แนวทางการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่จะเป็นประโยชน์กับประชาชนอย่างแท้จริง

ความเห็นและข้อเสนอแนะ
เกี่ยวกับแนวทางการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่จะเป็นประโยชน์กับประชาชนอย่างแท้จริง
          1. ความเป็นมา
          สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้รับหนังสือจากตัวแทนเครือข่ายองค์กรประชาชน 17 องค์กร ขอให้ปรึกษากรอบการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่ประชาชนได้ประโยชน์อย่างแท้จริง ซึ่งสภาที่ปรึกษาฯ พิจารณาแล้วเห็นว่าเป็นเรื่องที่อยู่ในกรอบหน้าที่สภาที่ปรึกษาฯ ที่จะให้คำปรึกษาและเสนอแนะต่อรัฐบาล จึงได้มีมติแต่งตั้งคณะทำงานศึกษากรอบการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่ประชาชนได้ประโยชน์อย่างแท้จริงขึ้นเพื่อทำการศึกษาในเรื่องดังกล่าว เมื่อวันที่ 25 มีนาคม 2547
          2. การดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาฯ
          คณะทำงานฯ ได้เสนอสภาที่ปรึกษาฯ เพื่อดำเนินการเป็น 2 ขั้นตอน คือ ขั้นตอนแรก ให้มีหนังสือเรียนนายกรัฐมนตรี เสนอแนะให้รัฐบาลจัดให้มีกระบวนการคลี่คลายความขัดแย้งด้วยสันติวิธีและสร้างสรรค์โดยให้ทุกฝ่ายมีส่วนร่วมเพื่อป้องกันไม่ให้ความรุนแรงของปัญหาลุกลามบานปลายออกไป ตามแนวทางในคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ 187 / 2546 เรื่อง นโยบายการจัดการความขัดแย้งด้วยสันติวิธี และ ขั้นตอนที่ 2 ให้มีการศึกษาเพื่อหาแนวทางการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่จะเป็นประโยชน์กับประชาชนอย่างแท้จริงโดยได้มีการจัดประชุมหารือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวม 3 ครั้ง และจัดสัมมนาประชาศึกษา (Public Consultation) เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 20 พฤษภาคม 2547 โดยเชิญบุคคลและองค์กรที่เกี่ยวข้องทุกฝ่ายที่ได้เชิญมาช่วงแรกมาระดมความคิดเห็นร่วมกันอีกครั้งหนึ่ง รวมทั้งเชิญผู้บริหารรัฐวิสาหกิจและประธานสหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจอีกกว่า 50 แห่ง เพื่อหาข้อสรุปและนำไปสังเคราะห์เพื่อจัดทำรายงานความเห็นและข้อเสนอแนะเสนอต่อสภาที่ปรึกษาฯ และคณะรัฐมนตรี ต่อไป
          3. กรอบการศึกษา
          ในการศึกษาของคณะทำงานศึกษากรอบการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่ประชาชนได้ประโยชน์อย่างแท้จริงได้ยึดตามแนวรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เป็นกรอบแนวทางศึกษาใน 3 ประเด็น คือ
          ประเด็นที่ 1  เรื่อง สิทธิของบุคคลซึ่งเป็นผู้บริโภคย่อมได้รับความคุ้มครองตามที่กฎหมายบัญญัติ(มาตรา 57)
          ประเด็นที่ 2 เรื่อง รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดนโยบายการตัดสินใจทางการเมือง การวางแผนพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง รวมทั้งการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐทุกระดับ (มาตรา 76)
          ประเด็นที่ 3 เรื่อง รัฐต้องสนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรีโดยอาศัยกลไกตลาด กำกับดูแลให้มีการแข่งขันอย่างเป็นธรรม คุ้มครองผู้บริโภค และป้องกันการผูกขาดตัดตอนทั้งทางตรงและทางอ้อม รวมทั้งยกเลิกและการละเว้นการตรากฎหมายและกฎเกณฑ์ที่ควบคุมธุรกิจที่ไม่สอดคล้องกับความจำเป็นทางเศรษฐกิจและต้องไม่ประกอบกิจการแข่งขันกับเอกชน เว้นแต่มีความจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐ รักษาผลประโยชน์ส่วนรวมหรือการจัดให้มีการสาธารณูปโภค (มาตรา 87)
          4. ประเด็นปัญหาที่สำคัญ
          ในระยะเวลาที่ผ่าน การแปรรูปรัฐวิสาหกิจหรือปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ มักไม่มีการชี้แจงถึงเหตุผลหรือข้อดี  ข้อเสียของการเปลี่ยนแปลงต่อประชาชนอย่างชัดเจน ทำให้เกิดข้อสงสัยตามมาในแต่ละครั้ง และนำไปสู่ความขัดแย้งของฝ่ายต่างๆ ซึ่งจากการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนหลายฝ่าย ประกอบกับการพิจารณาสังเคราะห์ของสภาที่ปรึกษาฯ สรุปประเด็นปัญหาที่สำคัญ  ดังต่อไปนี้
             1)   การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เป็นกิจการที่มีโครงสร้างทางวิศวกรรมและหรือระบบตลาดเป็นระบบเดียว (ลักษณะการผูกขาด) จะเป็นการโอนอำนาจการผูกขาดไปให้กับเอกชน ซึ่งสามารถแสวงหากำไรจากการผูกขาดนั้นได้ ทำให้ประชาชนเป็นผู้เสียประโยชน์จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
             2)   การแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยรัฐวิสาหกิจนั้นยังมีสิทธิพิเศษ และอำนาจแห่งรัฐอยู่ จะเป็นข้อได้เปรียบของรัฐวิสาหกิจที่มีเหนือคู่แข่ง ทำให้เกิดการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม
             3)   การมีองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคและผู้ประกอบการโดยรัฐบาลเป็นผู้แต่งตั้ง อาจทำให้องค์กรนั้น ไม่สามารถเป็นอิสระได้มากเท่าที่ควร
             4)   การส่งเสริมการบริหารจัดการที่ดีของรัฐวิสาหกิจยังไม่ได้ดำเนินการอย่างเต็มที่ แม้จะมีหลักเกณฑ์ให้ปฏิบัติ แต่ยังมีปัญหาขาดการตรวจสอบ และถ่วงดุลจากฝ่ายอื่น เช่น สหภาพแรงงานหรือภาคประชาชน เป็นต้น
             5)   การขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งในการตรวจสอบการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ ในการแสดงความคิดเกี่ยวกับการแปรรูปหรือปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ และในการกำหนดนโยบายของรัฐ  ทำให้ประชาชนไม่ได้รับทราบข้อมูล หรือร่วมตัดสินใจในเรื่องที่มีผลกระทบต่อตัวเอง
             6)   รัฐยังไม่คำนึงถึงความพร้อมในการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจในด้านต่างๆ เช่น ความพร้อมในการป้องกันการแสวงหาผลประโยชน์จากรัฐวิสาหกิจ ความพร้อมทางวิศวกรรม และทางเทคนิค เป็นต้น
          5. ผลการสังเคราะห์และข้อเสนอแนะ
          จากการสังเคราะห์ความคิดเห็นของผู้ที่เกี่ยวข้องทุกฝ่าย สภาที่ปรึกษาฯ มีข้อเสนอแนะในเรื่องการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่จะเป็นประโยชน์กับประชาชนอย่างแท้จริง ทั้งนี้โดยพิจารณาประเด็นทั้งหมดเป็นองค์รวมมากกว่าที่จะแยกเป็นข้อหนึ่งข้อใดโดยเฉพาะ  ดังต่อไปนี้
             5.1  เป้าหมายในการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ
          เป้าหมายสำคัญในการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่ทุกฝ่ายเห็นพ้องต้องกันคือ ต้องการให้เกิดประโยชน์กับประชาชนและสังคมอย่างแท้จริง โดย
             1)   ยึดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญปีพุทธศักราช ๒๕๔๐ เป็นหลัก โดยคำนึงถึงปรัชญาความมั่นคง ความยั่งยืน และอธิปไตยของรัฐ
             2)   ประชาชนได้รับบริการอย่างมีคุณภาพ
             3)   ประชาชนได้รับการบริการอย่างทั่วถึงโดยคำนึงถึงศักดิ์ศรีและความเท่าเทียมกันของมนุษย์
             4)   มีการประกันสิทธิความเป็นอยู่ขั้นพื้นฐานของประชาชน
             5)   มีการคิดค่าบริการที่เหมาะสมและเป็นธรรม ทั้งต่อประชาชน ผู้ใช้บริการ ผู้ประกอบการที่ดำเนินกิจการแข่งขันกับรัฐวิสาหกิจ และผู้เกี่ยวข้องอื่น
             6)   มีการใช้ทรัพยากร และเทคโนโลยีอย่างมีประสิทธิภาพ
             5.2  การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจโดยทั่วไป
          สภาที่ปรึกษาฯ ขอเสนอให้มีการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจโดยรวม เพื่อปรับปรุงประสิทธิภาพในการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ และมุ่งให้บรรลุเป้าหมายดังกล่าวข้างต้นเป็นสำคัญ โดยมีแนวทางดำเนินการ  ดังต่อไปนี้
             1)   กิจการที่โครงสร้างการตลาดและโครงสร้างทางวิศวกรรมไม่เอื้อให้มีการแข่งขัน  รัฐควรเป็นเจ้าของกิจการ เช่น กิจการสายส่งไฟฟ้าแรงสูง เนื่องจากเป็นกิจการที่ต้องใช้เงินลงทุนสูง  และการลงทุนที่ซ้ำซ้อนจะไม่เป็นประโยชน์ต่อผู้บริโภค
             2)  กิจการใดที่ผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐหรือต่อความจำเป็นของสังคมอย่างสำคัญ  รัฐอาจเป็นผู้ดำเนินการ
             3)  หากจะมีการแปรรูปบางรัฐวิสาหกิจให้เป็นเอกชน จะต้องทบทวนสิทธิพิเศษที่รัฐวิสาหกิจนั้นๆ ได้รับ และยกเลิกอำนาจแห่งรัฐที่รัฐวิสาหกิจมีอยู่ เพื่อไม่ให้เอกชนผู้ดำเนินกิจการมีความได้เปรียบจากการเป็นหุ้นส่วนรัฐวิสาหกิจดังกล่าว
             4)  ไม่ว่าจะมีการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจหรือไม่ก็ตาม กิจการด้านสาธารณูปโภคจำเป็นต้องแยกการกำกับดูแลให้เป็นอิสระจากฝ่ายนโยบายและฝ่ายปฏิบัติการโดยการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลอิสระเพื่อทำหน้าที่กำหนเดเงื่อนไขในการบริการที่เป็นธรรมต่อ ผู้บริโภคและประชาชน  และกำหนดกฎ กติกาในการแข่งขันในตลาดที่เป็นธรรมระหว่างผู้ประกอบการด้วยกันเอง ทั้งนี้ จะต้องมีการออกพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรอิสระขึ้นมารับรองด้วย โดยผู้มีอำนาจแต่งตั้ง คือ วุฒิสภาซึ่งมิใช่ฝ่ายบริหาร และองค์ประกอบขององค์กรอิสระต้องมีที่มา ซึ่งไม่ใช่ผู้มีประโยชน์ทับซ้อนกับรัฐวิสาหกิจนั้น
             5)  การบริหารจัดการของรัฐวิสาหกิจควรยึดหลักธรรมาภิบาล โดยเน้นหลักการมีส่วนร่วมของ ประชาชน เช่น ให้ภาคประชาชนร่วมรับรู้และมีบทบาทร่วมตรวจสอบกับรัฐวิสาหกิจ และเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง ซึ่งได้แก่ ตัวแทนสหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจ ตัวแทนภาคประชาชน หรือองค์กรตัวแทนเพื่อผู้บริโภค สามารถเป็นกรรมการของรัฐวิสาหกิจได้ พร้อมทั้งปรับปรุงกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นให้สามารถกระทำดังกล่าวได้ ทั้งนี้ ให้เน้นหลักความโปร่งใสในการคัดเลือกกรรมการรัฐวิสาหกิจ
             6)  รัฐบาลควรส่งเสริมให้ประชาชนมีโอกาสร่วมตัดสินใจเชิงนโยบายกับภาครัฐหรือร่วมตัดสินใจในการเลือกแนวทางการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจในรูปแบบใดที่เหมาะสมกับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ โดยรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนทุกฝ่ายและมิใช่เป็นการตัดสินใจของรัฐบาลเพียงฝ่ายเดียว รวมถึงควรมีการประเมินผลการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ได้ดำเนินการไปแล้วเพื่อเป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาด้วย
             7)  รัฐควรคำนึงถึงความพร้อมในด้านต่างๆ เช่น ความพร้อมในการป้องกันการแสวงหา  ประโยชน์จากรัฐวิสาหกิจ ความพร้อมทางด้านกฎหมาย ความพร้อมทางด้านวิศวกรรมและทางเทคนิค เป็นต้น ก่อนที่จะมีการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ
             5.3  การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจกรณีกิจการไฟฟ้า
             1)   ควรนำเป้าหมายทั้ง 6 ข้อ และแนวทางทั้ง 7 ข้อที่ได้เสนอข้างต้นมาประยุกต์ใช้ในการ กำหนดนโยบายการปฏิรูปกิจการไฟฟ้าด้วย
             2)   ควรพิจารณาดำเนินการตามความเห็นและข้อเสนอแนะของสภาที่ปรึกษาฯ ในหนังสือลงวันที่ 13 พฤศจิกายน 2546 ที่เสนอต่อนายกรัฐมนตรี เกี่ยวกับเรื่อง  “การปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าภายใต้ (ร่าง) พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน” ทั้งนี้ควรพิจารณาถึงการส่งเสริม และการพัฒนาพลังงานทางเลือกเพื่อเป็นส่วนหนึ่งของการแก้ปัญหาระยะยาวด้วย
             3)   ควรพิจารณาดำเนินการตามความเห็นและข้อเสนอแนะของสภาที่ปรึกษาฯ ในหนังสือลงวันที่ 8 เมษายน 2547 ที่เสนอต่อนายกรัฐมนตรี เรื่องนโยบายของรัฐและการคลี่คลายความขัดแย้งเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยเสนอให้ใช้หลักการจัดการความขัดแย้งด้วยสันติวิธี ตามนัยคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 187 / 2546 ลงวันที่ 1 กันยายน 2546 ในการนี้ รัฐบาลควรจัดให้มีกระบวนการหารือสาธารณะ โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายการปฏิรูปกิจการไฟฟ้า และเชิญผู้เกี่ยวข้องมาร่วมให้ความคิดเห็น และปรึกษาหารือกันอย่างสร้างสรรค์เพื่อให้ได้ความเห็นพ้องต้องกันเกี่ยวกับแนวทางการปฏิรูปกิจการไฟฟ้าที่จะเป็นประโยชน์ต่อประชาชนและสังคมอย่างดีที่สุด
          ที่มา: สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ          
          www.nesac.or.th, โทร.02-612-9222 ต่อ 118, 119 โทรสาร.02-612-6918-9