การแก้ไขปัญหาการจัดการที่ดินทำกินของเกษตรกร

ความเห็นและข้อเสนอแนะ
เกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาการจัดการที่ดินทำกินของเกษตรกร
          1. ความเป็นมา
          ปัญหาในเรื่องที่ดินทำกินของเกษตรกร เป็นปัญหาที่สะสมมานาน และทวีความรุนแรงมากขึ้นเป็นลำดับ จนกลายเป็นปัญหาหลักระดับชาติ ควบคู่ไปกับปัญหาหนี้สินเกษตรกร รัฐบาลปัจจุบันจึงพยายามหาแนวทางแก้ไขปัญหาในเรื่องที่ดินด้วยวิธีการต่างๆ แต่ก็ยังไม่บรรลุเป้าหมาย เนื่องจากเป็นการแก้ปัญหาระยะสั้นที่ยังไม่เบ็ดเสร็จ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ โดยคณะทำงานการเกษตรและสหกรณ์ จึงมีแนวคิดที่จะให้ความเห็นและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับ การแก้ไขปัญหาการจัดการที่ดินทำกินของเกษตรกร ด้วยเหตุผล ๓ ประการ คือ 
               1) เป็นหน้าที่โดยตรงของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เพราะพระราชบัญญัติ
สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. 2543  มาตรา 10  กำหนดให้สภาที่ปรึกษาฯ ทำหน้าที่ให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรี ในปัญหาที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคม เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ที่บัญญัติไว้ในหมวด 5 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 76,79,83 โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มาตรา 84 และใน พ.ร.บ.สภาที่ปรึกษาฯ มาตรา 13 วรรคหนึ่ง ที่ให้อำนาจสภาที่ปรึกษาฯ อาจพิจารณาศึกษาในเรื่องที่เห็นว่าสมควรกำหนดเป็นแนวทางในการกำหนดนโยบายทางด้านเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ เพื่อจัดทำรายงานเป็นข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรี 
               2) สภาที่ปรึกษาฯ ได้กำหนดยุทธศาสตร์การดำเนินงานไว้ ตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน 2545 เพื่อใช้เป็นกรอบและทิศทางการดำเนินงาน โดยประสงค์จะให้ความเห็นและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาด้านเศรษฐกิจและสังคม 5  ด้าน ได้แก่
                    2.1) การติดตามและเสนอแนะตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
                    2.2) การแก้ปัญหาความยากจนและการกระจายรายได้
                    2.3) การสร้างโอกาสที่เท่าเทียมกันในการเข้าถึงและการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม พลังงาน และทุนอย่างยั่งยืน
                    2.4) การประสานเครือข่ายภาคประชาชนและการสร้างความเข้มแข็งชุมชน
                    2.5) การติดตามและเสนอแนะทิศทางและยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศระยะยาว
               3) ผลจากการสัมมนาและการศึกษาดูงานในพื้นที่ทั้ง ๔ ภูมิภาค ของคณะกรรมการตรวจสอบและรับงานโครงการวิจัยรัฐกับการแก้ไขปัญหาการจัดการที่ดินทำกินและสหกรณ์ของเกษตรกร และคณะทำงานการเกษตรและสหกรณ์ สามารถสรุปได้ว่า ที่ดินเป็นปัญหาสำคัญลำดับแรกของเกษตรกรที่สมควรจะได้รับการแก้ไขโดยเร็ว เพราะประเทศไทยมีลักษณะภูมิประเทศและภูมิอากาศที่เหมาะสมกับการทำเกษตรกรรม และปัจจัยสำคัญของการทำเกษตรกรรม คือ ที่ดิน ทำให้หลายหน่วยงานทั้งภาครัฐและเอกชน ตระหนักและให้ความสำคัญต่อการศึกษาปัญหาเกี่ยวกับการใช้ที่ดินและสิทธิในที่ดินในประเทศ ซึ่งพบว่าปัจจุบันปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นเกือบทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นปัญหาในเมืองหรือในชนบท ได้ทวีความรุนแรงมากขึ้น ตามลำดับ ซึ่งส่วนใหญ่มีสาเหตุสำคัญ ดังนี้
                    3.1) การบริหารจัดการทรัพยากรที่ดินที่ขาดประสิทธิภาพและไม่เหมาะสม ทำให้เกิดปัญหาทั้งทางด้านกายภาพ เศรษฐกิจและสังคม เช่น การเสื่อมโทรมของดิน มลพิษในอากาศ ในดินและในน้ำ  การสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพ และการเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศ 
                    3.2)  การเพิ่มขึ้นและการอพยพของประชากร  ทำให้ความต้องการใช้ที่ดิน เพิ่มขึ้นตามไปด้วย 
                    3.3) การบริหารงานไม่เป็นแบบบูรณาการ แต่มีลักษณะของความซ้ำซ้อน และขาดการประสานเชื่อมโยงอย่างเป็นรูปธรรม ซึ่งก่อให้เกิดความสิ้นเปลืองงบประมาณ 
                    3.4) พระราชบัญญัติ และกฎหมายต่างๆ เกี่ยวกับที่ดินและป่าไม้ของประเทศไทยไม่เอื้ออำนวย แต่ขัดขวางการใช้ประโยชน์ในที่ดินอย่างยั่งยืน 
                    3.5) การทุจริตและประพฤติมิชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการออกเอกสารสิทธิที่ดินประเภทต่างๆ ทั้งโดยพฤติกรรมส่วนตนและวัฒนธรรมองค์กร
                     3.6)โครงสร้างการบริหารจัดการที่ดินของรัฐมีข้อบกพร่อง จึงเป็นสาเหตุทำให้การบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติไม่บรรลุเป้าหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540  ซึ่งถ้าเปรียบเทียบกับประเทศไต้หวันและประเทศสาธารณรัฐฟิลิปปินส์แล้ว ทั้งสองประเทศให้ความสำคัญต่อการปฏิรูปที่ดินเป็นอย่างยิ่ง โดยได้กำหนดเป็นนโยบายที่สำคัญของประเทศ มีกฎหมายการถือครองที่ดินของเกษตรกร และมีการควบคุมการเปลี่ยนแปลงสิทธิในที่ดิน เพื่อมิให้ที่ดินเพื่อการเกษตรต้องกระจุกตัวอยู่ในบุคคลบางกลุ่ม
          2. การดำเนินการของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
          สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ โดยคณะทำงานการเกษตรและสหกรณ์ ได้ดำเนินการศึกษาเกี่ยวกับ การแก้ไขปัญหาการจัดการที่ดินทำกินของเกษตรกร  มีรายละเอียด ดังนี้ 
               2.1 ศึกษาจากรายงานวิจัย และเอกสารต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น
                    1) รายงานการวิจัยโครงการวิจัยรัฐกับการแก้ไขปัญหาการจัดการที่ดินทำกินและสหกรณ์ของเกษตรกร ของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
                    2) สังเคราะห์ปัญหาเกษตรกรกับการพัฒนาการเกษตรอย่างยั่งยืน ของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
                    3) รายงานผลการพิจารณาศึกษา ของ คณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาและแก้ไขปัญหา
การถือครองที่ดินทำกินของประชาชนที่ทางการยังไม่ออกเอกสารสิทธิให้ (วุฒิสภา)
                    4) พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518
                    5) พระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม พ.ศ. 2524
                    6) พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507
                    7) พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518
                    8) ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. ...
                    9) ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497
                   10) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540
                   11) นโยบายของรัฐบาล 
               2.2 เชิญนักวิชาการที่เกี่ยวข้องมาให้ข้อมูลและเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาต่อคณะทำงาน
การเกษตรและสหกรณ์
               2.3  จัดสัมมนา และศึกษาดูงานในพื้นที่
                    2.3.1  จัดสัมมนาระดมความคิดเห็นจากแกนนำเกษตรกร และนักวิชาการจากภาครัฐและ  ภาคเอกชนทั้ง 4 ภูมิภาค พร้อมทั้งศึกษาดูงานในพื้นที่ เพื่อให้ทราบถึงสภาพปัญหา อุปสรรค ตลอดจน
แนวทางในการแก้ไขปัญหาของแต่ละภูมิภาค
                    2.3.2  จัดสัมมนาเชิงวิชาการระดับชาติ เพื่อให้ได้แนวทางในการแก้ไขปัญหาในภาพรวมระดับประเทศ อันเป็นประโยชน์ในการจัดทำข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 
          3.   สถานการณ์ของปัญหา
          การวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่ผ่านมา รัฐมักจะให้ความสำคัญกับการขยายตัวทางเศรษฐกิจเป็นสำคัญ ส่งผลให้เกิดปัญหาด้านอื่นๆ ตามมาหลายประการ อันมีผลกระทบต่อการใช้ที่ดินและอาชีพของเกษตรกร เนื่องจากพื้นที่เพื่อการเกษตรหลายแห่ง ได้เปลี่ยนสภาพไปใช้ประโยชน์อย่างอื่น สภาพแวดล้อมเกิดการเปลี่ยนแปลง จนขาดความเหมาะสมในการทำเกษตรกรรม  รวมทั้งระบบการจัดการ ระเบียบและกฎหมายเกี่ยวกับที่ดิน ก็เป็นปัญหาอุปสรรคและไม่คล่องตัว  นำมาซึ่งปัญหาต่างๆ เกี่ยวกับที่ดินทำกินของเกษตรกร ดังต่อไปนี้
               3.1 นโยบายของภาครัฐ  มีลักษณะสำคัญ 3 ประการ คือ
                    3.1.1 เป็นนโยบายที่ส่งเสริมการผลิตเชิงพาณิชย์   ทำให้ความต้องการใช้ผลผลิต
ทางการเกษตรเป็นวัตถุดิบป้อนเข้าโรงงานอุตสาหกรรมเพิ่มมากขึ้น ส่งผลให้มีการนำที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติมาใช้เป็นปัจจัยในการผลิตมากขึ้นโดยลำดับ รวมทั้งการใช้ที่ดินอย่างไม่เหมาะสมทำให้เกิดการทำลายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เพราะเกษตรกรหรือผู้ผลิตมุ่งการผลิตพืชเชิงเดี่ยว เพื่อมุ่งหวังที่จะสร้างความมั่งคั่งให้ตนเองเป็นเป้าหมายหลัก นอกจากนี้ การขาดมาตรการในการกำหนดสิทธิการถือครอง และการใช้ประโยชน์ในที่ดินอย่างไม่เหมาะสม ก็เป็นเหตุให้เกษตรกรและผู้ผลิตตกอยู่ภายใต้กระแสนโยบายของภาครัฐและทุนนิยมข้ามชาติ โดยรู้เท่าไม่ถึงการณ์ และที่สำคัญขาดการตระหนักถึงโทษภัยของการบุกรุกทำลายพื้นที่ป่า สิ่งแวดล้อม และการใช้สารเคมี ซึ่งส่งผลกระทบโดยตรงต่อผู้ผลิต ผู้บริโภค และสิ่งแวดล้อม
                    3.1.2 เป็นนโยบายที่ขาดความรอบคอบ รัดกุมและความชัดเจน ในการสำรวจและ
ออกเอกสารรับรองกรรมสิทธิ์ การได้มา และการถือครองที่ดิน ส่งผลให้เกษตรกรมีโอกาสเสียสิทธิในที่ดินทำกินในอนาคต เพราะขาดมาตรการคุ้มครองสิทธิ ทำให้กับเกษตรกรไม่สามารถปลดเปลื้องหนี้  ไถ่ถอนที่ดินคืนได้ 
                    3.1.3 เป็นนโยบายที่ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน และยังไม่บรรลุตาม
วัตถุประสงค์ ได้แก่ นโยบายแก้ไขความยากจนและการขาดแคลนที่ดินทำกินของเกษตรกร  จะเห็นได้ว่าประเทศไทยมีพื้นที่ที่ใช้เพื่อการเกษตรถึง 131.34 ล้านไร่ ในปี 2542 (จากเดิม 168 ล้านไร่) โดยมีเกษตรกรอยู่ประมาณ 38 ล้านคน  แต่ปรากฏว่ามีเกษตรกรที่ไม่มีที่ทำกินถึง 811,871 ครอบครัว และมีที่ดินทำกินไม่เพียงพอ ต้องเช่าที่ดินทำกิน จำนวน 1 — 1.5 ล้านครอบครัว เพราะการจัดสรรที่ดิน สปก. ให้กับเกษตรกร นับแต่ปี 2518 เป็นต้นมา ยังไม่บรรลุเป้าประสงค์ที่วางไว้ กล่าวคือในปี 2545 ที่ดิน สปก.4-01  ที่มีอยู่ประมาณ 59.45 ล้านไร่ ได้จัดสรรให้กับเกษตรกรไปได้เพียงประมาณ 20 กว่าล้านไร่ เท่านั้น จึงมีผลทำให้เกิดปัญหาต่างๆ ดังนี้
               1) มีการบุกรุกป่ามากขึ้น จากบุคคล 2 กลุ่ม คือ กลุ่มเกษตรกรและกลุ่มนายทุน 
          ซึ่งเข้าไปแสวงหาผลประโยชน์จากป่า เช่น เข้าไปตัดกล้วยไม้ป่าเพื่อขาย  ตัดต้นไม้ที่มีขนาดใหญ่จำนวนมาก เพื่อขายเป็นไม้ซุงและไม้แปรรูปสำหรับใช้ในการก่อสร้าง จับสัตว์ป่าไปจำหน่ายและบริโภคจนขาดความสมดุลทางธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 
               2) มีการบุกรุกเขตป่าสงวนแห่งชาติ ป่าชายเลน และป่าต้นน้ำลำธารเพิ่มมากขึ้น เป็นผลให้พื้นที่ป่าที่มีอยู่ประมาณ 171 ล้านไร่ ในปี 2504 ลดลงเหลือร้อยละ 80.6 ล้านไร่ ในปี 2542 หรือลดลงจากร้อยละ 53 เป็นร้อยละ 25 ของพื้นที่ทั้งประเทศ ซึ่งจากการสำรวจพบว่า มีเกษตรกรที่บุกเบิกที่ดินทำกินในเขตป่าทุกประเภทรวม 5,127,195 ล้านไร่ จำนวน 1.5 ล้านครอบครัว และอนุมานได้ว่ามีประชากรไม่น้อยกว่า 7.5 ล้านคนอาศัยอยู่ในเขตป่า ส่งผลให้ประเทศประสบปัญหาภัยพิบัติต่างๆ เช่น น้ำท่วม น้ำแล้ง ต้นน้ำลำธารปนเปื้อนสารเคมีที่มีพิษต่อผู้บริโภค  ฤดูกาลเปลี่ยนแปลง  ภาวะอุณหภูมิของโลกสูงขึ้น และทำลายชั้นบรรยากาศของโลกลงด้วย
               3) เกษตรกรต้องเช่าที่ดินทำกิน ทำให้ขาดแรงจูงใจที่จะพัฒนา และปรับปรุงที่ดิน
               4) เกษตรกรต้องอพยพเข้าเมืองไปเป็นแรงงานภาคอุตสาหกรรมมากขึ้น ทอดทิ้ง
ที่ดินและอาชีพเกษตรกรรม 
               ๓.๒ การบริหารจัดการที่ดินของภาครัฐ  ขาดประสิทธิภาพ ทั้งนี้เพราะ
                         3.2.1 ขาดงบประมาณ และบุคลากร (เจ้าหน้าที่) ที่มีประสิทธิภาพ และมีจิตสำนึกที่ดี
                         3.2.2 ขาดกลไกในการตรวจสอบจากภาคประชาชน และละเลยการมีส่วนร่วมของชุมชน
                         3.2.3 ขาดระบบการประสานงานและเชื่อมโยงอย่างเป็นรูปธรรม ระหว่างภาครัฐบาล  องค์กรเอกชน และภาคประชาชน
                         3.2.4 ขาดเอกภาพ ทิศทาง และการบริหารจัดการที่ดีในการดำเนินงาน ตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน อันเนื่องมาจากการดำเนินการที่ซ้ำซ้อน ก่อให้เกิดการสิ้นเปลืองงบประมาณ เวลา และความรู้สึก เช่น การจัดการที่ดินและปฏิรูปที่ดิน มีกฎหมายหลายฉบับ และมีหลายหน่วยงานรับผิดชอบ คือ กรมที่ดิน  กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ  กรมส่งเสริมสหกรณ์  สำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม 
                         3.2.5 ขาดองค์กรหรือหน่วยงานหลัก ที่จะรับผิดชอบในการกำหนดนโยบาย และกรอบทิศทาง ทั้งในส่วนของกฎหมาย การบริหารจัดการ การประสานเชื่อมโยง ระหว่างหน่วยงานต่างๆ ให้มุ่งสู่เป้าประสงค์เดียวกัน 
               3.3  บริบทของกฏหมายและมาตรการเกี่ยวกับที่ดิน ขาดความชัดเจน ดังนี้
                    3.3.1 ทำให้เกิดปัญหาการกระจุกตัวในการถือครองที่ดิน ซึ่งเป็นในลักษณะ “รวยกระจุกจนกระจาย” และการใช้ที่ดินอย่างไม่ถูกต้องเหมาะสมและไม่เต็มประสิทธิภาพ โดยการปล่อยให้รกร้าง ซึ่งจากรายงานการวิจัย เรื่อง “นโยบายเศรษฐกิจที่ดินของไทยในศตวรรษใหม่” ของนายปรีชา  วทัญญู ผู้เชี่ยวชาญพิเศษด้านเศรษฐกิจที่ดิน กรมพัฒนาที่ดิน ปี 2545 ได้แสดงให้ทราบว่า ที่ดินส่วนใหญ่ที่มีอยู่ในประเทศนั้น อยู่ในมือของคนส่วนน้อย เพียงร้อยละ 10 ของคนทั้งประเทศ และแต่ละคนถือครองที่ดินมากกว่า 100 ไร่ ส่วนร้อยละ 90 เป็นผู้ถือครองที่ดินน้อยกว่าหรือเท่ากับ 1 ไร่ เท่านั้น และยังให้ข้อมูลเพิ่มเติมว่า ไม่เฉพาะแต่ภาคเอกชนเท่านั้น ที่สร้างปัญหาภาวะขาดแคลนที่ดินเพื่อการเกษตร แต่ภาครัฐก็เป็นกลไกสำคัญที่มีส่วนทำให้ที่ดินที่เหมาะต่อภาคเกษตรกรรมหายไป โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การกันเขตที่ดินไว้ใช้ในราชการทหารจำนวน 4,082,641 ไร่ หรือจำนวน 11,172 แปลง ใน 55 จังหวัดทั่วประเทศ คิดเป็นพื้นที่ราชพัสดุ กรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง ตัดแบ่งให้ราชการทหารดูแลถึง ร้อยละ 42.75  
          รายงานการวิจัย “ โครงการศึกษาการถือครองและการใช้ประโยชน์ที่ดินและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์และกฎหมายเพื่อให้การใช้ที่ดินเกิดประโยชน์สูงสุด ” ของ รศ.ดร.วารินทร์ วงศ์หาญเชาว์ และคณะผู้วิจัย ปี 2544 ระบุว่าการใช้ประโยชน์ที่ดินที่มีขนาดใหญ่ ซึ่งมีพื้นที่ถือครองขนาดเกินกว่า 200 ไร่ มีการใช้ประโยชน์ ร้อยละ 44.29 ที่ดินประมาณ ร้อยละ 78 ใช้ประโยชน์พอสมควร ที่เหลือใช้ประโยชน์ต่ำกว่า ร้อยละ 50 คือ มีการใช้ประโยชน์ไม่เต็มที่ หรือไม่ได้ใช้ประโยชน์ ซึ่งส่งผลต่อเศรษฐกิจและซ้ำเติมเกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินทำกิน
                    3.3.2 ไม่มีกฎหมายกำหนดสิทธิการถือครองที่ดินของเอกชน ซึ่งทำให้ผู้ที่มีฐานะดีสามารถถือครองที่ดินได้ไม่จำกัด และไม่ได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นอย่างเต็มที่ ในขณะที่ยังมีเกษตรกรและผู้ที่ไม่มีที่ดินทำกินต้องการที่ดินอีกมาก รวมทั้งผู้ที่ขาดที่อยู่อาศัย
                    3.3.3 ไม่มีมาตรการทางภาษีที่มีประสิทธิภาพและเป็นธรรมออกบังคับใช้ เพื่อแก้ไขปัญหาการกระจุกตัวของที่ดินและการกว้านซื้อที่ดินเพื่อเก็งกำไร
                    3.3.4 ไม่มีการสำรวจและจำแนกแนวเขตที่ดินทับซ้อนกันที่ชัดเจน ระหว่างที่ดินทำกิน หรือพื้นที่เพาะปลูกของชุมชนกับเขตพื้นที่สงวนหวงห้าม เช่น อุทยานแห่งชาติ และเขตป่าสงวนแห่งชาติ ซึ่งทำให้เกิดความขัดแย้งระหว่างเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานภาครัฐกับประชาชนและเอกชน
                    3.3.5 ขาดความชัดเจนในการนำกฎหมายปฏิรูปที่ดินมาใช้ โดยเฉพาะเรื่อง สิทธิการได้มาการถือครอง และเปิดโอกาสให้ชาวต่างชาติ เช่า ถือครองและใช้ประโยชน์ที่ดิน
                    3.3.6 สร้างความสับสนให้กับผู้ใช้กฎหมายและผู้อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมาย โดยการบังคับใช้กฎหมายที่แตกต่างกัน เช่น พื้นที่บางแห่งอยู่ภายใต้กฎหมายหลายฉบับ และภายใต้การดูแลของหน่วยงานต่างๆ ของรัฐ หลายหน่วยงาน
                    3.3.7 ข้อจำกัดของการบังคับใช้กฎหมายและมาตรการเกี่ยวกับการคุ้มครองพื้นที่
เกษตรกรรม ทำให้เกิดการสูญเสียที่ดินที่เหมาะสมสำหรับการเกษตรกรรมอย่างต่อเนื่อง ซึ่งสอดคล้องกับรายงานการวิจัยโครงการรัฐกับการแก้ไขปัญหาการจัดการที่ดินทำกินของเกษตรกรในปี 2547 พบว่าพื้นที่ที่เหมาะต่อการเกษตรถูกนำไปใช้เพื่อการอุตสาหกรรม  การสร้างที่อยู่อาศัย (โครงการบ้านจัดสรร) การสร้างสนามกอล์ฟ  การสร้างเส้นทางคมนาคมตัดผ่านพื้นที่การเกษตรอย่างไม่มีระเบียบแบบแผนหรือนำไปสนองนโยบายภาครัฐ
          4.   ความเห็นและข้อเสนอแนะ
          จากการศึกษาและการดำเนินการดังกล่าวข้างต้น สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ จึงมีความเห็นและข้อเสนอแนะ ดังต่อไปนี้
               4.1 ด้านนโยบายและการบริหารจัดการ 
                    4.1.1 ต้องกำหนดนโยบายการบริหารจัดการที่ดินให้เป็นวาระแห่งชาติ เพื่อกำหนดทิศทาง กรอบปฏิบัติการบริหารจัดการที่ดินของประเทศให้มีเอกภาพ และสามารถกำหนดนโยบายการบริหารจัดการที่ดินของชาติในภาพรวม ซึ่งจะส่งผลให้แนวทางการทำงานของหน่วยงานต่างๆ เป็นไปในทิศทางเดียวกัน  ประสานสอดคล้องและมุ่งสู่เป้าหมายเดียวกัน
                    4.1.2 เร่งดำเนินการแก้ไขปัญหาที่ดินที่มีการทับซ้อนระหว่างที่ดินทำกินของประชาชน กับเขตพื้นที่สงวนหวงห้ามต่างๆ เพื่อให้เกิดความยุติธรรมและขจัดปัญหาความขัดแย้ง เช่น อุทยานแห่งชาติ  ป่าสงวนแห่งชาติ โดยให้มีกระบวนการในการดำเนินงาน  ดังนี้
                    1) สำรวจและจำแนกแนวเขตพื้นที่ต่างๆ ให้ชัดเจน เช่น อุทยานแห่งชาติ  ป่าถาวร
ป่าสงวนแห่งชาติ  ที่ราชพัสดุ และที่สาธารณประโยชน์ เป็นต้น
                    2) ดำเนินการปักหลักเขตที่ดินอย่างถาวร เพื่อให้มีแนวเขตที่เห็นได้ชัดเจน ซึ่งสะดวกต่อการตรวจพิสูจน์ โดยใช้กระบวนการมีส่วนร่วมจากภาคประชาชน
                    3) เร่งออกเอกสารรับรองสิทธิในที่ดินประเภทต่างๆ ที่ปักหลักเขตแล้วให้กับประชาชนอย่างเป็นธรรม เพื่อเป็นการคุ้มครอง และแก้ไขปัญหาที่ดินที่มีการทับซ้อน
                    4.1.3 ต้องจัดสรร จัดหาที่ดินทำกิน ให้กับเกษตรกร คนไร้ที่ดินทำกิน  คนที่มีที่ดินทำกินไม่เพียงพอ และผู้ต้องการทำการเกษตรกรรมอย่างแท้จริง
                    4.1.4 ต้องเร่งกำหนดแผนผังการใช้ประโยชน์พื้นที่ดินที่ชัดเจน โดยการกำหนด หรือมีข้อมูลที่แน่ชัดว่าส่วนไหนมีความเหมาะสมเป็นเขตอุตสาหกรรม พาณิชย์กรรม ที่อยู่อาศัย เขตอนุรักษ์ เขตทำการเกษตรกรรม  (Zoning)
                    4.1.5 มาตรการในการพัฒนาและการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างยั่งยืน
                    1) สร้างมาตรการจูงใจทางเศรษฐกิจและวัฒนธรรมให้กับเกษตรกรและผู้อยู่ฐานเกษตรกรรม อนุรักษ์ บำรุงรักษาความอุดมสมบูรณ์ของดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม เพื่อการใช้อย่างยั่งยืน
                    2) พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ อย่างครบวงจร  ตั้งแต่การพัฒนาแหล่งน้ำ  แหล่งสาธารณูปโภค  โรงเรียน  สถานีอนามัย  ตลาดและสถานที่อำนวยความสะดวกของชุมชนด้านอื่นๆ รวมทั้งมีการพัฒนาและส่งเสริมอาชีพให้ประชาชน เพื่อมิให้มีการบุกรุกป่าอีกต่อไป รวมทั้งรองรับเกษตรกร คนยากจนที่ต้องถูกอพยพออกจากพื้นที่ป่า หรือพื้นที่โครงการของภาครัฐ ที่มีผลกระทบโดยตรงต่อชุมชน
                    3) ตรากฎหมายคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม เน้นการป้องกันการสูญเสียที่ดินที่สมบูรณ์ และเหมาะสมต่อการเกษตร 
                    4) จัดตั้งศูนย์ข้อมูลทางการเกษตรอย่างเป็นองค์รวม เพื่อทำหน้าที่เก็บรวบรวมประเด็นต่างๆ เกี่ยวกับด้านการเกษตรทั้งหมด โดยเฉพาะเกี่ยวกับที่ดินทุกรูปแบบ เช่น ข้อมูลแปลงที่ดินทุกแปลง  ผู้ถือครองที่ดิน เอกสารสิทธิของแต่ละประเภท  ความเหมาะสมของแต่ละพื้นที่          
                    5) ควบคุมและติดตามการใช้ประโยชน์ในที่ดินที่มีอยู่อย่างจำกัด ให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด มีความชัดเจนและเป็นธรรมกับทุกฝ่าย โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ที่อยู่ระหว่างรอการตัดสินคดี เพื่อให้เขาสามารถดำเนินกิจกรรมในที่ดินต่อไปได้ จนกว่ากฎระเบียบจะมีผลบังคับใช้
                    4.1.6 จัดระบบการถือครองที่ดินให้เกิดความเป็นธรรม โดยเร่งรัดมาตรการต่างๆ ดังนี้
                    1) ต้องมีมาตรการจัดเก็บภาษีที่ดินในอัตราภาษีก้าวหน้า ตามมูลค่าของที่ดินขนาดการถือครอง และกิจกรรมที่มีผลกระทบต่อพื้นที่เกษตรกรรม เพื่อใช้กับที่ดินที่รกร้างว่างเปล่า รวมทั้งใช้ระบบภาษีที่ดินเป็นแรงจูงใจให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดิน การใช้ประโยชน์ในที่ดินที่มีประสิทธิภาพ 
                    2) ตรากฎหมายกำหนดสิทธิการถือครองที่ดิน สำหรับบุคคลทั่วไปและนิติบุคคล เพื่อมิให้ที่ดินอยู่ในลักษณะการกระจุกตัว ทั้งนี้ต้องคำนึงถึงความเหมาะสมและความจำเป็นในการประกอบกิจการตามความเป็นจริง และต้องไม่อนุญาตให้บุคคลต่างชาติ เช่า เช่าซื้อ หรือซื้อที่ดินเพื่อการเกษตรทุกรูปแบบ
                    3) จัดตั้งธนาคารที่ดิน เพื่อดำเนินการรับซื้อที่ดินจากเจ้าของที่ดิน และเกษตรกรที่ประสงค์จะขาย หรือได้รับผลจากมาตรการกำหนดสิทธิการถือครองที่ดิน ซึ่งเป็นการรักษาและคุ้มครองการสูญเสียที่ดินของชุมชนและที่ดินที่มีความเหมาะสมต่อการทำเกษตรกรรม ให้คงอยู่กับชุมชนและเกษตรกรตลอดไป  ทั้งนี้ต้องมอบให้ชุมชนบริหารจัดการ เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดและเหมาะสมต่อชุมชน
                    4.1.7 เตรียมความพร้อมด้านบุคลากร
                    1) บุคลากรภาครัฐ ต้องได้รับการพัฒนาให้มีความรอบรู้ เพิ่มขีดความสามารถ และเพิ่มทักษะในการปฏิบัติงานที่รวดเร็วและทันต่อการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น ควบคู่ไปกับการเพิ่มความรอบรู้อย่างรอบด้านให้กับชุมชนและเกษตรกรในการใช้ประโยชน์ที่ดิน
                    2) บุคลากรภาคเกษตร ต้องได้รับการสนับสนุนและส่งเสริมอาชีพเสริม เพื่อเป็นการยกระดับคุณภาพชีวิตและเตรียมความพร้อม เพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงในอนาคตให้กับเกษตรกร ให้สามารถดำรงชีวิตอยู่ได้ ภายใต้ระบบทุนนิยมยุคโลกาภิวัฒน์ และเพื่อไม่ให้เกิดการอพยพย้ายถิ่นฐาน ทิ้งที่ดินให้รกร้างว่างเปล่าหรือขายให้กับนายทุน
               4.2 ด้านระเบียบและกฏหมายต่าง ๆ
                    4.2.1 ปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวกับที่ดินทุกฉบับ เพื่อให้เกิดความเหมาะสม เป็นธรรมและสอดคล้องกับสภาพการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป และ/หรือตรากฎหมายขึ้นมาใหม่ ให้สอดคล้องกับความเป็นจริง และตรงตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน
                    4.2.2 ปรับปรุงระเบียบและวิธีการบริหารจัดการของหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ให้มีความคล่องตัว ตามความเป็นจริงของสถานการณ์ ทั้งต้องมีความรัดกุม เพื่อไม่ให้เกิดปัญหาการประพฤติมิชอบขึ้นได้
                    4.2.3 การบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับที่ดินต้องเป็นไปอย่างเคร่งครัด เป็นธรรม ไม่เลือกปฏิบัติ โปร่งใส และตรวจสอบได้
               4.3 ด้านการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน 
                    4.3.1 ต้องเปิดโอกาส ส่งเสริม และสนับสนุนให้ประชาชน และเกษตรกร เข้าไปมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการที่ดิน ตั้งแต่การกำหนดนโยบาย จนแปลงมาสู่แผนในการปฏิบัติ  
                    4.3.2 ต้องมีการสำรวจและจัดทำประชาพิจารณ์ หรือประชาปรึกษา เพื่อรับฟังความคิดเห็น ก่อนเริ่มโครงการของภาครัฐที่มีผลกระทบต่อเกษตรกร และชุมชนในพื้นที่ พร้อมทั้งสนับสนุนกลไกในการติดตาม ตรวจสอบ การปฏิบัติงาน และการใช้อำนาจรัฐโดยภาคประชาชน
          ที่มา: สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ          
          www.nesac.or.th, โทร.02-612-9222 ต่อ 118, 119 โทรสาร.02-612-6918-9

---