่านระบบแบ่งเขต (single member constituency)
และระบบสัดส่วน (proportional representation) ผู้ลงคะแนนเลือกตั้ง จะได้รับบัตรลงคะแนน ๒
ใบ ใบแรกเพื่อเลือกผู้สมัคร ๑ คนในระบบแบ่งเขต ใบที่สองเพื่อเลือกพรรค ๑ พรรคในระบบสัดส่วน
สภาผู้แทนราษฎรญี่ปุ่น มีสมาชิกรวม ๔๘๐ คน มีวาระการดำรงตำแหน่ง ๔ ปี สมาชิก
สภาผู้แทนราษฎรจะได้รับเลือกตั้งพร้อมกัน โดยสมาชิก ๓๐๐ คนมาจากการเลือกตั้งผ่านระบบ
แบ่งเขตใน ๔๗ จังหวัดของ ญี่ปุ่น และอีก ๑๘๐ คนจากการเลือกตั้ง ระบบสัดส่วนจากเขตเลือกตั้ง ๑๑ เขต3
๓.๓.๑ ที่มาของวุฒิสภาญี่ปุ่น
วุฒิสภาญี่ปุ่น มีสมาชิกรวม ๒๕๒ คน มีวาระการดำรงตำแหน่ง ๖ ปี สมาชิก
วุฒิสภาครึ่งหนึ่งจะได้รับเลือกตั้งทุก ๓ ปี สมาชิก ๑๕๒ คนมาจากการเลือกตั้งผ่านระบบแบ่ง
เขตใน ๔๗ จังหวัดของญี่ปุ่นและอีก ๑๐๐ คนมาจากระบบสัดส่วนจากเขตเลือกตั้งรวมเขตเดียวทั้งประเทศ
เขตเลือกตั้งวุฒิสภาใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง ในแต่ละเขตเลือกตั้งมีวุฒิ
สภาได้ตั้งแต่ ๒ ถึง ๘ คน ตามสัดส่วนของจำนวนประชากรในเขตเลือกตั้งนั้น ๆ
ผู้ลงคะแนนเลือกตั้ง จะได้รับบัตรลงคะแนน ๒ ใบ ใบแรกเพื่อเลือกผู้สมัคร ๑
คนในระบบแบ่งเขต ใบที่สองเพื่อเลือกพรรค ๑ พรรคในระบบสัดส่วน
คุณสมบัติพื้นฐานของผู้สมัครเป็นสมาชิกวุฒิสภา คือ อายุไม่ต่ำกว่า ๓๐ ปี
๓.๔.๒ อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาญี่ปุ่น
วุฒิสภาญี่ปุ่นมีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญ ดังนี้
(๑) เป็นสภากลั่นกรองกฎหมายที่ผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร
(๒) มีอำนาจทำการสอบสวนคณะรัฐมนตรีในกรณีที่มีการทุจริตต่อหน้าที่ (รัฐ
ธรรมนูญญี่ปุ่น มาตรา ๖๒)
(๓) การให้ความเห็นชอบกรณีต่าง ๆ เช่น
3 www.sangiin.go.jp/eng/index.htm (วันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๕๐)
๑) ร่วมให้ความเห็นชอบกับสภาผู้แทนราษฎรในการให้ความเห็นชอบ
ตัวบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี
๒) ให้ความเห็นชอบในการทำสนธิสัญญา
๔. ข้อเสนอเกี่ยวกับที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาสำหรับการยกร่างรัฐธรรมนูญใน พ.ศ.๒๕๕๐
๔.๑ ข้อเสนอเกี่ยวกับที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา
ในเรื่องเกี่ยวกับที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาที่เหมาะสมสำหรับการยกร่างรัฐธรรม
นูญใน พ.ศ.๒๕๕๐ นี้ มีหลากหลายข้อเสนอ
๔.๑.๑ ข้อเสนอให้มีการกำหนดที่มาของวุฒิสภาโดยใช้ระบบการแต่งตั้ง
เหตุผลที่มีข้อเสนอนี้ โดยให้กลับไปใช้ระบบการแต่งตั้งวุฒิสมาชิก โดยปรับ
แต่งวิธีการแต่งตั้ง เพื่อให้วุฒิสภาเป็นสภาผู้ทรงคุณวุฒิ และคอยกลั่นกรองร่างกฎหมาย โดย
สาระสำคัญของรูปแบบนี้กำหนดให้วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกจาก ๒ ประเภท4 ได้แก่
ประเภทที่หนึ่ง คือ สมาชิกวุฒิสภาผู้ทรงคุณวุฒิ โดยสมาชิกประเภทนี้พระมหา
กษัตริย์ทรงแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งได้รับเลือกจากสมัชชาผู้ทรงคุณวุฒิ จำนวน ๒๐๐ คน
ประเภทที่สอง คือ สมาชิกวุฒิสภาผู้ดำรงตำแหน่งในการบริหารราชการแผ่นดิน
โดยสมาชิกประเภทนี้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งจากผู้ดำรงตำแหน่งในการบริหารราชการแผ่น
ดิน ซึ่งได้แก่ตำแหน่งดังต่อไปนี้
๑) ปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ปลัดกระทรวง และปลัดทบวง
๒) ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ และผู้บัญชาการทหารอากาศ
ทั้งนี้ สมาชิกภาพของสมาชิกวุฒิสภาผู้ดำรงตำแหน่งในการบริหารราชการแผ่น
ดิน เริ่มต้นเมื่อได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งในการบริหารราชการแผ่นดิน และสิ้นสุดเมื่อพ้นจากตำแหน่งดังกล่าว
มานิตย์ จุมปา. คำอธิบายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.๒๕๔๐) รัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ พร้อมข้อเสนอสำหรับรัฐธรรมนูญแห่งราช
อาณาจักรไทย (พ.ศ.๒๕๕๐). (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์นิติธรรม, ๒๕๔๙), หน้า ๔๖๓-๔๖๗.
---------------------------------------------------------------------
๔.๑.๒ ข้อเสนอให้มีการกำหนดที่มาของวุฒิสภาโดยมาจากการสรรหา
โดยเลือกจากตัวแทนกลุ่มอาชีพ
เหตุผลที่มีข้อเสนอนี้ วุฒิสภาไม่ได้เป็นตัวแทนของบุคคลในพื้นที่หนึ่งพื้นที่ใด
ที่ผ่านมาการเลือกตั้งวุฒิสภามีผลเสียมากกว่าผลดี การกำหนดให้วุฒิสภามาจากการสรรหา
โดยเลือกจากตัวแทนกลุ่มอาชีพ มีความเหมาะสมกับสภาพบ้านเมืองในปัจจุบัน5
๔.๑.๓ ข้อเสนอให้มีการกำหนดที่มาของวุฒิสภาโดยการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
เหตุผลที่มีข้อเสนอนี้ เห็นควรให้มีการเลือกตั้งวุฒิสภาเช่นเดียวกับการเลือก
ตั้งวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐ โดยหลักการของวุฒิสภา คือ
ต้องการผู้ทรงคุณวุฒิ ช่วยกลั่นกรองการทำหน้าที่ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ทั้งนี้ ต้อง
กำหนดคุณสมบัติของผู้ทรงคุณวุฒิให้สูงขึ้น อีกทั้ง ผู้สมัครและผู้ที่มีความสัมพันธ์เกี่ยวข้อง
กล่าวคือ สามีภริยา บิดามารดา หรือบุตรธิดา ต้องไม่มีสถานภาพที่เกี่ยวข้องในทางการเมือง ไม่
เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือกรรมการบริหารพรรคการเมือง รัฐมนตรี ทั้งในปัจจุบันหรือ
ในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมาไม่เกิน ๓ ปี ก่อนการสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภา6
การกำหนดให้วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งนั้นเป็นการสอดคล้องกับหลักการของ
ประชาธิปไตยที่วุฒิสภาต้องเป็นตัวแทนของประชาชน ถ้ามีการกำหนดคุณสมบัติที่สูงขึ้น ก็อาจ
ได้บุคคลที่มีคุณสมบัติและคุณภาพที่ดี อนึ่ง การเลือกตั้งวุฒิสภาไม่ควรนำเกณฑ์กำหนดเรื่องถิ่น
ที่อยู่มาเป็นข้อจำกัดเพื่อเป็นการขยายโอกาสให้สามารถลงสมัครรับเลือกตั้งได้ทุกพื้นที่ใน
ประเทศไทยเพื่อให้สมาชิกวุฒิสภาทำหน้าที่ได้อย่างกว้างขวางในฐานะสมาชิกวุฒิสภาของ
ประเทศโดยไม่ต้องผูกพันกับพื้นที่หรือเขตเลือกตั้งหนึ่งใดอย่างจำกัดคับแคบ7
5 คณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการวิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติ
แห่งชาติ, รายงานการพิจารณาศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการ
วิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติแห่งชาติ. ๒๕๕๐. หน้า ๑๐.
คณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการวิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติ
แห่งชาติ, รายงานการพิจารณาศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการ
วิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติแห่งชาติ. ๒๕๕๐. หน้า ๑๐-๑๑.
คณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการวิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติ
แห่งชาติ, รายงานการพิจารณาศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการ
วิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติแห่งชาติ. ๒๕๕๐. หน้า ๑๐. ๒๐
๔.๑.๔ ข้อเสนอให้มีการกำหนดที่มาของวุฒิสภาโดยใช้ระบบผสมระหว่าง
แต่งตั้งและเลือกตั้ง
เหตุผลที่มีข้อเสนอนี้ เพราะเป็นการผสมผสานความขัดแย้งในที่มาของวุฒิ
สภา ให้มีทั้งส่วนที่มาจากประชาธิปไตย คือ การเลือกตั้ง และมาจากผู้ทรงคุณวุฒิ คือ จากการ
แต่งตั้ง โดยวุฒิสภาในรูปแบบนี้จะมีองค์ประกอบดังนี้8
(๑) สมาชิกซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิ จำนวน ๓ ใน ๔
ของสมาชิกวุฒิสภาประเภทเลือกตั้ง โดยผู้ทรงคุณวุฒิประกอบด้วย
๑) ผู้มีประสบการณ์ในการบริหารราชการแผ่นดิน วิชาการ หรือวิชาชีพ
กฎหมาย ซึ่งได้รับเลือกจากคณะกรรมการสรรหา
๒) ผู้มีประสบการณ์ในสาขาอาชีพด้านอื่นนอกจากกรณี ๑) ซึ่งได้รับ
การเสนอชื่อจากองค์การเอกชนที่คณะกรรมการสรรหากำหนด และได้รับเลือกจากคณะกรรมการสรรหา
ทั้งนี้ ผู้ทรงคุณวุฒิตาม ๑) และ ๒) ให้มีจำนวนเท่ากัน
(๒) สมาชิกซึ่งราษฎรเลือกตั้งมีจำนวนตามสัดส่วนของจำนวนประชากร โดย
จำนวนสมาชิกวุฒิสภาที่แต่ละจังหวัดจะพึงมีให้คำนวณตามเกณฑ์ราษฎรแต่ละจังหวัดตามหลัก
เกณฑ์การทะเบียนราษฎรที่ประกาศในปีสุดท้ายก่อนปีที่มีการเลือกตั้ง ๑ ล้านคนต่อสมาชิกวุฒิ
สภา ๑ คน จังหวัดใดมีราษฎรไม่ถึง ๑ ล้านคน ให้มีสมาชิกวุฒิสภาในจังหวัดนั้นได้หนึ่งคน
จังหวัดใดมีราษฎรเกิน ๑ ล้านคนให้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาในจังหวัดนั้นเพิ่มขึ้นอีกหนึ่ง
คนต่อจำนวนราษฎรทุก ๑ ล้านคน เศษของ ๑ ล้านคนถ้าถึง ๕ แสนคน หรือกว่านั้นให้นับเป็น๑ ล้านคน
คณะกรรมการสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิประกอบด้วย อดีตประธานสภาผู้แทนราษฎร
และอดีตประธานวุฒิสภาซึ่งมิได้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในขณะที่มีกรณีต้องเลือกสมาชิกวุฒิ
สภาผู้ทรงคุณวุฒิ ในกรณีไม่มีบุคคลดังกล่าวข้างต้นหรือบุคคลดังกล่าวข้างต้นไม่สามารถหรือไม่
ยินยอมทำหน้าที่กรรมการสรรหาไม่ว่าด้วยกรณีใด ให้อดีตรองประธานสภาผู้แทนราษฎรและ
อดีตรองประธานวุฒิสภาซึ่งมิได้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในขณะที่มีกรณีต้องเลือกสมาชิกวุฒิ
สภาผู้ทรงคุณวุฒิ ทำหน้าที่เป็นกรรมการสรรหา อนึ่ง เมื่อมีกรณีที่ต้องเลือกสมาชิกวุฒิสภาผู้
ทรงคุณวุฒิ เป็นหน้าที่ของประธานรัฐสภา (ประธานสภาผู้แทนราษฎร) ประกาศรายชื่อคณะ
กรรมการสรรหาที่ประกอบด้วยบุคคลซึ่งมีคุณสมบัติดังกล่าวมาแล้วให้ประชาชน
8 มานิตย์ จุมปา. คำอธิบายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.๒๕๔๐) รัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ พร้อมข้อเสนอสำหรับรัฐธรรมนูญแห่งราช
อาณาจักรไทย (พ.ศ.๒๕๕๐). (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์นิติธรรม, ๒๕๔๙),, หน้า ๔๖๗-๔๗๒.
----------------------------------------------------------------------
การเลือกสมาชิกวุฒิสภาจากผู้ทรงคุณวุฒิ จะดำเนินการดังต่อไปนี้
(๑) การเลือกสมาชิกวุฒิสภาจากผู้ทรงคุณวุฒิผู้มีประสบการณ์ในการบริหาร
ราชการแผ่นดิน วิชาการ หรือวิชาชีพกฎหมาย คณะกรรมการสรรหาจะเสนอชื่อบุคคลต่อ
ประธานรัฐสภา แล้วประธานรัฐสภาจะนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงแต่งตั้งต่อไป และ
ประธานรัฐสภาจะเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
(๒) การเลือกสมาชิกวุฒิสภาจากผู้ทรงคุณวุฒิผู้มีประสบการณ์ในสาขาอาชีพ
ด้านอื่นนอกจากข้อ (๑) ข้างต้น คณะกรรมการสรรหาจะดำเนินการดังต่อไปนี้
๑) กำหนดรายชื่อองค์การเอกชนต่าง ๆ ที่มีสิทธิเสนอชื่อบุคคลเพื่อรับ
การพิจารณาเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งต้องเป็นองค์การที่มีกฎหมายจัดตั้งหรือมีกฎหมายรอง
รับและไม่มีวัตถุประสงค์หาผลกำไรหรือรายได้มาแบ่งปันกัน จำนวนไม่น้อยกว่า ๑๐๐ องค์การ
แล้วแจ้งให้องค์การดังกล่าวทราบ
๒) องค์การตาม ๑) จะพิจารณาเสนอชื่อบุคคลซึ่งเป็นผู้มีคุณสมบัติและ
ไม่มีลักษณะต้องห้ามองค์การละ ๒ คน ต่อคณะกรรมการสรรหา ทั้งนี้ ภายใน ๑๕ วันนับแต่วัน
ที่องค์การนั้นได้รับแจ้ง
๓) เมื่อได้รับรายชื่อตาม ๒) แล้ว คณะกรรมการสรรหาจะเลือกบุคคล
จากรายชื่อดังกล่าว เสนอต่อประธานรัฐสภา แล้วประธานรัฐสภาจะนำความกราบบังคมทูลเพื่อ
ทรงแต่งตั้งต่อไป และประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
๔.๑.๕ ข้อเสนอให้มีการกำหนดที่มาของวุฒิสภาโดยใช้ระบบการเลือกตั้ง
โดยมีคณะกรรมการสรรหา
เหตุผลที่มีข้อเสนอนี้ เพราะรูปแบบวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง หรือรูปแบบ
ผสมระหว่างแต่งตั้งและเลือกตั้ง ทำให้อำนาจของวุฒิสภาที่เคยมีอยู่ตามรัฐธรรมนูญฯ
พ.ศ.๒๕๔๐ เปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญ โดยเฉพาะอำนาจในฐานะเป็นสภาตรวจสอบ ที่มี
อำนาจให้ความเห็นชอบบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งในองค์กรอิสระ และถอดถอนบุคคลออกจาก
ตำแหน่ง ซึ่งวุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งไม่ควรจะมีอำนาจดังกล่าว ดังนั้นจึงเห็นว่า
อำนาจในฐานะสภาตรวจสอบนี้เป็นอำนาจที่สำคัญ จึงควรจะคงอำนาจไว้ แต่วุฒิสภาที่จะมี
อำนาจนี้ต้องไม่เป็นสภาแต่งตั้ง เพราะไม่ใช่ผู้แทนของปวงชนอย่างแท้จริง อย่างไรก็ดี การเลือก
ตั้งวุฒิสภาแบบที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ.๒๕๔๐ ก็ทำให้การใช้อำนาจในฐานะสภาตรวจ
สอบมีปัญหา เพราะมีปัญหาด้านความเป็นกลางทางการเมือง จึงเห็นว่ารัฐสภาไทย ควร
ประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎร ๕๐๐ คน เหมือนดังรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ.๒๕๔๐ แต่ในส่วนของวุฒิ
สภานั้น ควรประกอบด้วยสมาชิกจำนวนเพียง ๑๐๐ คน เพราะวุฒิสภาจะเป็นสภาผู้ทรงคุณวุฒิ
ที่คอยกลั่นกรองกฎหมาย และตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในฐานะเป็นสภาตรวจสอบ จึงไม่จำ
เป็นต้องมีจำนวนมาก โดยต้องมีการกำหนดวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาเสียใหม่ วิธีการได้มา
ซึ่งสมาชิกวุฒิสภาที่จะให้มีอำนาจเหมือนดังวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ.๒๕๔๐ เห็นว่าต้องมี
ความเชื่อมโยงกับประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย แต่การเชื่อมโยงนี้จะกำหนดให้มีวิธี
การได้มาดังนี้9
(๑) คณะกรรมการสรรหา สรรหาบุคคล ๒๐๐ คน โดยคณะกรรมการสรรหา
ประกอบด้วย อดีตประธานสภาผู้แทนราษฎรและอดีตประธานวุฒิสภาซึ่งมิได้ดำรงตำแหน่งทาง
การเมืองในขณะที่มีกรณีต้องเลือกสมาชิกวุฒิสภา ในกรณีไม่มีบุคคลดังกล่าวข้างต้นหรือบุคคล
ดังกล่าวข้างต้นไม่สามารถหรือไม่ยินยอมทำหน้าที่กรรมการสรรหาไม่ว่าด้วยกรณีใด ให้อดีต
รองประธานสภาผู้แทนราษฎรและอดีตรองประธานวุฒิสภาซึ่งมิได้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองใน
ขณะที่มีกรณีต้องเลือกสมาชิกวุฒิสภา ทำหน้าที่เป็นกรรมการสรรหา อนึ่ง เมื่อมีกรณีที่ต้อง
เลือกสมาชิกวุฒิสภา เป็นหน้าที่ของประธานรัฐสภา (ประธานสภาผู้แทนราษฎร)ประกาศรายชื่อ
คณะกรรมการสรรหาที่ประกอบด้วยบุคคลซึ่งมีคุณสมบัติดังกล่าวมาแล้วให้ประชาชน
การกำหนดวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาโดยใช้คณะกรรมการสรรหานี้ จะเป็น
การกลั่นกรองในเบื้องต้นว่าบุคคลเหล่านั้นเป็นผู้ทรงคุณวุฒิ
สำหรับวิธีการสรรหานั้น ให้คณะกรรมการสรรหา สรรหาผู้มีคุณสมบัติเป็น
สมาชิกวุฒิสภาจำนวน ๒๐๐ คน โดยจัดทำเป็นบัญชีรายชื่อเรียงตัวอักษร
(๒) กำหนดให้ประชาชนที่มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้มีสิทธิ
เลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา
(๓) ให้นำบัญชีรายชื่อผู้เหมาะสมเป็นสมาชิกวุฒิสภาจำนวน ๒๐๐ คนที่เรียง
ตามหมายเลขตามตัวอักษร มาให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งลงคะแนน
(๔) การเลือกตั้งให้ใช้เขตประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง (ทำนองเดียวกับการเลือก
ตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระบบบัญชีรายชื่อ)
(๕) การลงคะแนนเสียงให้ใช้หน่วยเลือกตั้งอนุโลมตามการเลือกตั้งสมาชิกสภา
ผู้แทนราษฎร
(๖) ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิลงคะแนนเลือกผู้เหมาะเป็นสมาชิกวุฒิสภาเพียง ๑
หมายเลข
(๗) รายชื่อผู้เหมาะสมที่จะได้รับเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภาที่ได้รับคะแนนเสียง
สูงสุดเรียงลำดับลงมา ๑๐๐ คนแรก จะได้เป็นสมาชิกวุฒิสภา
๔.๑.๖ ข้อเสนอให้มีการกำหนดที่มาของวุฒิสภาโดยใช้ระบบกึ่งสรรหากึ่ง
เลือกตั้ง
9 เรื่องเดียวกัน, หน้า ๔๗๓-๔๗๗.
เหตุผลที่มีข้อเสนอนี้ วุฒิสภาควรมีจำนวน ๑๐๐ คน เนื่องจากการกำหนดสัด
ส่วนวุฒิสภาต้องคำนึงถึงอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาด้วย ดังนั้น เมื่อจำกัดอำนาจหน้าที่ของวุฒิ
สภาให้ลดลง เช่น ไม่ให้มีอำนาจในการถอดถอนหรือแต่งตั้งองค์กรอิสระ วุฒิสภาก็ไม่จำเป็นต้อง
มีมาก สำหรับวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาควรใช้ระบบผสมกึ่งสรรหากึ่งเลือกตั้ง โดยให้มีการ
สรรหาตัวแทนในระดับจังหวัด เมื่อได้ตัวแทนจากการสรรหาแล้วให้ประชาชนในจังหวัดเลือกตั้ง
อีกครั้ง ทั้งนี้ เพื่อให้ผู้ที่เป็นสมาชิกวุฒิสภามีความเป็นตัวแทนโดยการเลือกตั้งของประชาชน
และมีการกระจายความเป็นตัวแทนที่มีความหลากหลายจากสาขาอาชีพ โดยการสรรหาให้เป็น
ทางเลือกสำหรับประชาชนใช้ประกอบการตัดสินใจเลือกตั้งได้ด้วย10
สำหรับวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาสามารถดำเนินการได้ใน ๒ ขั้นตอน11
(๑) ให้คณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภามีอำนาจหน้าที่เฉพาะการกลั่น
กรองคุณสมบัติของผู้สมัคร ซึ่งควรกำหนดเกณฑ์คุณสมบัติไว้ให้สูงเป็นพิเศษ เพื่อให้ผู้มีสิทธิ
สมัครได้รับการกลั่นกรองคุณสมบัติเบื้องต้นจากคณะกรรมการสรรหาฯ เสียก่อน ทั้งนี้ จะต้องมี
การกำหนดองค์ประกอบ ที่มา และคุณสมบัติของคณะกรรมการสรรหาให้มีความชัดเจนและให้
ประชาชนเลือก เป็นที่ยอมรับของประชาชนทั้งในจังหวัดและประชาชนทั่วไปด้วย
(๒) ให้ประชาชนในแต่ละจังหวัดเลือกตั้งผู้สมัครที่ผ่านการกลั่นกรองของคณะ
กรรมการสรรหาฯ โดยตรง ทั้งนี้ เป็นไปตามจำนวนของสมาชิกวุฒิสภาที่จะมีได้ในแต่ละจังหวัด
ครอบคลุมทั้ง ๗๖ จังหวัด
๔.๒ ที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาตามร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร
ไทย (ฉบับรับฟังความคิดเห็น) ของสภาร่างรัฐธรรมนูญในปี พ.ศ.๒๕๕๐
ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... (ฉบับรับฟังความเห็นประชา
ชน) ที่เผยแพร่อย่างเป็นทางการเมื่อวันที่ ๒๖ เมษายน ๒๕๕๐ ได้กำหนดเรื่องที่มาและอำนาจ
หน้าที่ของวุฒิสภาไว้ดังนี้
๔.๒.๑ ที่มาของวุฒิสภา
คณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการวิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติ
บัญญัติแห่งชาติ, รายงานการพิจารณาศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิ
การวิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติแห่งชาติ. ๒๕๕๐. หน้า ๑๑.
คณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิการวิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติ
บัญญัติแห่งชาติ, รายงานการพิจารณาศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการสถาบันการเมือง คณะกรรมาธิ
การวิสามัญการปฏิรูปการเมือง สภานิติบัญญัติแห่งชาติ. ๒๕๕๐. หน้า ๑๑.
ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... (ฉบับรับฟังความเห็น
ประชาชน) ได้กำหนดที่มาของวุฒิสภาให้มาจากการสรรหาเพื่อแต่งตั้ง ดังนี้
(๑) วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกจำนวน ๑๖๐ คนซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่ง
ตั้งจากบุคคลที่ได้รับการสรรหา ตามข้อเสนอแนะของคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา (ร่างรัฐ
ธรรมนูญ มาตรา ๑๐๖)
(๒) กำหนดให้มีคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาคณะหนึ่ง ประกอบด้วย
๑) ประธานศาลรัฐธรรมนูญ
๒) ประธานกรรมการการเลือกตั้ง
๓) ประธานผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา
๔) ประธานกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
๕) ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน
๖) ผู้พิพากษาในศาลฎีกาซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาศาล
ฎีกาที่ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกามอบหมายจำนวนหนึ่งคน และ
๗) ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดที่ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปก
ครองสูงสุดมอบหมายจำนวนหนึ่งคนเป็นกรรมการ
คณะกรรมการสรรหานี้ทำหน้าที่สรรหาบุคคลที่มีคุณสมบัติในการเป็นวุฒิสภา
ให้แล้วเสร็จภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่ได้รับบัญชีรายชื่อจากคณะกรรมการการเลือกตั้ง แล้ว
จัดส่งให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงแต่งตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภา
(ร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๐๗)
(๓) คณะกรรมการสรรหาสรรหาสมาชิกวุฒิสภาต้องดำเนินการสรรหาสมาชิก
วุฒิสภา โดยวิธีการดังต่อไปนี้
๑) สรรหาบุคคลที่มีความเหมาะสมจากผู้สมัครเข้ารับการสรรหาใน
แต่ละจังหวัด เพื่อให้ได้บุคคลที่สมควรเป็นสมาชิกวุฒิสภาจังหวัดละหนึ่งคน
๒) สรรหาบุคคลที่มีความเหมาะสมจากผู้ได้รับการเสนอชื่อจากองค์
กรต่าง ๆ ในภาควิชาการ ภาครัฐ ภาคเอกชน ภาควิชาชีพ และภาคอื่นที่เป็นประโยชน์ในการ
ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา เพื่อให้ได้บุคคลที่สมควรเป็นสมาชิกวุฒิสภาตาม
จำนวนที่เหลืออยู่จนครบจำนวนสมาชิกวุฒิสภาที่จะพึงมี
ในการสรรหาบุคคลดังกล่าวมาข้างต้น ต้องคำนึงถึงความรู้ ความเชี่ยวชาญ
หรือประสบการณ์ที่จะเป็นประโยชน์ในการปฏิบัติงานของวุฒิสภาเป็นสำคัญ และให้คำนึงถึง
องค์ประกอบจากบุคคลที่มีความรู้ในด้านต่าง ๆ ที่แตกต่างกัน ความเท่าเทียมกันทางเพศ รวม
ทั้งการให้โอกาสกับผู้ด้อยโอกาสทางสังคมด้วย (ร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๐๘)
(๔) คณะกรรมการการเลือกตั้งมีหน้าที่ในการรับสมัครบุคคลเข้ารับการสรรหาที่
มาจากแต่ละจังหวัด และการรับรายชื่อบุคคลที่องค์กรต่าง ๆ เสนอ การตรวจสอบคุณสมบัติ
ลักษณะต้องห้าม รวมทั้งประวัติ และความประพฤติของผู้สมัครและผู้ได้รับการเสนอชื่อและนำ
เสนอคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาเพื่อพิจารณา (ร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๐๙)
สำหรับเหตุผลในการที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญกำหนดที่มาของวุฒิ
สภาให้มาจากการสรรหาเพื่อแต่งตั้งนั้น มีอยู่ว่า
“เปลี่ยนวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาจากการเลือกตั้งโดยตรงเช่นเดียวกับ
สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เป็นวิธีการสรรหาโดยคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา โดยเห็น
ว่า วิธีการสรรหานี้จะได้บุคคลที่เหมาะสมทำหน้าที่ ซึ่งวิธีการเลือกตั้งโดยตรงนั้นสมาชิกวุฒิสภา
จะต้องอิงกับฐานเสียงของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และโดยข้อเท็จจริงทำให้ได้ทั้งสมาชิกวุฒิ
สภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นบุคคลกลุ่มเดียวกันมาทำหน้าที่ ซึ่งทำให้การปฏิบัติการให้
เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาเกิดความไม่โปร่งใสหรืออยู่ภายใต้การครอบงำของพรรค
การเมือง โดยที่ภาระหน้าที่ของวุฒิสภาเป็นองค์กรกลั่นกรองร่างกฎหมาย ตรวจสอบการกระทำ
ของฝ่ายการเมือง และคัดเลือกผู้ทำหน้าที่ในองค์กรอิสระ ผู้ปฏิบัติหน้าที่เป็นสมาชิกวุฒิสภาจึง
ต้องเป็นผู้เป็นกลางทางการเมือง มีอิสระในการตัดสินใจ และจะต้องเป็นผู้ที่ผ่านการกลั่นกรอง
คุณสมบัติว่ามีความรู้ความเชี่ยวชาญเพียงพอที่จะปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวมทั้ง
ต้องประกอบด้วยบุคคลที่มีความหลากหลายอาชีพและมาจากกลุ่มบุคคลต่าง ๆ เพื่อให้การกลั่น
กรองเรื่องที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาเป็นไปด้วยความรอบคอบและมีความสมดุลในเหตุ
ผลในการดำเนินการที่จะมีผลกระทบต่อประชาชนเป็นส่วนใหญ่”12
๔.๒.๒ อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา
แม้ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... (ฉบับรับฟังความ
เห็นประชาชน) ได้กำหนดที่มาของวุฒิสภาให้มาจากการสรรหาเพื่อแต่งตั้ง แต่อำนาจหน้าที่ของ
วุฒิสภานั้น ยังคงเป็นเหมือนเช่นที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ กล่าวคือ วุฒิสภาเป็น
ทั้งสภากลั่นกรองกฎหมาย และสภาตรวจสอบ โดยในฐานะสภาตรวจสอบ วุฒิสภามีอำนาจใน
การให้ความเห็นชอบบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งในองค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ
ศาลปกครองสูงสุด ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการ
ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เป็นต้น และมีอำนาจในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่ง
ทางการเมืองและข้าราชการระดับสูง
๕. ข้อเสนอเกี่ยวกับที่มาและอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาที่เหมาะสมสำหรับการ
ยกร่างรัฐธรรมนูญใน พ.ศ.๒๕๕๐
12 สาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ พร้อมตารางเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช
๒๕๔๐ ฉบับรับฟังความคิดเห็น เผยแพร่วันที่ ๒๖ เมษายน ๒๕๕๐, หน้า ๗๒.
เมื่อวิเคราะห์สภาพปัญหาของวุฒิสภาไทย เปรียบเทียบกับที่มาและอำนาจหน้าที่
ของวุฒิสภาของนานาประเทศแล้ว ผู้เขียนเห็นว่า มีข้อเสนอที่น่าสนใจในการนำไปใช้ในการ
ยกร่างรัฐธรรมนูญปี พ.ศ.๒๕๕๐ ใน ๒ ทางเลือก โดยเกณฑ์ในการเลือกทางเลือกใดทางเลือก
หนึ่ง คือ อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภา ดังนี้
ทางเลือกที่หนึ่ง หากประสงค์จะให้วุฒิสภาไทยมีอำนาจหน้าที่เหมือนดังที่กำหนดไว้ใน
รัฐธรรมนูญฯ (พ.ศ.๒๕๔๐) คือ ยังควรคงเป็นสภากลั่นกรองกฎหมาย และสภาตรวจสอบ วิธี
การได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาที่น่าจะนำมาใช้ คือ การกำหนดให้มีคณะกรรมการสรรผู้เหมาะ
สมเป็นวุฒิสภาจำนวนสองเท่าของจำนวนวุฒิสภาที่มี แล้วนำไปให้ประชาชนทั้งประเทศ
เป็นผู้เลือกตั้งอีกครั้ง เพื่อให้ได้จำนวนเท่าที่กำหนด โดยมีรายละเอียด ดังนี้
(๑) วุฒิสภายังควรมีอำนาจหน้าที่ทั้งเป็นสภากลั่นกรองกฎหมายและสภาตรวจสอบ ที่
มาของวุฒิสภาจึงต้องมีความเชื่อมโยงกับประชาชน แต่ต้องมีวิธีการทำให้วุฒิสภามีความเป็น
อิสระเพื่อจะได้ทำหน้าที่ในฐานะสภาตรวจสอบได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงเสนอให้ใช้รูปแบบวุฒิ
สภาที่ได้มาจากการสรรหา ทั้งนี้ วุฒิสภาประกอบไปด้วยสมาชิกจำนวน ๒๐๐ คน
(๒) ให้มีคณะกรรมการสรรหา ประกอบไปด้วย
๑) อดีตประธานรัฐสภา
๒) อดีตนายกรัฐมนตรี
๓) อดีตประธานศาลรัฐธรรมนูญ
๔) อดีตประธานศาลฎีกา
๕) ประธานองค์กรตามรัฐธรรมนูญทุกองค์กร
ทั้งนี้ กรรมการสรรหาข้างต้นต้องไม่เป็นสมาชิกพรรคการเมืองภายในเวลาห้าปีก่อนทำ
หน้าที่กรรมการสรรหา ต้องไม่เคยถูกคำพิพากษาให้จำคุก และต้องไม่เคยถูกถอดถอนออกจาก
ตำแหน่ง
(๓) คณะกรรมการสรรหามีหน้าที่คัดเลือกบุคคลที่มีคุณสมบัติในการเป็นวุฒิสภา ซึ่ง
ต้องไม่เป็นสมาชิกพรรคการเมืองก่อนวันเลือกตั้งไม่น้อยกว่า ๒ ปี จำนวน ๔๐๐ คน จากสี่กลุ่มดังต่อไปนี้
กำหนดสัดส่วนของจำนวน ๔๐๐ คน เป็นสี่กลุ่ม
กลุ่มที่หนึ่ง ภาครัฐ ๑๐๐ คน
กลุ่มที่สอง ภาคธุรกิจ ๑๐๐ คน
กลุ่มที่สาม ภาควิชาการและวิชาชีพ ๑๐๐ คน
กลุ่มที่สี่ ภาคสังคม ๑๐๐ คน
โดยกรรมการสรรหาคนใดเสนอชื่อบุคคลใด ให้ประกาศให้ทราบเป็นการทั่วกัน เพื่อให้สังคมตรวจสอบได้
การออกเสียงเลือกตั้ง ให้ประชาชน ๑ คน สามารถเลือกได้ทุกกลุ่ม แต่เลือกได้กลุ่มละ๑ คน เท่านั้น
เมื่อเลือกตั้งได้คะแนนแล้ว ให้ผู้ได้คะแนนสูงสุดของแต่ละกลุ่มเรียงลำดับ ๑ ถึง ๕๐ ของ
แต่ละกลุ่มเป็นผู้ได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภา โดยรวมวุฒิสภาจะมีจำนวน ๒๐๐ คน
สำหรับผู้ที่อยู่ในลำดับที่ ๕๑ ถึง ๑๐๐ คน ของแต่ละกลุ่ม ให้ขึ้นบัญชีไว้ รอเมื่อวุฒิสภา
ในกลุ่มของตนว่างลงให้เลื่อนลำดับถัดไปเป็นวุฒิสภา
(๔) วุฒิสภามีวาระ ๖ ปี โดยใน ๓ ปีแรกนับแต่การเลือกตั้งให้จับสลากให้สมาชิกพ้น
จากตำแหน่งกึ่งหนึ่งของแต่ละกลุ่ม แล้วจัดให้มีการเลือกตั้ง โดยให้คณะกรรมการสรรหา สรรหา
บุคคลที่มีคุณสมบัติเป็นวุฒิสภาได้จำนวน ๒๐๐ คน แยกตามกลุ่ม ๔ กลุ่ม กลุ่มละ ๕๐ คน แล้ว
เลือกตั้งให้เหลือกลุ่มละ ๒๕ คน ส่วนที่เหลือให้ขึ้นบัญชีไว้ ในกรณีที่บุคคลที่อยู่ในลำดับที่ ๑ ถึง
๒๕ พ้นจากการเป็นสมาชิกวุฒิสภา ให้เลื่อนลำดับถัดไปขึ้นไปแทน
การให้สมาชิกวุฒิสภาพ้นจากตำแหน่งกึ่งหนึ่งของวาระในครั้งแรก จะทำให้วุฒิสภามีความต่อเนื่องในการทำงาน
ทางเลือกที่สอง หากประสงค์จะให้วุฒิสภาเป็นเพียงสภากลั่นกรอง ก็ย่อมสามารถใช้
ระบบการเลือกตั้งแบบผสมระหว่างการเลือกตั้งกับการแต่งตั้งได้ (ทั้งนี้ อำนาจในการเป็นสภา
ตรวจสอบ คือ การให้ความเห็นชอบบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งระดับสูง การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่ง
ต่าง ๆ ควรจะเป็นอำนาจของรัฐสภา) โดยระบบผสมดังกล่าว มีรายละเอียด ดังนี้
(๑) องค์ประกอบของสมาชิกวุฒิสภา วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิก ซึ่งมีองค์ประกอบดัง
ต่อไปนี้
๑) สมาชิกซึ่งประชาชนเลือกตั้งมีจำนวน ๗๖ คน เป็นผู้แทนแต่ละจังหวัด
๒) สมาชิกซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิ ๗๖ คน
(๒) การเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา ให้ใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง
(๓) คณะกรรมการสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิเป็นสมาชิกวุฒิสภา ประกอบด้วย
๑) อดีตประธานรัฐสภา
๒) อดีตนายกรัฐมนตรี
๓) อดีตประธานศาลรัฐธรรมนูญ
๔) อดีตประธานศาลฎีกา
๕) ประธานองค์กรตามรัฐธรรมนูญทุกองค์กร
ทั้งนี้ กรรมการสรรหาข้างต้นต้องไม่เป็นสมาชิกพรรคการเมืองภายในเวลาห้าปีก่อนทำ
หน้าที่กรรมการสรรหา ต้องไม่เคยถูกคำพิพากษาให้จำคุก และต้องไม่เคยถูกถอดถอนออกจาก
ตำแหน่ง
(๔) กระบวนการในการสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิเป็นสมาชิกวุฒิสภา จะดำเนินการดังต่อไปนี้
๑) การเลือกสมาชิกวุฒิสภาจากผู้ทรงคุณวุฒิผู้มีประสบการณ์ในการบริหารราช
การแผ่นดิน วิชาการ หรือวิชาชีพกฎหมาย คณะกรรมการสรรหาจะเสนอชื่อบุคคลต่อประธาน
รัฐสภา แล้วประธานรัฐสภาจะนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงแต่งตั้งต่อไป และประธานรัฐสภา
จะเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
๒) การเลือกสมาชิกวุฒิสภาจากผู้ทรงคุณวุฒิผู้มีประสบการณ์ในสาขาอาชีพ
ด้านอื่นนอกจากข้อ ๑) ข้างต้น คณะกรรมการสรรหาจะดำเนินการดังต่อไปนี้
(๑) กำหนดรายชื่อองค์การเอกชนต่าง ๆ ที่มีสิทธิเสนอชื่อบุคคลเพื่อรับ
การพิจารณาเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งต้องเป็นองค์การที่มีกฎหมายจัดตั้งหรือมีกฎหมายรอง
รับและไม่มีวัตถุประสงค์หาผลกำไรหรือรายได้มาแบ่งปันกัน จำนวนไม่น้อยกว่า ๑๐๐ องค์การ
แล้วแจ้งให้องค์การดังกล่าวทราบ
(๒) องค์การตาม (๑) จะพิจารณาเสนอชื่อบุคคลซึ่งเป็นผู้มีคุณสมบัติ
และไม่มีลักษณะต้องห้ามองค์การละ ๒ คน ต่อคณะกรรมการสรรหา ทั้งนี้ ภายใน ๑๕ วันนับแต่
วันที่องค์การนั้นได้รับแจ้ง
(๓) เมื่อได้รับรายชื่อตาม (๒) แล้ว คณะกรรมการสรรหาจะเลือกบุคคล
จากรายชื่อดังกล่าว เสนอต่อประธานรัฐสภา แล้วประธานรัฐสภาจะนำความกราบบังคมทูลเพื่อ
ทรงแต่งตั้งต่อไป และประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
(๕) สมาชิกวุฒิสภามีวาระการดำรงตำแหน่ง ๖ ปี โดยเมื่อครบ ๓ ปี นับแต่มีวุฒิสภาค
รั้งแรกให้จับสลากออกกึ่งหนึ่งของวุฒิสภาแต่ละที่มา
อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาถึงเหตุผลของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ
(พ.ศ.๒๕๕๐) ที่มีการเสนอให้มีการกำหนดที่มาของวุฒิสภาจากการสรรหาเพื่อแต่งตั้ง แต่ให้มี
อำนาจเป็นสภาตรวจสอบด้วยเหมือนวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง จะเห็นว่า เหตุผลที่ปรากฏใน
ตารางเปรียบเทียบร่างรัฐธรรมนูญกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักราไทย พ.ศ.๒๕๔๐ นั้น ทำ
ให้เห็นว่า คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เห็นถึงปัญหาความไม่เป็นอิสระของวุฒิสภาหาก
ใช้ระบบการเลือกตั้งแบบรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๕๐ แต่ก็เห็นควรให้วุฒิสภามีอำนาจในฐานะสภา
ตรวจสอบด้วย ทำให้เกิดคำถามที่สำคัญยิ่งว่า “ขัดต่อหลักการในระบอบประชาธิปไตยหรือไม่”
กล่าวคือ เมื่อวุฒิสภาไม่มีส่วนเชื่อมโยงกับประชาชน เพราะไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง วุฒิสภาที่
มาจากการแต่งตั้งจะมีอำนาจในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งที่มีที่มาเชื่อมโยงกับประชาชนดัง
เช่นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้อย่างไร
ดังนั้น จึงเห็นว่าข้อเสนอของผู้เขียนข้างต้นในแนวทางที่หนึ่งในเรื่องที่มาของวุฒิสภา
คือ การกำหนดให้วุฒิสภามาจากการสรรหาเพื่อให้ประชาชนเลือกตั้ง น่าจะมีความเหมาะสม
โดยเหตุผลสนับสนุนประการสำคัญ คือ
ประการแรก ปัญหาของที่มาของวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ
พ.ศ.๒๕๔๐ ที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เห็นว่า “วิธีการเลือกตั้งโดยตรงนั้นสมาชิกวุฒิ
สภาจะต้องอิงกับฐานเสียงของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และโดยข้อเท็จจริงทำให้ได้ทั้งสมาชิก
ฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นบุคคลกลุ่มเดียวกันมาทำหน้าที่ ซึ่งทำให้การปฏิบัติ
การให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาเกิดความไม่โปร่งใสหรืออยู่ภายใต้การครอบงำของ
พรรคการเมือง” ข้อเสนอให้สรรหาแล้วเลือกตั้งนั้นจะช่วยแก้ไขปัญหานี้ได้ เพราะบุคคลจะไม่มี
สิทธิสมัครรับเลือกตั้งได้โดยเสรี คณะกรรมการสรรหาจะเป็นผู้กลั่นกรองความเกี่ยวข้องกับการ
เมืองของผู้เหมาะที่จะเป็นสมาชิกวุฒิสภา
ประการที่สอง การต้องการให้สมาชิกวุฒิสภายังคงเป็นสภาตรวจสอบอยู่ จะมีความ
สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตย เพราะเมื่อใช้ระบบการสรรหาเพื่อเลือกตั้ง ท้ายที่สุดประชา
ชนจะเป็นผู้เลือกสมาชิกวุฒิสภา