คำสั่งศาลปกครองสูงสุดในคดีคำร้องที่ ๕๘๖/๒๕๕๒ (คดีมาบตาพุด)

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดในคดีคำร้องที่ ๕๘๖/๒๕๕๒ (คดีมาบตาพุด)

ศาลปกครองสูงสุดได้นัดอ่านคำสั่งในคดีคำร้องที่ ๕๘๖/๒๕๕๒ ระหว่าง สมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน

กับพวกรวม ๔๓ คน (ผู้ฟ้องคดี) คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ กับพวกรวม ๘ คน (ผู้ถูกฟ้องคดี)

บริษัท เหมราช อีสเทิร์นซีบอร์ด อินดัสเตรียลเอสเตท จำกัด กับพวกรวม ๓๖ คน (ผู้มีส่วนได้เสีย) เป็นคดีที่

ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับพวกรวม ๘ คน ได้ร่วมกันให้ความเห็นชอบอนุมัติ อนุญาต โครงการหรือ

กิจกรรมจำนวน ๗๖ โครงการ ที่ดำเนินการในพื้นที่มาบตาพุดและบริเวณใกล้เคียง โดยไม่ดำเนินการให้ถูกต้อง

ตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในมาตรา ๖๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐

กรณีเป็นโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม

ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพจะกระทำมิได้ เว้นแต่จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม

และสุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสีย

รวมทั้งให้องค์กรอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษา

ที่จัดการการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติ หรือด้านสุขภาพให้ความเห็นชอบก่อนมีการดำเนินการ

จึงขอให้เพิกถอนรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม เพิกถอนใบอนุญาต และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งแปดดำเนินการออก

ระเบียบหรือหลักเกณฑ์ หรือการอื่นใดตามขั้นตอนของกฎหมายภายใน ๓๐ วัน นับแต่วันที่ศาลมีคำพิพากษา

ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งว่า สิทธิของบุคคลที่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๖๗ บัญญัติรับรองไว้ ย่อมได้รับความคุ้มครอง การที่ยังไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมาย

กำหนดหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการใช้สิทธิดังกล่าวนั้น ไม่ใช่เหตุที่องค์กรของรัฐจะยกขึ้นมาเป็นข้ออ้างเพื่อ

ปฏิเสธไม่ให้ความคุ้มครองสิทธิดังกล่าวได้ เพราะโดยหลักการใช้และการตีความกฎหมาย เจตนารมณ์ตาม

บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ จะมีผลตามที่บัญญัติโดยทันทีไม่ว่าจะมีบทบัญญัติ

ให้ต้องมีการตรากฎหมายกำหนดรายละเอียดในเรื่องดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งในกรณีนี้ศาลรัฐธรรมนูญได้เคยมี

คำวินิจฉัยที่ ๓/๒๕๕๒ ตั้งแต่วันที่ ๑๘ มีนาคม ๒๕๕๒ ซึ่งเกี่ยวกับพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพ

สิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ นี้เองว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มีเจตนารมณ์

ให้สิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้รับรองไว้มีสภาพบังคับได้ทันทีที่รัฐธรรมนูญประกาศให้มีผลใช้บังคับโดย

ไม่ต้องรอให้มีการบัญญัติกฎหมายอนุวัติการมาใช้บังคับก่อน ดังนั้น ก่อนการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใดๆ

ที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ จึงต้องดำเนินการ

ให้ครบถ้วนตามหลักเกณฑ์ ทั้งหลายที่กำหนดไว้ในมาตรา ๖๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญดังกล่าว เมื่อผู้ถูกฟ้องคดี

ทั้งแปดได้อนุมัติโครงการหรือกิจกรรมทั้ง ๗๖ โครงการไปโดยไม่ได้ดำเนินการให้ครบถ้วนตามหลักเกณฑ์

มาตรา ๖๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญดังกล่าว การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งแปดจึงน่าจะไม่ชอบด้วย

กฎหมาย คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่สิบสามคนจึงมีมูล จึงเป็นการสมควรให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งแปด

ได้ตรวจสอบและศึกษาพิจารณาก่อนที่พิจารณาอนุมัติให้มีการดำเนินการตามโครงการทั้ง ๗๖ โครงการ

ตามนัยมาตรา ๖๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ให้ครบถ้วนตาม

อำนาจหน้าที่ จึงมีเหตุเพียงพอที่ศาลจะมีคำสั่งกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราว

ก่อนการพิพากษาตามคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่สิบสามคน

ในเรื่องความรับผิดชอบของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และจะก่อให้เกิด

ปัญหาอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือไม่ ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า หลังจากที่รัฐธรรมนูญ

แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๖๗ มีผลใช้บังคับหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ต้อง

อนุมัติ อนุญาตตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องแล้ว ได้หารือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งสำนักงาน

คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ตอบข้อหารือปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับการปฏิบัติตามมาตรา ๖๗ วรรคสอง

ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ว่า บทบัญญัติดังกล่าวยังไม่มีผลใช้บังคับทันที

เพราะมีบทเฉพาะกาลตามมาตรา ๓๐๓ (๑) กำหนดให้มีผลใช้บังคับภายใต้เงื่อนไขที่ต้องมีกฎหมาย

กำหนดรายละเอียดเสียก่อน ดังนั้น หน่วยงานผู้รับผิดชอบที่จะอนุญาตจึงสามารถพิจารณาออกใบอนุญาต

ให้แก่โครงการหรือกิจกรรมที่ได้รับความเห็นชอบรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมตาม

พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ ได้ ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า

การให้ความเห็นทางกฎหมายของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาขัดกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ว่า

โครงการหรือกิจกรรมที่อาจส่งผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงต้องดำ เนินการตามรัฐธรรมนูญ

แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๖๗ ทันที ซึ่งมาตรา ๒๑๖ วรรคห้า ของรัฐธรรมนูญ

ดังกล่าว ได้บัญญัติให้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญให้เป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล

และองค์กรอื่นของรัฐ ความเห็นทางกฎหมายของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงต้องผูกพันตามแนว

คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ รวมถึงมีผลผูกพันให้คณะรัฐมนตรีและหน่วยงานที่มีส่วนเกี่ยวข้องจะต้อง

ดำเนินการตามมาตรา ๖๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐

นอกจากนั้น ยังได้เคยมีการศึกษาการประเภทโครงการหรือกิจกรรมที่มีผลกระทบ

อย่างรุนแรง โดยได้กำหนดไว้ ๑๙ ประเภทกิจการ ตามร่างประกาศโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิด

ผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๕๑ และผ่านการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน

ทั้งสี่ภูมิภาคแล้ว แต่มิได้นำออกประกาศใช้จนกระทั่งมีการฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ จึงได้ออกประกาศ

กระทรวงอุตสาหกรรมกำหนดประเภทโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชน

อย่างรุนแรงเมื่อวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ โดยกำหนดให้เหลือเพียง ๘ ประเภทกิจการ ส่วนกฎหมาย

เกี่ยวกับการจัดตั้งองค์การอิสระทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้เคยมีคำสั่งที่ ๗๔/๒๕๕๑

ลงวันที่ ๑๔ มีนาคม ๒๕๕๑ แต่งตั้งคณะกรรมการศึกษาและยกร่างกฎหมายดังกล่าว และได้ผ่าน

ความเห็นชอบจากประชาชนทั้งสี่ภูมิภาคเช่นกัน แต่มิได้ดำเนินการเพื่อนำออกใช้ จนกระทั่งมีการฟ้องคดี

ต่อศาลปกครองชั้นต้นและขณะนี้ก็ยังมิได้ดำเนินการให้แล้วเสร็จ จากข้อเท็จจริงดังกล่าวแสดงถึง

การขาดการติดตามและการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจังของผู้ถูกฟ้องคดีที่เกี่ยวข้อง และหน่วยงานของรัฐ

ที่มิได้ดำเนินการให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ จึงเป็นความรับผิดชอบของผู้ฟ้องคดีโดยตรง

ที่ไม่ได้ดำเนินการตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว

สำหรับการที่ศาลมีคำสั่งกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราว

ก่อนการพิพากษาจะก่อให้เกิดปัญหาอุปสรรคที่อาจเกิดขึ้นแก่การบริหารงานของรัฐหรือไม่ ศาลปกครองสูงสุด

เห็นว่า หากจะเกิดปัญหาอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐจากคำสั่งกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครอง

เพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวของศาลก็เป็นเรื่องที่สืบเนื่องโดยตรงมาจากการละเลยไม่ดำเนินการหรือ

ความล่าช้าของผู้ถูกฟ้องคดีเองที่ไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ดังนั้น การที่เจ้าของโครงการ

หรือกิจกรรมนั้นจะต้องชะลอการดำเนินการก่อสร้าง ต้องเสียเวลาและค่าใช้จ่ายในการดำเนินการ

ตามโครงการของตนออกไป อันส่งผลกระทบต่อธุรกิจและเศรษฐกิจของภาคเอกชน รวมทั้งมีผลกระทบต่อ

การบริหารงานด้านเศรษฐกิจของรัฐ จึงมิใช่เนื่องมาจากคำสั่งกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครอง

เพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวของศาลโดยตรง แต่อย่างไรก็ตาม การบริหารจัดการสิ่งแวดล้อมที่ดีอย่างต่อเนื่อง

เพื่อคุณภาพชีวิตของประชาชนถือเป็นสิทธิอันชอบธรรมไม่เฉพาะประชาชนที่อยู่อาศัยในบริเวณดังกล่าว

ในปัจจุบันนี้เท่านั้นที่สมควรได้รับและได้รับการเอาใจใส่ดูแล แม้ผู้ที่จะมาอาศัยอยู่ในบริเวณนี้ในอนาคต

ก็ควรจะต้องได้รับด้วยเช่นกัน นอกจากนี้การบริหารจัดการเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมดังกล่าวในอารยประเทศ

ถือเป็นหน้าที่ความรับผิดชอบที่สำคัญของรัฐที่รัฐจะต้องดำเนินการ ดังนั้น เมื่อพิจารณาถึงการบริหารงาน

ของรัฐด้านเศรษฐกิจกับด้านพัฒนาสังคม คุณภาพชีวิตของประชาชน และสิทธิชุมชนแล้ว เห็นได้ว่า

ความเสียหายที่เจ้าของโครงการหรือกิจกรรมจะได้รับอาจเป็นเพียงช่วงระยะเวลาหนึ่ง อันเป็นผล

สืบเนื่องมาจากการไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติของกฎหมาย ในกรณีนี้ได้แก่ รัฐธรรมนูญ อันเป็นกฎหมายสูงสุด

ของประเทศ เพื่อให้หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการอนุมัติใบอนุญาตได้พิจารณาผลการประเมิน

ในเรื่องต่าง ๆ ให้ครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ หากจะเป็นการกระทบต่อสิทธิของเจ้าของโครงการ

แต่ก็มิได้เป็นการจำกัดสิทธิการดำเนินการโดยสิ้นเชิง เพียงแต่กรณีเป็นโครงการหรือกิจกรรมใดที่อยู่ใน

ประเภทที่มีผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงก็ต้องดำเนินการ ตามนัยมาตรา ๖๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ

แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ให้ครบถ้วนก่อน ประกอบกับโครงการหรือกิจกรรมเหล่านั้น

ต้องมีความรับผิดชอบผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และให้ความสำคัญถึงสุขภาพอนามัยและคุณภาพชีวิตของ

ประชาชนที่จะต้องสุ่มเสี่ยงกับการได้รับมลพิษจากผลิตผลของการดำเนินการผลิตด้วย

แต่อย่างไรก็ตาม แม้ในการพิจารณาตามคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่สิบสามคนเป็นที่ประจักษ์

ของศาลว่า คำฟ้องมีมูล และมีเหตุเพียงพอที่จะนำวิธีคุ้มครองตามที่ขอนั้นมาใช้ได้ตามหลักเกณฑ์

ตามที่ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราว

ก่อนการพิพากษาก็ตาม ในชั้นนี้ เมื่อพิจารณาเบื้องต้นตามประเภทลักษณะของโครงการหรือกิจกรรมแล้ว

ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า บางโครงการหรือกิจกรรมไม่น่าจะก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงอย่างชัดเจน

แต่เป็นโครงการหรือกิจกรรมที่มุ่งควบคุมหรือบำบัดมลพิษหรือติดตั้งอุปกรณ์เพิ่มเติมเท่านั้น จึงยังไม่

สมควรที่จะมีคำสั่งกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนการพิพากษา ได้แก่

โครงการหรือกิจกรรมประเภทอุตสาหกรรม ลำดับที่ ๑๖, ลำดับที่ ๒๒, ลำดับที่ ๓๗, ลำดับที่ ๔๑, ลำดับที่ ๔๕,

ลำดับที่ ๕๐, ลำดับที่ ๕๔ และประเภทคมนาคม ลำดับที่ ๒, ลำดับที่ ๓, ลำดับที่ ๔ และลำดับที่ ๖

ส่วนโครงการหรือกิจกรรมที่เหลือนั้น เมื่อพิจารณาหลักเกณฑ์ตามประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เรื่อง โครงการ

หรือกิจกรรมเกี่ยวกับการอุตสาหกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งด้านคุณภาพ

สิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ ได้กำหนดไว้ ๘ ประเภทโครงการ

หรือกิจกรรมที่รุนแรง และตามร่างประเภทโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง

ทั้งด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพที่ได้กำหนดไว้ ๑๙ ประเภทโครงการ ซึ่งได้ผ่าน

การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนมาแล้ว และเป็นโครงการหรือกิจกรรมที่เจ้าหน้าที่ของรัฐได้กำหนดให้เป็น

โครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง นั้น ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า โครงการ

หรือกิจกรรมในส่วนที่เหลือซึ่งประกอบไปด้วยโครงการปิโตรเคมีและท่อส่ง โครงการเหล็ก นิคมอุตสาหกรรม

และสวนอุตสาหกรรม ท่าเทียบเรือ โรงไฟฟ้า โรงบำบัดกำจัดของเสียอันตรายจากอุตสาหกรรม เป็นประเภท

โครงการหรือกิจกรรมที่กำหนดไว้ในประกาศดังกล่าว จึงน่าเชื่อว่าเป็นโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิด

ผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ ถ้าโครงการ

หรือกิจกรรมดังกล่าวได้ดำเนินการให้ครบถ้วนตามมาตรา ๖๗ วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

พุทธศักราช ๒๕๕๒ แล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีหรือผู้มีส่วนได้เสีย อาจมีคำขอต่อศาลที่คดีอยู่ระหว่างการพิจารณา

ให้มีคำสั่งแก้ไขหรือยกเลิกวิธีการชั่วคราวได้