ความเป็นมาของนโยบายเกษตรร่วมของสหภาพยุโรป ในช่วงปี 2500/01 ผลผลิตภาคเกษตรในยุโรปขยายตัวอย่างต่อเนื่องถึงปี 2502 นำไปสู่ปัญหาอุปทานส่วนเกิน ส่งผลต่อการลดลงของราคาสินค้าเกษตรทำให้ OEEC (The Organization for European Economic Co-operation) และ FAO ( The Food and Agriculture Organization of the United Nations) ได้มีการประชุมร่วมกันเพื่อแก้ปัญหา ดังกล่าว และได้กำหนดกรอบนโยบายเกษตรร่วม (Common Agricultural Policy : CAP) ขึ้นในสหภาพยุโรป เมื่อเดือนมิถุนายน 2503 โดยมีวัตถุประสงค์หลัก คือ
การเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตในภาคเกษตรและเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของสหภาพยุโรป ให้เกิดความเท่าเทียมกันของมาตรฐานการครองชีพของเกษตรกรในสหภาพยุโรป เพื่อให้เกิดดุลยภาพในตลาด สร้างราคาที่เหมาะสมสำหรับผู้บริโภค สร้างความมั่นคงทางด้านอาหาร โดยมีเครื่องมือในการดำเนินการ ได้แก่
การแทรกแซงราคา การเก็บรักษาและการจัดระบบการขนส่ง การจัดเก็บภาษีการนำเข้าและการสนับสนุนการส่งออก การกำหนดโควตาการผลิต ซึ่งเครื่องมือในการดำเนินการสามารถแยกออกเป็น 2 ส่วน ได้แก่ การสนับสนุนโดยใช้ราคา (price support) และการสนับสนุนที่ไม่ใช่ราคา (non-price support) ในส่วนของการสนับสนุนด้านราคาจะประกอบด้วย การแทรกแซงราคาสินค้าเกษตรภายใน การตั้งกำแพงภาษีนำเข้า และการสนับสนุนการส่งออก
กลไกการแทรกแซงราคาของสหภาพยุโรป สำหรับกลไกการแทรกแซงราคาสินค้าเกษตรของสหภาพยุโรป คือการกำหนดราคาแทรกแซง (Intervention price) ให้สูงกว่าราคาในตลาดโลก และกำหนดมาตรการการกีดกันการนำเข้าโดยการกำหนดอัตราภาษีนำเข้า (Variable levy) สูง ส่งผลให้ราคานำเข้าที่บวกอัตราภาษี (Threshold price) สูงกว่าราคาภายใน ทำให้เกษตรกรสามารถขายสินค้าในราคาที่สูงขึ้นและมีรายได้ที่เพิ่มขึ้น โดยภาษีนำเข้าที่เก็บได้ (Levy Funds) จะเป็นส่วนหนึ่งของงบประมาณของสหภาพยุโรป ซึ่งนำไปจ่ายเป็นเงินอุดหนุนการส่งออก ( Export Refunds) เพื่อช่วยให้เกษตรกรสามารถส่งออกผลผลิตส่วนเกินไปยังตลาดโลกได้ แม้ว่าราคาในตลาดสหภาพยุโรปจะสูงกว่าราคาในตลาดโลกก็ตาม
ผลของ CAP ต่อการค้าและราคามันสำปะหลังของไทยในอดีต การที่สหภาพยุโรปดำเนินนโยบายเกษตรร่วม (CAP) ทำให้ระดับราคาธัญพืชใน สหภาพยุโรปอยู่ในระดับสูง ส่งผลให้เกษตรกรผู้เลี้ยงสัตว์ต้องใช้ธัญพืชเป็นวัตถุดิบอาหารสัตว์ในราคาที่สูงกว่าราคาในตลาดโลก ทำให้เกิดความพยายามที่จะหาวัตถุดิบทดแทนธัญพืช เพื่อลดต้นทุนการผลิตลง ซึ่งวัตถุดิบอาหารสัตว์ชนิดหนึ่งซึ่งเกษตรกรผู้เลี้ยงสัตว์ในสหภาพยุโรปนิยมใช้ทดแทนธัญพืช คือ มันอัดเม็ดของไทย เนื่องจากราคามันอัดเม็ดต่ำกว่าราคาธัญพืชมาก เพราะสหภาพยุโรปจัดให้มันอัดเม็ดอยู่ในสินค้าจำพวกแป้ง ซึ่งเสียอากรนำเข้าเพียงร้อยละ 6.0 ของมูลค่านำเข้า เทียบกับอากรนำเข้าธัญพืชจะสูงถึงร้อยละ 98 ก่อนมีการปฏิรูปนโยบายเกษตรร่วม
แม้ว่าสหภาพยุโรปไม่ได้ใช้มาตรการทางด้านภาษีนำเข้าในการกีดกันการนำเข้า มันอัดเม็ดของไทย แต่การส่งออกมันอัดเม็ดของไทยมายังสหภาพยุโรปก็มีข้อจำกัดเช่นกัน โดยสหภาพยุโรปและไทยได้จัดทำข้อตกลงทวิภาคีซึ่งมีสาระสำคัญ คือ ไทยสมัครใจที่จะควบคุมปริมาณการส่งออกมันอัดเม็ดไปยังสหภาพยุโรปประมาณปีละ 5 ล้านเมตริกตัน และสหภาพ ยุโรปจะยังคงอัตราอากรนำเข้ามันอัดเม็ดของไทยไว้ที่ระดับร้อยละ 6 ของมูลค่านำเข้า ซึ่งมีผลบังคับใช้มาตั้งแต่ปี 2525 จนถึงปัจจุบัน
การปฏิรูปนโยบายเกษตรร่วมของสหภาพยุโรป (CAP Reform) การแทรกแซงราคาในประเทศและการสนับสนุนการส่งออกต้องใช้งบประมาณจำนวนมาก ซึ่งเป็นภาระสำหรับประเทศสมาชิกในสหภาพยุโรป เพื่อลดภาระการจ่ายเงินงบประมาณ ดังนั้นสหภาพยุโรปจึงได้ดำเนินการปฏิรูปนโยบายการเกษตรร่วม เพื่อลดภาระการจ่ายเงินงบประมาณเป็นการระยะ ๆ ครั้งแรกปี พ.ศ. 2535 และครั้งที่ 2 จะเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2543 (การปฏิรูปนโยบายเกษตรร่วมตาม Agenda 2000)
นโยบายปฏิรูปเกษตรร่วมครั้งที่ 1 ปี พ.ศ. 2535 (CAP Reform —1992) โดยมีสาระสำคัญคือ การลดราคาแทรกแซง (Intervention price) ลงร้อยละ 36 และเริ่มใช้มาตรการการจ่ายเงินชดเชยเกษตรกรโดยตรง (Direct Payment) แทนการช่วยเหลือผ่านกลไกราคาแต่เพียงอย่างเดียวในอดีต นโยบายปฏิรูปเกษตรร่วมครั้งที่ 2 ปี พ.ศ. 2543 (CAP Reform —2000) ตาม Agenda 2000 โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อลดราคาแทรกแซง (Intervention price) ขยายการใช้สินค้าเกษตรในกลุ่ม ลดภาษีนำเข้า(Import duty) ลดการจ่ายเงินอุดหนุน การส่งออก (Export Subsidy) แต่เพิ่มการจ่ายเงินชดเชยให้เกษตรกรโดยตรง โดยในส่วนของการแทรกแซงราคาข้าวสาลีซึ่งเป็นสินค้าทดแทนผลิตภัณฑ์มันอัดเม็ดของไทยมีรายละเอียดดังนี้
ลดราคาแทรกแซงข้าวสาลีลงร้อยละ 15 ภายใน 2 ปี จาก 131 ดอลล่าร์ สรอ.ต่อเมตริกตันเป็น 111 ดอลล่าร์ สรอ.ต่อเมตริกตัน (หรือ 101 ยูโรต่อเมตริกตัน) ซึ่งจะส่งผลให้ราคาข้าวสาลีในสหภาพยุโรปลดลง กระตุ้นความต้องการใช้ภายในกลุ่มเพิ่มขึ้น ส่วนภาษีนำเข้าลดลงจาก 98 ดอลล่าร์ สรอ.ต่อเมตริกตัน เหลือ 68 ดอลล่าร์ สรอ.ต่อเมตริกตัน นอกจากนี้ ยังลดการจ่ายเงินสนันสนุนการส่งออกข้าวสาลีลดลงจาก 39 ดอลล่าร์ สรอ.ต่อเมตริกตัน เหลือ 6 ดอลล่าร์ สรอ.
- เพิ่มการจ่ายเงินชดเชยให้เกษตรกรโดยตรงเพิ่มขึ้นร้อยละ 17 เป็น 69 ดอลล่าร์ สรอ.ต่อเมตริกตัน ( 63 ยูโรต่อเมตริกตัน) เนื่องจากการลดราคาแทรกแซงลง ส่งผลกระทบต่อเกษตรกรในสหภาพยุโรป รัฐบาลจึงเพิ่มการจ่ายเงินชดเชยแก่เกษตรกร ซึ่งจะทำให้เกษตรกรคงระดับการผลิตอยู่ที่เดิม และสหภาพยุโรปจะสามารถรักษาส่วนแบ่งตลาดส่งออกในตลาดโลกได้
- หากเปรียบเทียบกับการอุดหนุนเกษตรกรผู้ผลิตข้าวสาลีระหว่างสหภาพยุโรปและสหรัฐอเมริกาจะเห็นได้ว่าสหภาพยุโรปมีระดับการอุดหนุนรวมสูงกว่าสหรัฐอเมริกาถึงเมตริกตันละ 51.2 ดอลล่าร์ สรอ.
ผลกระทบของ CAP Reform ต่อการส่งออกมันสำปะหลังของไทย เนื่องจากผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังของไทยต้องพึ่งพาการส่งออกไปยังตลาดสหภาพ ยุโรปเป็นส่วนใหญ่คิดเป็นสัดส่วนกว่าร้อยละ 60 ของปริมาณการส่งออกผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังรวม โดยเฉพาะมันเส้นและมันอัดเม็ด ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงนโยบายปฏิรูปเกษตรร่วม (CAP Reform) ทั้งในระยะที่ 1 และระยะที่ 2 มีผลกระทบต่อการส่งออกมันสำปะหลังของไทย ดังนี้
5.1 Cap Reform ระยะที่ 1 (2535 — 2542)
ความต้องการใช้ข้าวสาลีในอุตสาหกรรมผลิตอาหารสัตว์ในกลุ่มประเทศสมาชิก เพิ่มขึ้น และส่งผลให้ความต้องการใช้มันอัดเม็ดในตลาดสหภาพยุโรปลดลงซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการส่งออกมันสำปะหลังของไทยไปยังสหภาพยุโรป เนื่องจากประเทศสมาชิกหันมาใช้ข้าวสาลีทดแทนมันอัดเม็ดมากขึ้น ดังจะเห็นได้จากปริมาณการส่งออกมันอัดเม็ดของไทยในช่วงปี 2535 — 2542 ลดลงเหลือเฉลี่ยปีละ 4.7 ล้านเมตริกตัน เทียบกับที่ส่งออกได้ปีละ 6.8 ล้านเมตริกตันในช่วงก่อนหน้า การลดราคาแทรกแซงข้าวสาลีลง ส่งผลให้ราคามันสำปะหลังอัดเม็ดในตลาด สหภาพยุโรปมีแนวโน้มลดลง เนื่องจากเป็นสินค้าทดแทนกัน โดยในช่วงปี 2535 — 2540 ราคาหัวมันสดที่เกษตรกรขายได้ลดลงเฉลี่ยร้อยละ 2.6 ต่อปี (ยกเว้นปี 2541 ที่ราคามันอัดเม็ด เพิ่มขึ้นจากผลของการปรับเปลี่ยนอัตราแลกเปลี่ยนและภาวะแห้งแล้ง) การที่สหภาพยุโรปลดราคาแทรกแซงข้าวสาลีลง แต่ยังมีการจ่ายเงินชดเชยให้ เกษตรกรโดยตรงเพิ่มขึ้น ไม่ส่งผลกระทบต่อการผลิตข้างสาลีในสหภาพยุโรปแต่อย่างใด เพราะเกษตรกรในกลุ่มสหภาพยุโรปยังคงเพิ่มการผลิตข้าวสาลี เพื่อให้ได้รับสิทธิประโยชน์จากการอุดหนุนของภาครัฐ โดยในช่วงปี 2535 — 2542 พื้นที่ปลูกข้าวสาลีของสหภาพยุโรปลดลงเพียงร้อยละ 0.4 ต่อปี ขณะที่ผลผลิตยังคงขยายตัวเพิ่มขึ้นร้อยละ 1.4 ตามผลผลิตต่อไร่ที่เพิ่มขึ้น
การที่ราคามันสำปะหลังตกต่ำจากผลของการปฏิรูปนโยบายเกษตรร่วมของ สหภาพยุโรป ทำให้รัฐบาลไทยจำเป็นต้องใช้นโยบายการแทรกแซงราคามันสำปะหลัง ซึ่งจะต้องใช้งบประมาณจำนวนมากเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ซึ่งส่งผลกระทบต่อการจัดสรร งบประมาณ เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศในด้านอื่น ๆ
5.2 CAP Reform ระยะที่ 2 (2543 — 2549)
การปฏิรูปนโยบายเกษตรร่วมในครั้งที่ 2 นี้คาดว่าจะส่งผลกระทบในลักษณะเดียวกัน คือ การส่งออกมันอัดเม็ดไปยังตลาดสหภาพยุโรปจะมีแนวโน้มลดลงทั้งปริมาณและราคา และจะส่งผลต่อราคาหัวมันสดที่เกษตรกรขายได้
ข้อเสนอแนะ ผู้ประกอบการมันสำปะหลังของไทยจะต้องพยายามลดต้นทุนการผลิต เพื่อเพิ่มความสามารถในการแข่งขันกับประเทศคู่แข่ง อาทิ พัฒนาพันธุ์ที่ทำให้ได้ผลผลิตต่อไร่สูงขึ้น ขณะที่ใช้ต้นทุนการผลิตที่ไม่สูงมากนัก รวมทั้งแนะนำพันธุ์ที่เป็นที่ต้องการของตลาดให้เกษตรกรได้นำไปปลูก ไทยต้องเร่งหาตลาดรองรับมันสำปะหลังทดแทนตลาดสหภาพยุโรปที่มแนวโน้มนำเข้ามันสำปะหลังจากไทยลดลง เร่งพัฒนาคุณภาพผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังให้เท่าเทียมหรือเหนือคู่แข่ง และให้เป็นที่ต้องการของตลาด รัฐบาลควรมีมาตรการจำกัดพื้นที่เพาะปลูกมันสำปะหลัง เพื่อควบคุมปริมาณการผลิตให้สอดคล้องกับความต้องการของตลาด และสนับสนุนให้มีการหันไปปลูกพืชอื่น ๆ ที่มีแนวโน้มราคาและตลาดที่ดีกว่า ควรมีการวิจัยและพัฒนาที่ชัดเจนเกี่ยวกับการแปรรูปผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังทั้ง การนำไปแปรรูปเป็นอาหาร ใช้เป็นส่วนผสมในอาหารเลี้ยงสัตว์ และใช้ในโรงงานอุตสาหกรรม อาทิ ผงชูรส สารให้ความหวาน แอลกอฮอล์ เป็นต้น เพื่อเพิ่มสัดส่วนความต้องการใช้ผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังในประเทศให้มากขึ้น และพัฒนาผลิตภัณฑ์อื่นๆ นอกเหนือจากมันเส้น มันอัดเม็ด และแป้งมัน เพื่อการส่งออก
-ธนาคารแห่งประเทศไทย-
-สส-