แนวทางการแก้ไขปัญหาความยากจนและการกระจายรายได้

ความเห็นและข้อเสนอแนะ
เกี่ยวกับแนวทางการแก้ไขปัญหาความยากจนและการกระจายรายได้
          1.  ความเป็นมา
สืบเนื่องจาก สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้กำหนดพันธกิจหลักเชิงยุทธศาสตร์ เพื่อการดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (พ.ศ.2545-2547) ตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ หมวด 5 ซึ่งให้การรับรองไว้ เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2545 เพื่อเป็นกรอบการดำเนินงานในด้านต่างๆ ได้แก่  (1) การติดตามและเสนอแนะตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ หมวด 5  (2) การแก้ปัญหาความยากจนและการกระจายรายได้  (3) การสร้างโอกาสที่เท่าเทียมกันในการเข้าถึงและการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม พลังงาน  และทุนอย่างยั่งยืน  (4) การพัฒนากระบวนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน  และ (5) การติดตามและเสนอแนะทิศทางยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศระยะยาว  
          2.  การดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาฯ
          สภาที่ปรึกษาฯ โดยคณะทำงานสังเคราะห์ยุทธศาสตร์ของสภาที่ปรึกษาฯ ได้จัดทำความเห็นและข้อเสนอแนะแนวทางการแก้ไขปัญหาความยากจน โดย (1) รวบรวมเอกสารและข้อมูลที่เกี่ยวข้อง (2) ประเมินผลและสังเคราะห์ต่อยอดจากการศึกษาวิจัย (3) จัดสัมมนากลุ่มย่อย (Focus group) รับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะจากเครือข่ายภาคีทุกภาคส่วน ประมวลความคิดเห็น และข้อเสนอแนะสังเคราะห์ผลประกอบการจัดทำแนวทางการแก้ไขปัญหาความยากจน
          3.   กรอบแนวคิดการแก้ไขปัญหาความยากจนและการกระจายรายได้
               3.1   การเข้าถึงฐานทรัพยากรของคนจน
               3.2   การปรับระบบสวัสดิการทางสังคม
               3.3   การพัฒนาโครงสร้างทางเศรษฐกิจสังคม และการเมือง
               3.4   การกำหนดกลุ่มคนจนเป้าหมาย   
          4.  การประเมินสถานการณ์และแนวโน้มปัญหาความยากจนและการกระจายรายได้
          การแก้ปัญหาความยากจนและการกระจายรายได้ เป็นผลมาจากการดำเนินนโยบายและยุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหาความยากจน ภายใต้แนวคิด Trickle-down Effect ควบคู่กับแนวคิด Pro-Poor Growth ได้สร้างโอกาสให้คนยากจนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมและได้รับประโยชน์อย่างมีนัยสำคัญ จากการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ส่งผลโดยรวมต่อการลดภาวะความยากจนของประเทศ   โดยเฉพาะอย่างยิ่ง   การพัฒนาเศรษฐกิจฐานรากได้สร้างโอกาส และความเข้มแข็งให้แก่คนยากจน ภายใต้การดำเนินมาตรการด้านการลงทุน (Investment measures) มีส่วนสำคัญในการเพิ่มศักยภาพและโอกาสในการประกอบอาชีพได้อย่างกว้างขวาง และหลากหลาย รวมทั้งการสร้างโอกาสการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติในชุมชน ทั้งในแง่การใช้และการดูแลรักษา ยกระดับคุณภาพชีวิต และความสามารถในการพึ่งพาตนเองได้ในระดับหนึ่ง  
          อย่างไรก็ตาม การดำเนินมาตรการที่ไม่ใช่การลงทุน (Non Investment measures) ยังมีปัญหาอุปสรรคที่สำคัญ 2 ด้าน ดังนี้
          (1)   ด้านการปฏิรูปกฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหาความยากจนที่ยังไม่มีความก้าวหน้าเท่าที่ควร
ทั้งในด้านกระบวนการยุติธรรมและกฎหมายอื่นที่กำหนดไว้ตามบทบัญญัติ รัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งยังไม่มีการออกกฎหมายรองรับ    
          (2)    ด้านกลไกและการบริหารจัดการ ในภาพรวมของการแก้ปัญหาความยากจนและการกระจายรายได้ที่ผ่านมา ไม่มีกลไกระดับชาติที่มีบทบาทหน้าที่โดยตรง ภารกิจการแก้ปัญหาความยากจนถูกแยกไปอยู่ตามกระทรวง ทบวงกรมต่างๆ เป็นการแก้ปัญหาแบบแยกส่วน ขาดประสิทธิภาพ ซ้ำซ้อน และสิ้นเปลืองงบประมาณ กล่าวคือ ปัจจุบันมีหน่วยงานภาครัฐมากกว่า 30 หน่วย ที่ต่างมีจุดมุ่งหมายและจุดเน้นแตกต่างกันตามบทบาทและภารกิจของหน่วยงาน ดำเนินงานในลักษณะ ต่างคนต่างทำ มีความซ้ำซ้อนกัน และไม่ประสานการใช้ทรัพยากรร่วมกัน การแก้ไขปัญหาความยากจนเป็นการแก้ปัญหาแบบแยกส่วน และแก้ปัญหาเฉพาะหน้าหรือเฉพาะเรื่อง รวมทั้งบทบาทการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการแก้ไขปัญหาความยากจนของตนเองยังมีไม่เท่าที่ควร ส่งผลกระทบต่อการแก้ปัญหาความยากจน ซึ่งเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างมีขอบเขตกว้างขวาง ทั้งด้านความขาดแคลน ขัดสนรายได้ และสิทธิและโอกาสในการเข้าถึงฐานทรัพยากร และข้อมูลข่าวสาร การศึกษา และการบริการสาธารณะ ฯลฯ 
          แนวทางการแก้ไขปัญหาความยากจน และการกระจายรายได้ในระยะต่อไป ควรให้ความสำคัญต่อการดำเนินงานทั้งด้านการสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจและกายภาพ ควบคู่ไปกับการสร้างความมั่นคงเชิงระบบความสัมพันธ์ทั้งในส่วนของภาครัฐและภาคประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การดำเนินนโยบายสาธารณะ เพื่อให้สามารถแก้ปัญหาของคนจนอย่างแท้จริงและทั่วถึงนั้น ควรให้ความสำคัญต่อการวางบทบาทหน้าที่และการจัดความสัมพันธ์ระหว่างคน 3 กลุ่ม ให้เหมาะสมและชัดเจน กล่าวคือ คนจน (people) ผู้กำหนดนโยบาย (policy maker) และผู้ให้บริการ (Provider) เพื่อให้เกิดการบริหารจัดการ การพัฒนากระบวนการมีส่วนร่วม และการสร้างเครือข่ายกระบวนการเรียนรู้ กระตุ้นกระบวนการขับเคลื่อนในการแก้ไขปัญหาความยากจนอย่างบูรณาการ
          5.  แนวทางการแก้ไขปัญหาความยากจนและการกระจายรายได้     
               5.1   การสร้างความเข้มแข็งเศรษฐกิจฐานราก และการจัดระบบบริการสังคมให้แก่คนยากจน
                    5.1.1   เสริมสร้างศักยภาพและกระบวนการเรียนรู้ของคนยากจน เพื่อเพิ่มขีดความสามารถของคนยากจนในการวิเคราะห์  คิดเป็น  ทำเป็นและพึ่งพาตนเองได้ ควบคู่ไปกับการส่งเสริมเศรษฐกิจชุมชน  ดังนี้ 
                    1)   ส่งเสริมบทบาทของคนยากจน ให้เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำแผนชุมชน โดยใช้แผนชุมชนเป็นเครื่องมือสร้างกระบวนการเรียนรู้ ร่วมคิด ร่วมทำในกิจกรรมต่างๆ และการเปิดเวทีประชาคมท้องถิ่น
                    2)   สนับสนุนองค์ความรู้ ภูมิปัญญาท้องถิ่น และเทคโนโลยีการจัดการเงินทุนและการตลาด โดยจัดตั้งศูนย์ข้อมูล เพื่อแหล่งการเรียนรู้เพิ่มพูนทักษะโอกาสในการประกอบอาชีพ  
                    3)   กระตุ้นและส่งเสริมให้มีการถ่ายทอด องค์ความรู้ ภูมิปัญญาท้องถิ่น จากปราชญ์ชาวบ้าน และส่งเสริมให้มีการยกย่องเป็นแบบอย่าง
                    5.1.2  สร้างระบบคุ้มครองทางสังคมและเพิ่มภูมิคุ้มกันความเสี่ยง มุ่งเน้นให้มีการดำเนินมาตรการ แผนงาน โครงการบริการทางสังคมในระดับพื้นที่แก่คนยากจนอย่างทั่วถึง ควบคู่ไปกับการจัดสวัสดิการต่างๆ ให้สอดคล้องกับปัญหาของคนยากจน ดังนี้
                    1)  ส่งเสริมการดำเนินงานโครงการประสุขภาพถ้วนหน้าให้คนยากจนอย่างเพียงพอและทั่วถึง
                    2)  จัดหลักสูตรฝึกอบรมวิชาชีพ ให้สอดคล้องกับกลุ่มยากจนเป้าหมาย
                    3)  สนับสนุนให้มีการจัดตั้งกองทุนสวัสดิการโดยชุมชน เพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าและช่วยเหลือกันเองในกลุ่มสมาชิก
                    4)  ประสานการพัฒนาเครือข่ายภาคีการพัฒนาทุกภาคส่วนในการให้ความช่วยเหลือด้านสวัสดิการสังคมแก่คนยากจนให้มีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น
                    5)  สร้างหลักประกันสังคมให้แก่กลุ่มคนยากจนประเภทต่างๆ อาทิ ครอบครัวยากจนที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ คนยากจนผู้ด้อยโอกาส คนพิการทุพพลภาพ และคนชรา เป็นต้น
                    5.1.3  พัฒนาเศรษฐกิจฐานรากให้เข้มแข็งเพิ่มมากขึ้น  โดยดำเนินการควบคู่กับส่งเสริมเศรษฐกิจมหภาค เพื่อสร้างงานและรายได้ให้แก่คนยากจน และดำเนินการบรรเทาความยากจนจากปัญหาเฉพาะหน้า ดังนี้
                    1)  เร่งให้มีการดำเนินงานสนองกระแสพระราชดำรัส “ปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง” ในการแก้ไขปัญหาความยากจนให้เป็นไปอย่างต่อเนื่อง  สร้างความเข้มแข็งในกระบวนการผลิตต่อเชื่อมกับระบบตลาด 
ยกระดับความสามารถเป็นผู้ประกอบการได้
                    2)  พัฒนาของสังคมเกษตรกรยากจน ไปสู่สังคมการเรียนรู้มีความพร้อมและศักยภาพ
รองรับการเปลี่ยนแปลงและพึ่งตนเองได้
                    3)  เพิ่มศักยภาพและขยายโอกาสการเรียนรู้ให้แก่คนยากจน พัฒนาทักษะ ความสามารถในการวิเคราะห์และเลือกตัดสินใจได้ด้วยตนเอง
                    4)  ส่งเสริมสนับสนุนเกษตรกรและคนยากจนในการเข้าถึงองค์ความรู้ต่างๆ ทั้งภูมิปัญญา
ท้องถิ่น และวิทยาการสมัยใหม่ในภาคการเกษตร รวมทั้งพัฒนากระบวนการเรียนรู้ การแลกเปลี่ยนถ่ายทอดความรู้ประสบการณ์ร่วมกัน
                    5)  ส่งเสริมระบบและขบวนการสหกรณ์ ให้เป็นแหล่งการสร้างสรรค์ด้านอาชีพและสร้างรายได้ของคนยากจนในท้องถิ่น
                    6)  เร่งรัดดำเนินการแก้ไขปัญหาผลกระทบของนโยบายการค้าเสรี ที่มีต่อภาคเกษตรกรรมและเกษตรยากจนส่วนใหญ่
                    7)  ทบทวนการกำหนดหลักเกณฑ์ และมาตรการแก้ไขปัญหาหนี้สินคนยากจนที่ได้รับการโอนหรือปลดเปลื้องหนี้ให้มีความเหมาะสม และอย่างสมเหตุสมผล (อาทิ หนี้สินที่เกิดจากผลกระทบภัยธรรมชาติ เป็นต้น )
                    8)  ส่งเสริมการระดมเงินออม และจัดหาแหล่งทุนปลอดดอกเบี้ยหรือดอกเบี้ยต่ำ โดยรัฐสนับสนุนการจัดตั้งกองทุน เพื่อให้การกู้ยืมในอัตราดอกเบี้ยต่ำ  ให้โอกาสคนยากจนในชุมชนได้กู้ยืมไปประกอบอาชีพ
                    5.1.4   การพัฒนาระบบคุ้มครองทางการเมือง โดยมุ่งเน้นรณรงค์สร้างความเข้าใจและความมุ่งมั่นร่วมกันแก้ไขปัญหาความยากจน  โดยจัดบทบาทความสัมพันธ์ของภาคีการพัฒนาให้เกิดความเข้มแข็ง และความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจและสังคมแก่คนยากจน ดังนี้
                    1)  สนับสนุนการจัดตั้ง องค์กรภาคชุมชนและประชาคม มีกฎระเบียบข้อบังคับรองรับ โดยรัฐบาลจัดสรรงบประมาณสนับสนุน ทำหน้าที่เป็นกลไกภาคชุมชนและประชาคม สนับสนุนการดำเนินงานของการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน สร้างความมุ่งมั่นและส่งเสริมการรวมพลังองค์กรชุมชนและองค์กรท้องถิ่นในการแก้ไขปัญหาความยากจนร่วมกัน
                    2)  ประสานเครือข่ายความร่วมมือจากองค์กรและสถาบันภาคธุรกิจ เพื่อสนับสนุนองค์ความรู้ เทคโนโลยี และภูมิปัญญา การจัดการ เงินทุน และการตลาดในการส่งเสริมเศรษฐกิจมหภาคเพื่อชุมชน 
                    3)  ภาครัฐและองค์กรท้องถิ่น ดำเนินมาตรการ แผนงาน/โครงการด้านต่างๆ ในระดับพื้นที่อย่างมีประสิทธิภาพ และติดตามประเมินผลอย่างต่อเนื่อง
               5.2  การปรับปรุงกฎหมายให้เอื้อต่อการแก้ไขปัญหาความยากจน
          เพื่อแก้ไขปัญหาความยากจนเชิงโครงสร้าง ในปัญหาสำคัญที่มีผลกระทบต่อความยากจนและการสร้างความเข้มแข็งของชุมชนท้องถิ่น ดังนี้
                    5.2.1  เร่งรัดผลักดัน ร่างพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญ ได้แก่  ร่างพระราชบัญญัติวิสาหกิจชุมชน พ.ศ... ร่างพระราชบัญญัติรับฟังความคิดเห็นของชุมชน พ.ศ... ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน พ.ศ... ร่างพระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ... และ กฎหมายว่าด้วยอัตราภาษีก้าวหน้าเกี่ยวกับมรดกและที่ดิน พ.ศ...
                    5.2.2  เร่งรัดดำเนินการปฏิรูปตัวบทกฎหมาย และกระบวนการยุติธรรม ได้แก่ 
                    1)   กรณีป่าชุมชน ได้แก่ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2504  มาตรา 6,7,17 พ.ร.บ.ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.2507 มาตรา 6,7 และบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มาตรา 46,56,79     
                    2)   กรณีวิทยุชุมชน ได้แก่ พ.ร.บ.วิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ พ.ศ.2498 มาตรา 5 พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรเคลื่อนความถี่ฯ พ.ศ.2543 มาตรา 26 และบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มาตรา 39
                    3)   กรณีเบี้ยกุดชุม ได้แก่ พ.ร.บ.เงินตรา พ.ศ.2501 มาตรา 9 พ.ร.บ.การธนาคารพาณิชย์ พ.ศ.2505 มาตรา 9 และบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มาตรา 45,87
                    4)   กรณีเหล้าพื้นบ้าน ได้แก่ พ.ร.บ.สุรา พ.ศ.2493 มาตรา 5,14,17,24,25 และบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มาตรา 41,50
               5.3  การจัดตั้งองค์กรประสานงานเชิงยุทธศาสตร์
          เพื่อให้การดำเนินนโยบายสาธารณะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาความยากจนและการกระจายรายได้อย่างแท้จริงและทั่วถึง จำเป็นต้องกำหนดบทบาท ภารกิจ และความสัมพันธ์เชื่อมโยงระหว่างคนจน (people)  ผู้กำหนดนโยบาย (policy maker) และผู้ให้บริการ (Provider) ให้เหมาะสมและมีความชัดเจน ทั้งโครงสร้างรูปแบบ บทบาทขององค์กร และกลไกการบริหารจัดการที่มีลักษณะการดำเนินงานเฉพาะกิจขนาดเล็กมีความคล่องตัวในการทำงาน มีภารกิจการดำเนินงานที่ชัดเจน มีระยะเวลาดำเนินงานที่แน่นอน สามารถยุบเมื่อภารกิจเสร็จสิ้นหรือหมดระยะเวลาที่กำหนด อยู่ภายใต้การกำกับของศูนย์อำนวยการต่อสู้เอาชนะความยากจน (ศตจ.) ซึ่งเป็นกลไกหลักแก้ไขปัญหาความยากจน ทั้งในระดับนโยบาย ยุทธศาสตร์ และการปฏิบัติงานครอบคลุมทั่วประเทศ     
ดังนั้น จึงควรพิจารณาจัดตั้งกลไกกลางในรูปขององค์กรประสานงานเชิงยุทธศาสตร์ ภายใต้การกำกับของศูนย์อำนวยการต่อสู้เอาชนะความยากจน (ศตจ.) ทำหน้าที่เป็นกลไกประสานและขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ของ ศตจ. เพื่อให้เกิดบูรณาการในการดำเนินงานระหว่างส่วนราชการและองค์กรภาคประชาชนต่างๆ ในกิจกรรมและโครงการต่างๆ อย่างเป็นรูปธรรม  
          ข้อเสนอแนวคิดและแนวทางการจัดตั้งกลไกกลาง
          1.  บทบาทและภารกิจ เป็นกลไกจัดการความรู้และข้อมูลข่าวสาร เพื่อการต่อสู้เอาชนะความยากจนของ ศตจ. เป็นกลไกของ ศตจ. ในการส่งเสริมและสนับสนุนกระบวนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการแก้ปัญหาและการพัฒนา เพื่อความเข้มแข็งของชุมชนท้องถิ่น และเป็นกลไกรับงบประมาณจาก ศตจ. เพื่อมอบหมายภารกิจแก่องค์กรภาคประชาชนตามยุทธศาสตร์
          2.  ลักษณะองค์กร เป็นองค์กรรัฐที่ไม่ใช่ราชการ เป็นองค์กรเฉพาะกิจ ภายใต้ ศตจ. และมีอายุ
การทำงานในเบื้องต้น 5 ปี (พ.ศ.2548 — 2552)
          3.  โครงสร้างองค์กร ประกอบด้วย คณะกรรมการฯ แต่งตั้งโดยคำสั่งนายกรัฐมนตรี มีหน้าที่การกำกับดูแลการดำเนินงาน และสำนักงานคณะกรรมการฯ มีสภาพเป็นนิติบุคคล จัดตั้งตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นองค์กรในกำกับ (องค์กรลูก) ขององค์การมหาชนของรัฐที่มีอยู่แล้วองค์กรใดองค์กรหนึ่ง เช่น สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ หรือ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) สำนักนายกรัฐมนตรี / สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุขแห่งชาติ (สวรส.) กระทรวงสาธารณสุข และสถาบันส่งเสริมการเรียนรู้แห่งชาติ กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร  ฯลฯ
          4.  ระเบียบข้อบังคับ
          ใช้ระเบียบข้อบังคับขององค์กรแม่ เป็นแนวทางกำกับดูแลการดำเนินงาน
          5.  งบประมาณ   
          สำนักงานฯ จัดทำแผนดำเนินงานและขอรับการจัดสรรงบประมาณประจำปี โดยผ่านองค์กรแม่ และกระทรวงที่กำกับดูแล
          ที่มา: สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ          
          www.nesac.or.th, โทร.02-612-9222 ต่อ 118, 119 โทรสาร.02-612-6918-9

---