“แนวทางและมาตรการในการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบในหน่วยราชการของไทย”

ความเห็นและข้อเสนอแนะ 
“แนวทางและมาตรการในการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริต
และประพฤติมิชอบในหน่วยราชการของไทย”
          ปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบเป็นปัญหาที่สำคัญของประเทศ ที่มีผลกระทบต่อการบริหารงานของรัฐบาลมาทุกยุคทุกสมัย เป็นการเบียดบังงบประมาณที่มาจากภาษีอากรของประชาชนทั้งประเทศไปใช้อย่างไม่ถูกต้อง สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้ให้ความสำคัญต่อปัญหาการคอร์รัปชัน จึงได้กำหนดเป็นยุทธศาสตร์การดำเนินงานที่สำคัญของสภาที่ปรึกษาฯ โดยมอบหมายให้คณะทำงานติดตามและศึกษาปัญหาทุจริตและประพฤติมิชอบ (ตป.)  ดำเนินการศึกษาหาแนวทางและมาตรการในการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบที่เกิดขึ้น ทั้งนี้ คณะทำงาน ตป. เห็นว่ากฎ ระเบียบ วิธีปฏิบัติ ของหน่วยงานราชการของไทย  เป็นปัจจัยที่สำคัญประการหนึ่งที่เป็นช่องโหว่ เปิดโอกาสให้มีการดำเนินการทุจริตและประพฤติมิชอบ จึงได้ให้มีการดำเนินการศึกษาเกี่ยวกับแนวทางในการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบจากการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการ เพื่อหาข้อสรุปแนวทางและมาตรการการแก้ไขปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบที่มีประสิทธิภาพ 
          ในการดำเนินการดังกล่าว คณะทำงาน ตป. ได้มอบหมายหน่วยงานทางวิชาการ ดำเนินการศึกษาวิจัยหารูปแบบการทุจริตและประพฤติมิชอบในหน่วยงานราชการของไทย 5 หน่วยงาน เพื่อเป็นหน่วยงานตัวอย่างในการแสวงหาแนวทางและมาตรการการ เพื่อจัดทำเป็นความเห็นและข้อเสนอแนะการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบในหน่วยราชการของไทย ทั้งนี้ ได้มอบหมายให้สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (TU-RAC) เป็นผู้ดำเนินการรวบรวมและสังเคราะห์ เพื่อจัดทำความเห็นและข้อเสนอแนะโดยกระบวนการการมีส่วนร่วมจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งความคิดเห็นจากคณะทำงานฯ โดยมีกระบวนการดำเนินงานและข้อสรุป ดังนี้
กระบวนการดำเนินงาน
          คณะทำงานติดตามและศึกษาปัญหาทุจริตและประพฤติมิชอบ  สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้มอบหมายให้สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นที่ปรึกษา ประมวลผลการดำเนินงาน เพื่อสังเคราะห์ข้อเสนอแนวทางและมาตรการในการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริต  จากการดำเนินโครงการวิจัย โดยสถาบันการศึกษาต่างๆ  5 เรื่อง  ได้แก่  
           1) โครงการศึกษาวิจัยการทุจริตและประพฤติมิชอบของหน่วยงานราชการไทย  กรณีศึกษากรมส่งเสริมการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์  โดยคณะพัฒนาสังคม  สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์  
          2)  โครงการศึกษาวิจัยการทุจริตและประพฤติมิชอบของหน่วยงานราชการไทย  กรณีศึกษากรมศุลกากร กระทรวงการคลัง โดย คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย  
          3) โครงการศึกษาวิจัยการทุจริตและประพฤติมิชอบของหน่วยงานราชการไทย  กรณีศึกษาสำนักงานตำรวจแห่งชาติ (สถานีตำรวจนครบาล) โดย สถาบันวิจัยสังคมและเศรษฐกิจ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์  
          4) โครงการศึกษาวิจัยการทุจริตและประพฤติมิชอบของหน่วยงานราชการไทย กรณีศึกษา
กรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม โดย สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา  
          5) โครงการศึกษาวิจัยการทุจริตและประพฤติมิชอบของหน่วยงานราชการไทย กรณีศึกษา
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย โดย วิทยาลัยการเมืองการปกครอง มหาวิทยาลัยมหาสารคาม
          วัตถุประสงค์หลัก เพื่อสรุปผลการสังเคราะห์และจัดทำเป็นข้อเสนอแนะแนวทางและมาตรการในการแก้ไขปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบ จากการศึกษาของโครงการศึกษาวิจัยการทุจริตและประพฤติมิชอบในหน่วยงานราชการของไทย ระดับกรม 5 หน่วยงาน เพื่อเสนอต่อสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และคณะรัฐมนตรี
          วิธีการดำเนินการโครงการศึกษาวิจัย  แบ่งออกเป็น 3 ขั้นตอน ได้แก่
          ขั้นตอนแรก  เป็นการศึกษาผสมระหว่างการวิจัยเอกสารและกรณีศึกษา โดยการศึกษา ข้อมูลจากผลงานวิจัย  หนังสือ  วิทยานิพนธ์  เอกสารทางราชการ  รายงานผลการสัมมนา เรื่องร้องเรียน  รายงานในหนังสือพิมพ์  เพื่อรวบรวมข้อมูลเบื้องต้น เกี่ยวกับสภาพปัญหาและสาเหตุของการทุจริตและประพฤติมิชอบของหน่วยงานระดับกรม 5 แห่ง เพื่อจัดทำขอบเขตของงานจ้างที่ปรึกษา (TOR) โครงการศึกษาวิจัยการทุจริตและประพฤติมิชอบในหน่วยงานราชการของไทย ในหน่วยงาน 5 หน่วยงาน  
          ขั้นตอนที่สอง  การดำเนินการศึกษาวิจัยโครงการศึกษาวิจัยการทุจริตและประพฤติมิชอบในหน่วยงานราชการของไทย 5 หน่วยงาน โดยกำกับและติดตามการศึกษาวิจัยของโครงการดังกล่าว ให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์และสอดคล้องกับเป้าหมายของโครงการของคณะทำงานฯ 
          ขั้นที่สาม  นำผลการศึกษาจากโครงการวิจัยทั้ง 5 โครงการ  ผ่านการสังเคราะห์และระดม
ความคิดเห็นจากผู้เกี่ยวข้องทุกส่วนทั้งหน่วยงานราชการ  ธุรกิจเอกชน  เครือข่ายภาคประชาชนและประชาสังคม   สื่อมวลชน  และประชาชนทั่วไป  ดำเนินการสัมมนาย่อยของแต่ละหน่วยงาน 5 หน่วยงาน ในวันที่ 12, 15 และ  19 พฤศจิกายน 2547 และการสัมมนาเรื่อง “แนวทางการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริตและประพฤติ มิชอบในหน่วยงานราชการไทย” ในวันที่ 30 พฤศจิกายน 2547 เพื่อปรับปรุงข้อเสนอแนะแนวทางในการจัดการปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบในหน่วยงานราชการไทย
          สรุปข้อค้นพบที่สำคัญ ของการศึกษา ได้แก่ แนวทาง/มาตรการที่ใช้ในการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบในหน่วยงานราชการไทยในปัจจุบัน  ยังต้องการปรับปรุงแก้ไข และเสริมสร้างกลไกใหม่ให้มีความเข้มแข็งและมีประสิทธิภาพเพียงพอสำหรับการที่จะจัดการปัญหาที่เกิดขึ้น ตลอดจนการรับรองปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต  โดยเฉพาะอย่างยิ่งในหน่วยงานภาครัฐที่มีอำนาจมากและมีงบประมาณมาก  ต้องใช้แนวทางที่ยึดหลักผสมผสานมาตรการต่างๆ  โดยมีการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง  และประการสำคัญที่สุด คือ ผู้บริหารต้องที่ให้ความสำคัญและมีความมุ่งมั่น จริงใจ ในการที่ปราบปรามปัญหาการทุจริตและประพฤติมิชอบ โดยในการศึกษามีข้อเสนอแนะ  ดังนี้
          1) มาตรการที่ต้องดำเนินการตามลักษณะงานของหน่วยงาน
               1.1)  แนวทาง/มาตรการสำหรับการจัดการปัญหาในหน่วยงานที่มีอำนาจมาก  การใช้มาตรการทางกฎหมายและการมีระบบการตรวจสอบที่เข้มแข็ง จะเป็นสิ่งสำคัญ  โดยจะต้องมีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางอำนาจ ในการใช้ดุลยพินิจอย่างเบ็ดเสร็จในหน่วยงานที่มีอยู่ตามโครงสร้างกฎหมายเดิมเสียใหม่ให้มีหน่วยงาน/องค์กรอื่นที่มีบทบาทในการดำเนินงานที่หลากหลายมากขึ้น  ให้มีการปรับปรุงมาตรการบังคับใช้กฎหมายให้มีประสิทธิภาพ โดยการกำหนดกลไกที่ให้เจ้าหน้าที่หลีกเลี่ยงการใช้อำนาจในการใช้ดุลยพินิจในทางที่ผิด หรืออาจมีระบบคุ้มครองผู้ให้ข้อมูลและพยาน เป็นต้น
          ในกรณีศึกษาของหน่วยงาน เช่น สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ควรมีการลดหรือปรับโอนอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ตำรวจ  กรมศุลกากร กระทรวงการคลัง ควรมีปรับปรุงแก้ไขพระราชบัญญัติศุลกากร พ.ศ. 2469 โดยเฉพาะในมาตรา 3, 6 , 10, 27, 99 เป็นต้น
               1.2) มาตรการสำหรับหน่วยงานที่มีงบประมาณมาก  ซึ่งในการปฏิบัติงานมีช่องทางการทุจริตที่มีการนำงบประมาณของแผ่นดินไปใช้ในทางที่ไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวมโดยแท้จริงและมักมีการดำเนินการทุจริตอย่างเป็นเครือข่ายที่เชื่อมโยงกับภาคการเมืองและภาคธุรกิจ ซึ่งมีข้อเสนอ ได้แก่
                    1.2.1)   ให้มีการปรับปรุงกฎหมาย เพื่อลดโอกาสการทุจริต  โดยกำหนดหลักเกณฑ์  วิธีการปฏิบัติงานให้ชัดเจน เข้าใจง่าย เพื่อให้เกิดความโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ทุกขั้นตอน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างโครงการขนาดใหญ่  โดยอาจให้มีการเปิดเผยและเผยแพร่การดำเนินการในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างอย่างโปร่งใส  เช่น การให้มีการเผยแพร่ทางอินเตอร์เน็ต เป็นต้น
                    1.2.2) เพิ่มประสิทธิภาพและสนับสนุนงบประมาณด้านการตรวจสอบ  โดยสร้างความเข็มแข็งให้แก่องค์กรตรวจสอบที่มีอยู่เดิม และส่งเสริมให้มีระบบการตรวจสอบที่มีทุกภาคส่วนของสังคมได้มีส่วนร่วมอยู่ด้วย เช่น ในกรณีของกรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม ควรให้องค์กรวิชาชีพเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบการดำเนินงานในทุกขั้นตอน โดยให้ค่าตอบแทนแก่ผู้เข้ามาช่วยปฏิบัติงานที่เหมาะสม เป็นต้น
                    1.2.3) ให้มีการแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินแก่สาธารณะ  ก่อนและหลังเข้าดำรงตำแหน่งของตำแหน่งที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ เช่น เจ้าหน้าที่พัสดุหรือผู้ที่มีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้าง รวมทั้งผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับกระบวนการในการกำหนดนโยบายสาธารณะ เป็นต้น
               1.3)  มาตรการสำหรับหน่วยงานที่มีทั้งอำนาจและงบประมาณจำนวนมาก  เนื่องจากหน่วยงานลักษณะนี้มีช่องทางการทุจริตเกิดขึ้นได้มาก  ดังนั้น มาตรการที่จะใช้ในการจัดการต้องยึดหลักการผสมผสานมาตรการต่างๆ ทั้งในข้อ 1.1) และ1.2) ในข้างต้น เพื่อให้มีความครอบคลุมมากขึ้น ในกรณีของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย ควรแก้ไขระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่เกี่ยวกับการมอบอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดละเว้นการใช้ระเบียบฯ และยกเลิกการจัดซื้อจัดจ้างที่ดำเนินการจากส่วนกลาง โดยให้ อปท. ดำเนินการเอง
          2)  มาตรการที่ต้องมีการดำเนินการสำหรับทุกหน่วยงาน
               2.1) มาตรการด้านจริยธรรม  คุณธรรม และความโปร่งใสในการปฏิบัติงาน  ต้องมีการส่งเสริมและปลูกฝังวัฒนธรรมการทำงานที่เป็นการปฏิบัติงานอย่างซื่อสัตย์สุจริต ในทุกระดับทั้งในระดับผู้บริหารและผู้ปฏิบัติงาน
               2.2)  มาตรการด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน   ต้องมีการสนับสนุนส่งเสริมการเข้ามีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการบริหารและตรวจสอบการทำงานของภาครัฐ เช่น การร่วมเป็นคณะกรรมการตรวจสอบการทำงาน  กรรมการตรวจบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน  รวมทั้งมีการให้ข้อมูลและความรู้แก่ประชาชนในการมีส่วนร่วม  โดยให้มีลักษณะเป็นองค์กรที่มีองค์ประกอบของประชาชนที่มีความรู้ ความเข้าใจในเรื่องที่เกี่ยวข้องเรื่องนั้นโดยเฉพาะเพื่อเป็นการช่วยป้องกันปัญหาการทุจริต  ซึ่งในการทำงานขององค์กรจะต้องได้รับการสนับสนุนงบประมาณจากภาครัฐ และให้มีการศึกษาเพิ่มเติมเกี่ยวกับรูปแบบขององค์กรว่าจะมีการดำเนินการให้เกิดขึ้นในทางปฏิบัติได้อย่างไร ภายใต้กรอบกฎหมาย  ระเบียบ ข้อบังคับที่มีอยู่ในปัจจุบัน เช่น
                    2.2.1)   ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542
                    2.2.2)   ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชนของหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542
               2.3)  มาตรการด้านระบบการตรวจสอบ  ต้องมีการเพิ่มบทบาทและความเข้มแข็งให้แก่องค์กร ทั้งภายในและภายนอกองค์กร  โดยหน่วยงานตรวจสอบภายในต้องมีระบบการทำงานที่โปร่งใสและดำเนินการเอาผิดกับผู้กระทำการทุจริตในหน่วยงานอย่างจริงจัง  ส่วนองค์กรตรวจสอบภายนอก ควรที่จะมีการประสานงานทั้งในด้านข้อมูลและการดำเนินงานกับหน่วยงานราชการต่างๆ ให้มากขึ้น
          3)  มาตรการอื่นๆ ที่จะมีส่วนสนับสนุนการแก้ไขปัญหา
               3.1)  ควรมีการศึกษาวิจัยเพิ่มเติมในประเด็นที่เกี่ยวกับ “การคอร์รัปชันทางนโยบาย” หรือ “คอร์รัปชันที่มีลักษณะของผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict  of  interest)” ให้มากขึ้น  โดยศึกษาวิจัยว่า การกำหนดนโยบายใดๆ หรือการดำเนินงานต่างๆ ตามนโยบายนั้น ทำเพื่อวัตถุประสงค์อะไร  มีผลประโยชน์ทับซ้อนอยู่ตรงไหนบ้าง
               3.2)  นำผลการศึกษาวิจัยที่เกี่ยวกับการทุจริตและประพฤติมิชอบที่ได้มีการดำเนินการเสร็จแล้ว
ไปใช้ประโยชน์อย่างแท้จริง และเผยแพร่ข้อมูลที่ได้ไปสู่ระดับรากหญ้าในฐานะที่เป็นผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการทุจริตมากที่สุด  เพื่อจะได้เสนอแนะแนวทางแก้ไขตรงกับปัญหาตามมุมมองของประชาชนได้  ซึ่งวิธีนี้จะเป็นการเรียนรู้ และสร้างพลังประชาชน
               3.3)  การดำเนินการศึกษาวิจัย ควรมีผู้ปฏิบัติงาน ซึ่งมีประสบการณ์และรู้ข้อมูลเป็นผู้ร่วมดำเนินการด้วย  การให้นักวิชาการดำเนินการศึกษาฝ่ายเดียว อาจทำให้ได้ข้อมูลและมุมมองที่ไม่ครบถ้วนตามสภาพความเป็นจริง อย่างไรก็ตาม การแก้ไขปัญหาของการทุจริตและประพฤติมิชอบ ไม่สามารถอาศัยเพียงระบบหรือกลไกมาตรการต่างๆ ที่กำหนดขึ้นเท่านั้น แต่ยังต้องอาศัยพลังทางสังคมที่จะเป็นตัวขับเคลื่อนให้เกิดการแก้ไขปัญหาอย่างจริงจังด้วย โดยเฉพาะในส่วนของค่านิยมและวัฒนธรรมของคนไทยในสังคม  ซึ่งต้องมีการปลูกฝังและกระตุ้นให้มีจิตสำนึก จริยธรรม คุณธรรมที่ยกย่องความดี ความซื่อสัตย์  รวมทั้งการสร้างเสริมธรรมะและระบบคุณธรรมในสังคมให้เกิด ตั้งแต่วัยเด็กและเยาวชน วัยรุ่น ผู้ใหญ่ จนถึงวัยชรา อันเป็นรากฐานที่สำคัญของสังคมที่ดี และสิ่งที่สำคัญเป็นอย่างยิ่ง คือ รัฐต้องมีนโยบายในการสนับสนุนการปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบอย่างแท้จริง 
          ที่มา: สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ          
          www.nesac.or.th, โทร.02-612-9222 ต่อ 118, 119 โทรสาร.02-612-6918-9

---