หนี้เกษตรกรในพื้นที่ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ : ศึกษากรณีขอสินเชื่อจาก ธ.ก.ส.
1. บทนำ
ภาคการเกษตรของพื้นที่ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ อยู่ในระดับสูง เมื่อเทียบกับสาขาการผลิตในภาคอื่น ๆ และเป็นภาคการผลิตที่ประชาชนส่วนใหญ่ประกอบอาชีพอยู่ โดยจากตัวเลข ผลิตภัณฑ์ภาคใต้ (ราคาคงที่ปี 2531) ในปี 2539 สัดส่วนของผลิตภัณฑ์ภาคเกษตรในพื้นที่ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้สูงถึงร้อยละ 39.4 สำหรับแหล่งเงินทุนที่สำคัญที่เกษตรกรใช้ในการลงทุน นอกจากใช้เงินทุนส่วนตัวแล้ว อีกส่วนหนึ่งเป็นการกู้จากสถาบันการเงิน โดยเฉพาะจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามนโยบายพิเศษของรัฐบาล ตาม พ.ร.บ. ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร พ.ศ. 2509 สังกัดกระทรวงการคลัง โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ความช่วยเหลือทางการเงิน ส่งเสริมอาชีพและการดำเนินงานของเกษตรกร สหกรณ์การเกษตร และกลุ่มเกษตรกร ธ.ก.ส. ได้ทำหน้าที่เป็นกลไกของรัฐในการกระจายเงินทุนไปสู่ภาคเกษตรกรรมเป็นจำนวนมาก โดยเงื่อนไขของเงินกู้ที่เป็นธรรมและคิดดอกเบี้ยต่ำกว่า ดอกเบี้ยเงินกู้จากแหล่งอื่น อันมีผลทำให้เกษตรกรหันมาพึ่งพาเงินกู้จาก ธ.ก.ส. เพื่อลงทุนประกอบการเกษตรและกิจการที่เกี่ยวเนื่องกับการเกษตรเพิ่มมากขึ้นเป็นลำดับ
การเกิดวิกฤตทางเศรษฐกิจของไทยในช่วงที่ผ่านมา ได้ส่งผลกระทบต่อการผลิตในภาคการเกษตรอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ทั้งในด้านการผลิต การค้าและการส่งออก ซึ่งจากการที่ทางการได้ปรับระบบอัตราแลกเปลี่ยนจากระบบตะกร้าเงินมาเป็นระบบค่าเงินบาทลอยตัว (Managed Float System) ตั้งแต่วันที่ 2 กรกฎาคม 2540 และหลังจากการปรับระบบแล้ว อัตราแลกเปลี่ยนมีความ ผันผวนสูงมาก โดยค่าเงินบาทได้อ่อนตัวลงอย่างรุนแรง ส่งผลให้ปัจจัยการผลิตทางการเกษตร เช่น ปุ๋ย ยากำจัดศัตรูพืช เครื่องจักรที่ใช้ในการเกษตร และรถแทรกเตอร์ ที่จำเป็นต้องนำเข้าจากต่างประเทศมีราคาเพิ่มสูงขึ้น และเป็นอุปสรรคในการผลิตสินค้าเกษตร ขณะเดียวกันเกษตรกรก็ได้ประสบปัญหาการขาดสภาพคล่อง เนื่องจากสถาบันการเงินต่าง ๆ โดยเฉพาะ ธ.ก.ส. ปล่อยเงินกู้ให้กับเกษตรกรได้ลดลง ประกอบกับการลดลงของราคาผลผลิตทางการเกษตร และการส่งออกก็ขยายตัวได้ไม่มากนัก เพราะทุกประเทศที่ประสบปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจก็มีนโยบายส่งเสริมการส่งออกเหมือนกัน จึงเกิดการแย่งตลาดกันเอง มีการแข่งขันทางด้านราคาที่รุนแรง ในขณะที่ประเทศผู้นำเข้าสินค้าเกษตรไทย เช่น ญี่ปุ่น ก็มีอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นลบ อุปสงค์ภายในประเทศก็ลดลง จากปัจจัยดังกล่าวได้ส่งผลต่อความสามารถในการชำระหนี้คืนของเกษตรกรลดลง และก่อให้เกิดสินเชื่อที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (NPL) ในที่สุด
2. สถานการณ์หนี้เกษตรกรในพื้นที่ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้
ในระยะ 5 ปีที่ผ่านมา สาขาธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ในภาคใต้ ได้ให้บริการสินเชื่อแก่เกษตรกรไม่น้อยกว่า 600,000 คน และประมาณร้อยละ 70.0 เป็น การให้บริการแก่เกษตรกรโดยตรง ทั้งนี้หากพิจารณาในส่วนของ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ พบว่า มีสัดส่วนประมาณร้อยละ 30.0 ของเกษตรกรทั้งหมดในภาคใต้ที่ได้รับบริการสินเชื่อเพื่อการ เกษตรกรรม และส่วนใหญ่อยู่ในพื้นที่จังหวัดสงขลา
เมื่อพิจารณาด้านการจ่ายเงินกู้ของสาขา ธ.ก.ส. ในภาคใต้ ในช่วงระยะเวลาเดียวกัน ตามประเภทของลูกค้า พบว่าเป็นการจ่ายให้กับเกษตรกรโดยตรงมากที่สุด คิดเป็นสัดส่วนประมาณร้อยละ 90 ของการจ่ายเงินกู้ให้กับลูกค้าทุกประเภทในภาคใต้ รองลงมาได้แก่ การจ่ายให้กับ สหกรณ์การเกษตร และกลุ่มเกษตรกร ตามลำดับ
อนึ่ง เป็นที่น่าสังเกตว่า นับจากวิกฤตเศรษฐกิจเกิดขึ้น การจ่ายเงินกู้ของสาขา ธ.ก.ส. ในภาคใต้ ลดลงค่อนข้างมาก โดยเฉพาะในปี 2541 อย่างไรก็ตามรัฐบาลได้มีนโยบายให้ ธ.ก.ส. หาแหล่งเงินทุนดอกเบี้ยต่ำ ประกอบกับรัฐบาลเพิ่มทุนให้ส่วนหนึ่ง เพื่อนำเงินมาปล่อยกู้ให้กับเกษตรกรซึ่งได้รับผลกระทบจากการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ ขณะเดียวกันเกษตรกรก็ประสบปัญหาภัยแล้ง จากปรากฏการณ์ El NINO และได้รับผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมฉับพลันในบางพื้นที่ สร้างความเสียหายให้กับเกษตรกรเป็นจำนวนมาก
อัตราการเพิ่มขึ้นของยอดคงค้างจากลูกค้าทุกประเภท หลังจากที่ปรับสูงขึ้นค่อนข้างมากในปี 2539 แล้ว อัตราการเพิ่มขึ้นลดลงอย่างต่อเนื่อง และต่ำสุดในปี 2541 โดยในส่วนของภาคใต้ ยอดคงค้างลดลงร้อยละ 0.2 ขณะที่ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้เพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 1.1 เท่านั้น
สำหรับสัดส่วนหนี้คงค้างของ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ในระยะ 5 ปีที่ผ่านมา มี สัดส่วนอยู่ระหว่าง ร้อยละ 25.0-27.0 ของยอดคงค้างทั้งภาคใต้ และเมื่อพิจารณาเป็นรายจังหวัด พบว่ายอดคงค้างของจังหวัดสงขลามีสัดส่วนสูงสุด ส่วนจังหวัดนราธิวาส ปัตตานี ยะลา และสตูลมีสัดส่วนใกล้เคียงกัน
หากพิจารณาเงินกู้แยกตามวัตถุประสงค์ของเกษตรกรโดยตรง พบว่าสาขา ธ.ก.ส. ในภาคใต้ให้เงินกู้แก่เกษตรกรที่ทำสวนยางพารามากที่สุด รองลงมาได้แก่ การทำประมง ทำนา ทำสวนกาแฟ ทำปศุสัตว์และสัตว์ปีก ทำสวนปาล์ม และทำสวนมะพร้าว ตามลำดับ
ในส่วนของ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ สาขา ธ.ก.ส. ให้เงินกู้แก่เกษตรกรที่ทำสวนยางพารามากที่สุด เช่นเดียวกับที่ให้กับทั้งภาค ขณะที่การให้สินเชื่อในลำดับที่รองลงมาแตกต่างกันเล็กน้อย เป็นการทำประมง ทำปศุสัตว์และสัตว์ปีก ทำนา ทำสวนปาล์ม ทำสวนมะพร้าว และ ทำสวนกาแฟ
3. สาเหตุที่เกษตรกรมีหนี้ค้างชำระ
ในพื้นที่ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ได้แก่ สงขลา สตูล ปัตตานี ยะลา และนราธิวาส ครัวเรือนเกษตรกรไม่น้อยกว่าร้อยละ 60.0 เป็นผู้ใช้บริการสินเชื่อทางการเกษตรของสาขา ธ.ก.ส. ซึ่งจากการสอบถามอัตราหนี้คงค้างที่มีปัญหาในพื้นที่ดังกล่าวในปี 2542 อยู่ระหว่างร้อยละ 20.0-30.0 สูงกว่าสัดส่วนเฉลี่ยหนี้ค้างต่อหนี้ปกติของภาคใต้และของทั้งประเทศ ทั้งนี้จังหวัดที่มีอัตราการชำระหนี้คืนดีที่สุดคือ จังหวัดสงขลา รองลงมาได้แก่ จังหวัดปัตตานี ยะลา นราธิวาส และสตูล โดยสัดส่วนหนี้คงค้างสูงสุดมีอายุระหว่าง 1-3 ปี สำหรับสาเหตุที่เกษตรกรมีหนี้ค้างชำระ มีดังนี้
3.1 ภัยธรรมชาติ ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา สภาพภูมิอากาศค่อนข้างแปรปรวน โดยในปี 2541 เกิดภาวะแห้งแล้งยาวนานกว่าปกติ และในปี 2542 มีฝนตกชุกตลอดทั้งปี ทำให้ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา ผลผลิตทางการเกษตรที่สำคัญของเกษตรกรได้รับความเสียหาย โดยผลผลิตยางที่ผลิตได้ ลดลง ในขณะเดียวกันในปี 2542 ผลผลิตไม้ผลที่สำคัญคือ ลองกองและทุเรียนได้รับผลผลิตเพียงร้อยละ 5 ของผลผลิตในปีปกติ เนื่องจากสภาพดินฟ้าอากาศไม่เอื้ออำนวย นับเป็นปัญหาที่มีผลกระทบโดยตรงต่อความสามารถในการชำระหนี้คืนของเกษตรกร
3.2 วิกฤตเศรษฐกิจ มีผลทำให้ปัจจัยการผลิตทางการเกษตรราคาสูงขึ้น โดยเฉพาะราคาปุ๋ย ราคาน้ำมันเชื้อเพลิง สวนทางกับราคาพืชผลทางการเกษตร (โดยเฉพาะราคายางพารา) ที่ไม่มีสัญญาณใด ๆ ชี้ว่าราคามีแนวโน้มดีขึ้น เนื่องจากขาดแรงซื้อจากตลาดประการหนึ่ง อีกประการหนึ่งเป็นผลจากการที่ตลาดพืชผลทางการเกษตรยังเป็นของผู้ซื้อ ทำให้เกษตรกรไม่มีโอกาสกำหนดราคาเอง (ราคาต่ำทั้งที่ปริมาณผลผลิตออกสู่ตลาดน้อย) รายได้ส่วนเกินของเกษตรกรจึงมีไม่เพียงพอชำระหนี้คืน นอกจากนี้ภาวะวิกฤตเศรษฐกิจ ยังทำให้ลูกหลานของเกษตรกรที่เคยทำงานรับจ้างในกิจการต่าง ๆ ต้องว่างงาน ดังนั้นรายได้ที่เคยส่งกลับมาให้ครอบครัวจึงลดลง
3.3 ลูกค้าผู้กู้ทำธุรกิจอื่นควบคู่กับการทำการเกษตร เช่น ซื้อขายที่ดินหรือธุรกิจค้าขาย โดยลูกค้ากลุ่มนี้ส่วนใหญ่จะขอกู้ ธ.ก.ส. เพื่อทำนากุ้ง ทำให้ในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำ ลูกค้านำเงินกู้จาก ธ.ก.ส. ไปใช้หมุนเวียนในธุรกิจอื่น ประกอบกับลูกค้าบางรายที่ขอกู้ไปทำนากุ้งไม่มีเวลาในการดูแลรักษา จึงทำให้การเลี้ยงไม่ประสบความสำเร็จและไม่สามารถชำระคืนเงินกู้ได้ตามกำหนด
3.4 ค่านิยมของเกษตรกรที่นิยมส่งเสริมให้สมาชิกในครอบตัว โดยเฉพาะบุตรเรียนหนังสือ ทำให้ต้องเปลี่ยนแปลงวัตถุประสงค์ของเงินที่ได้จากการกู้ ธ.ก.ส. มาเพื่อทำกิจกรรมทางการเกษตร เป็นค่าการศึกษาส่วนหนึ่ง เงินกู้ส่วนที่เหลือไม่สามารถผลิตผลิตผลทางการเกษตรให้มีรายได้ตามเป้าหมายและเหลือพอชำระหนี้คืนสาขา ธ.ก.ส. ได้ทั้งจำนวน
3.5 พฤติกรรมเฉพาะตัวด้านการใช้จ่ายเงินของตัวเกษตรกรเอง ซึ่งก่อนเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ เกษตรกรได้ใช้จ่ายสินค้าและบริการที่เกินความจำเป็นเพิ่มขึ้น ประกอบกับความสะดวกและการเอื้ออำนวยของการซื้อสินค้าเงินผ่อน เป็นปัจจัยทำให้เกษตรกรใช้จ่ายเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะ สินค้าอำนวยความสะดวก เช่น รถยนต์บรรทุก รถจักรยานยนต์ และเครื่องใช้ไฟฟ้า ตลอดจนการ เอาอย่างในการไม่ยอมชำระหนี้คืน ซึ่งอาจเลียนแบบจากนักธุรกิจใหญ่ที่มีปัญหา NPL อย่างไรก็ตามปัจจัยนี้มีไม่มากนัก
4. การแก้ไขปัญหาหนี้ค้างชำระของ ธ.ก.ส.
นับแต่วิกฤตเศรษฐกิจเป็นต้นมา สาขา ธ.ก.ส. ประสบปัญหาทั้งทางด้านหนี้ค้างชำระและการจ่ายเงินกู้ อย่างไรก็ตาม เนื่องจาก ธ.ก.ส. เป็นสถาบันสินเชื่อเกษตรกรระดับชาติที่รัฐบาลจัดตั้งขึ้นมาเพื่อให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่เกษตรกร โดยมุ่งหวังให้เกษตรกรมีความสามารถในการผลิต การพัฒนาอาชีพ เพื่อยกระดับรายได้ให้กับเกษตรกรเองและครอบครัว และให้เกษตรกรหลุดพ้นจากวงจรสินเชื่อนอกระบบ ธ.ก.ส. จึงได้ดำเนินมาตรการช่วยเหลือให้เกษตรกรสามารถ แก้ไขปัญหาหนี้ค้างชำระ โดย
4.1 เพื่อเป็นการจูงใจให้ลูกค้าที่มีหนี้เงินกู้ค้างชำระ พยายามชำระหนี้ที่มีอยู่กับ ธ.ก.ส. และสามารถเบิกรับเงินกู้กลับไปใช้ได้อีก จึงกำหนดโครงการงดการเรียกเบี้ยปรับในอัตราร้อยละ 3.0 ต่อปี สำหรับเกษตรกรลูกค้าและสถาบันเกษตรกรที่มีปัญหาหนี้ค้างชำระและสามารถชำระหนี้ค้างดังกล่าวได้ทั้งหมดภายในระยะเวลาตั้งแต่วันที่ 15 กรกฎาคม 2542 ถึงวันที่ 31 มีนาคม 2543
4.2 การปรับปรุงโครงสร้างหนี้ โดยการรวมเงินกู้หลาย ๆ สัญญาเข้าด้วยกัน แล้วทำเป็นสัญญาเงินกู้ฉบับใหม่ แยกต้นเงินกู้ ดอกเบี้ยออกจากกัน และกำหนดให้ลูกค้าชำระหนี้เป็น งวด ๆ ตามแหล่งที่มาของรายได้ และความสามารถในการชำระหนี้เงินกู้เป็นสำคัญ
4.3 การกำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ตามระดับชั้นลูกค้า (เกษตรกรโดยตรง) จะเป็นมาตรการจูงใจให้ลูกค้าที่มีหนี้เงินกู้ปกติ (ไม่มีปัญหาหนี้ค้างชำระ) พยายามรักษาประวัติการชำระหนี้ที่มีอยู่กับ ธ.ก.ส. ให้ได้ติดต่อกัน เพื่อที่จะได้รับการเลื่อนระดับชั้นให้สูงขึ้น
อย่างไรก็ตามมีข้อน่าสังเกตว่าหลังจากเกิดภาวะวิกฤตเศรษฐกิจและภัยธรรมชาติ ประกอบกับราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ ทำให้ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา เกษตรกรชำระหนี้ที่ถึงกำหนดให้กับ ธ.ก.ส. น้อยลง และเกิดเป็นหนี้ค้างมากขึ้น แต่ใน 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ อัตราส่วนหนี้ที่ถึงกำหนดต่อหนี้ปกติของ ธ.ก.ส. มีสัดส่วนสูงกว่าสัดส่วนของภาคใต้และของทั้งประเทศ ทั้งนี้น่าจะมาจากปัจจัยดังต่อไปนี้
1. เกษตรกรใน 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้มีผลผลิตการเกษตรที่สำคัญเพียง 4-5 ชนิด คือ ยางพารา นากุ้งกุลาดำ ประมงชายฝั่ง สวนลองกอง และสวนทุเรียน ไม่มีการกระจายการผลิตให้มากขึ้น เช่น การปลูกผัก การปลูกไม้ดอก การเลี้ยงสัตว์ และการแปรรูปสินค้าเกษตรอย่างง่าย เมื่อราคาผลผลิตสินค้าเกษตรที่สำคัญลดลงหรือได้รับความเสียหายจากสภาพภูมิอากาศ ย่อมส่งผลกระทบต่อรายได้ของเกษตรกรค่อนข้างมาก ดังนั้นการส่งเสริมให้เกษตรกรกระจายการผลิตผลิตผลทางการเกษตรออกไปให้กว้างขวางกว่าที่เป็นอยู่ อาทิ ปลูกผัก ปลูกไม้ดอก เลี้ยงสัตว์ ควบคู่กับการปลูกยางและการปลูกไม้ผลนับเป็นสิ่งที่จำเป็น แม้ว่าการดำเนินการดังกล่าวให้ประสบความสำเร็จเป็นเรื่องที่ต้องใช้ความพยายามอย่างสูงก็ตาม
2. ผลผลิตการเกษตรใน 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้มีคุณภาพต่ำ ทั้งนี้เป็นการพิจารณาจากผลผลิตยางแผ่นดิบของทั้ง 5 จังหวัด (ยกเว้นสงขลา) ส่วนใหญ่จะเป็นยางแผ่นดิบคุณภาพ 4 เมื่ออุปสงค์ในตลาดโลกลดลง ส่งผลกระทบทำให้ราคายางลดลง รัฐบาลได้เข้าไปแก้ไขปัญหาโดยการเข้าแทรกแซงราคา แต่ได้กำหนดคุณภาพยางที่เข้าแทรกแซงเป็นยางคุณภาพชั้น 3 ขึ้นไป ทำให้ชาวสวนยางใน 5 จังหวัด (ยกเว้นสงขลา) ไม่สามารถนำยางเข้าร่วมในโครงการแทรกแซงของรัฐบาลได้
3. เกษตรกรที่ทำนากุ้งกุลาดำ แม้จะมีจำนวนรายไม่มากนัก แต่จำนวนเงินที่เป็นหนี้กับ ธ.ก.ส. แต่ละรายค่อนข้างสูง
5. สรุปและข้อเสนอแนะ
วิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในประเทศไทย เกิดจากภาคการเงินเป็นสาเหตุหลัก แล้ว ลุกลามแผ่ขยายเป็นวงกว้างไปทั่วโลกนั้น ได้ส่งผลกระทบต่อภาคการผลิตอื่น ๆ ภายในประเทศอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ โดยเฉพาะภาคการเกษตร เพราะเป็นสินค้าส่งออกหลัก และกำลังแรงงาน ส่วนใหญ่อยู่ในภาคการเกษตรมีการปรับปรุงโครงสร้างภาคการเกษตร เพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ที่จะเกิดขึ้นในเวทีโลกได้ รวมทั้งการใช้ทฤษฎีใหม่ ตามแนวทางพระราชดำรัสเรื่องเศรษฐกิจพอเพียง เมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2540 ในความตอนหนึ่งว่า “การเป็นเสือนั้นไม่สำคัญ สำคัญอยู่ที่เรามีเศรษฐกิจแบบพอมีพอกิน แบบพอมีพอกินนั้นหมายความว่า อุ้มชูตัวเองได้ ให้มีพอเพียงกับตัวเอง”
สำหรับข้อเสนอแนะเพื่อแก้ไขผลกระทบที่เกิดจากภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจ และปัญหาภัยธรรมชาติในภาคการเกษตร อันมีผลต่อการชำระหนี้ของเกษตรกร อีกทั้งเป็นการเพิ่มศักยภาพในการแข่งขัน เพื่อการเจริญเติบโตที่ยั่งยืนในอนาคตมีดังนี้ คือ
1. ทางการควรจะส่งเสริมให้เกษตรกรกระจายการผลิตผลิตผลทางการเกษตรออกไปให้กว้างขวางกว่านี้ เช่น ปลูกผัก ไม้ดอก เลี้ยงสัตว์ ควบคู่กับการปลูกยาง และปลูกไม้ผล
2. จำเป็นต้องพัฒนาวิธีการผลิตให้มีประสิทธิภาพและเพิ่มคุณภาพการผลิต โดยการนำเทคนิคและวิชาการใหม่ ๆ มาใช้ อย่างไรก็ตาม การดำเนินการดังกล่าวให้ประสบผลสำเร็จเป็นเรื่องที่ต้องใช้ความพยายามค่อนข้างสูง เนื่องจากเกษตรกรใน 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ส่วนใหญ่ยังไม่ค่อยยอมรับการเปลี่ยนแปลง
3. ควรจัดตั้งตลาดซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้า ทั้งนี้เพื่อให้เกษตรกรสามารถรู้ราคาสินค้าได้ล่วงหน้า ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการวางแผ่นการผลิตและการวางแผนทางการเงินของเกษตรกร
--ธนาคารแห่งประเทศไทย--
-สส-
1. บทนำ
ภาคการเกษตรของพื้นที่ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ อยู่ในระดับสูง เมื่อเทียบกับสาขาการผลิตในภาคอื่น ๆ และเป็นภาคการผลิตที่ประชาชนส่วนใหญ่ประกอบอาชีพอยู่ โดยจากตัวเลข ผลิตภัณฑ์ภาคใต้ (ราคาคงที่ปี 2531) ในปี 2539 สัดส่วนของผลิตภัณฑ์ภาคเกษตรในพื้นที่ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้สูงถึงร้อยละ 39.4 สำหรับแหล่งเงินทุนที่สำคัญที่เกษตรกรใช้ในการลงทุน นอกจากใช้เงินทุนส่วนตัวแล้ว อีกส่วนหนึ่งเป็นการกู้จากสถาบันการเงิน โดยเฉพาะจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามนโยบายพิเศษของรัฐบาล ตาม พ.ร.บ. ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร พ.ศ. 2509 สังกัดกระทรวงการคลัง โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ความช่วยเหลือทางการเงิน ส่งเสริมอาชีพและการดำเนินงานของเกษตรกร สหกรณ์การเกษตร และกลุ่มเกษตรกร ธ.ก.ส. ได้ทำหน้าที่เป็นกลไกของรัฐในการกระจายเงินทุนไปสู่ภาคเกษตรกรรมเป็นจำนวนมาก โดยเงื่อนไขของเงินกู้ที่เป็นธรรมและคิดดอกเบี้ยต่ำกว่า ดอกเบี้ยเงินกู้จากแหล่งอื่น อันมีผลทำให้เกษตรกรหันมาพึ่งพาเงินกู้จาก ธ.ก.ส. เพื่อลงทุนประกอบการเกษตรและกิจการที่เกี่ยวเนื่องกับการเกษตรเพิ่มมากขึ้นเป็นลำดับ
การเกิดวิกฤตทางเศรษฐกิจของไทยในช่วงที่ผ่านมา ได้ส่งผลกระทบต่อการผลิตในภาคการเกษตรอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ทั้งในด้านการผลิต การค้าและการส่งออก ซึ่งจากการที่ทางการได้ปรับระบบอัตราแลกเปลี่ยนจากระบบตะกร้าเงินมาเป็นระบบค่าเงินบาทลอยตัว (Managed Float System) ตั้งแต่วันที่ 2 กรกฎาคม 2540 และหลังจากการปรับระบบแล้ว อัตราแลกเปลี่ยนมีความ ผันผวนสูงมาก โดยค่าเงินบาทได้อ่อนตัวลงอย่างรุนแรง ส่งผลให้ปัจจัยการผลิตทางการเกษตร เช่น ปุ๋ย ยากำจัดศัตรูพืช เครื่องจักรที่ใช้ในการเกษตร และรถแทรกเตอร์ ที่จำเป็นต้องนำเข้าจากต่างประเทศมีราคาเพิ่มสูงขึ้น และเป็นอุปสรรคในการผลิตสินค้าเกษตร ขณะเดียวกันเกษตรกรก็ได้ประสบปัญหาการขาดสภาพคล่อง เนื่องจากสถาบันการเงินต่าง ๆ โดยเฉพาะ ธ.ก.ส. ปล่อยเงินกู้ให้กับเกษตรกรได้ลดลง ประกอบกับการลดลงของราคาผลผลิตทางการเกษตร และการส่งออกก็ขยายตัวได้ไม่มากนัก เพราะทุกประเทศที่ประสบปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจก็มีนโยบายส่งเสริมการส่งออกเหมือนกัน จึงเกิดการแย่งตลาดกันเอง มีการแข่งขันทางด้านราคาที่รุนแรง ในขณะที่ประเทศผู้นำเข้าสินค้าเกษตรไทย เช่น ญี่ปุ่น ก็มีอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นลบ อุปสงค์ภายในประเทศก็ลดลง จากปัจจัยดังกล่าวได้ส่งผลต่อความสามารถในการชำระหนี้คืนของเกษตรกรลดลง และก่อให้เกิดสินเชื่อที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (NPL) ในที่สุด
2. สถานการณ์หนี้เกษตรกรในพื้นที่ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้
ในระยะ 5 ปีที่ผ่านมา สาขาธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ในภาคใต้ ได้ให้บริการสินเชื่อแก่เกษตรกรไม่น้อยกว่า 600,000 คน และประมาณร้อยละ 70.0 เป็น การให้บริการแก่เกษตรกรโดยตรง ทั้งนี้หากพิจารณาในส่วนของ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ พบว่า มีสัดส่วนประมาณร้อยละ 30.0 ของเกษตรกรทั้งหมดในภาคใต้ที่ได้รับบริการสินเชื่อเพื่อการ เกษตรกรรม และส่วนใหญ่อยู่ในพื้นที่จังหวัดสงขลา
เมื่อพิจารณาด้านการจ่ายเงินกู้ของสาขา ธ.ก.ส. ในภาคใต้ ในช่วงระยะเวลาเดียวกัน ตามประเภทของลูกค้า พบว่าเป็นการจ่ายให้กับเกษตรกรโดยตรงมากที่สุด คิดเป็นสัดส่วนประมาณร้อยละ 90 ของการจ่ายเงินกู้ให้กับลูกค้าทุกประเภทในภาคใต้ รองลงมาได้แก่ การจ่ายให้กับ สหกรณ์การเกษตร และกลุ่มเกษตรกร ตามลำดับ
อนึ่ง เป็นที่น่าสังเกตว่า นับจากวิกฤตเศรษฐกิจเกิดขึ้น การจ่ายเงินกู้ของสาขา ธ.ก.ส. ในภาคใต้ ลดลงค่อนข้างมาก โดยเฉพาะในปี 2541 อย่างไรก็ตามรัฐบาลได้มีนโยบายให้ ธ.ก.ส. หาแหล่งเงินทุนดอกเบี้ยต่ำ ประกอบกับรัฐบาลเพิ่มทุนให้ส่วนหนึ่ง เพื่อนำเงินมาปล่อยกู้ให้กับเกษตรกรซึ่งได้รับผลกระทบจากการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ ขณะเดียวกันเกษตรกรก็ประสบปัญหาภัยแล้ง จากปรากฏการณ์ El NINO และได้รับผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมฉับพลันในบางพื้นที่ สร้างความเสียหายให้กับเกษตรกรเป็นจำนวนมาก
อัตราการเพิ่มขึ้นของยอดคงค้างจากลูกค้าทุกประเภท หลังจากที่ปรับสูงขึ้นค่อนข้างมากในปี 2539 แล้ว อัตราการเพิ่มขึ้นลดลงอย่างต่อเนื่อง และต่ำสุดในปี 2541 โดยในส่วนของภาคใต้ ยอดคงค้างลดลงร้อยละ 0.2 ขณะที่ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้เพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 1.1 เท่านั้น
สำหรับสัดส่วนหนี้คงค้างของ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ในระยะ 5 ปีที่ผ่านมา มี สัดส่วนอยู่ระหว่าง ร้อยละ 25.0-27.0 ของยอดคงค้างทั้งภาคใต้ และเมื่อพิจารณาเป็นรายจังหวัด พบว่ายอดคงค้างของจังหวัดสงขลามีสัดส่วนสูงสุด ส่วนจังหวัดนราธิวาส ปัตตานี ยะลา และสตูลมีสัดส่วนใกล้เคียงกัน
หากพิจารณาเงินกู้แยกตามวัตถุประสงค์ของเกษตรกรโดยตรง พบว่าสาขา ธ.ก.ส. ในภาคใต้ให้เงินกู้แก่เกษตรกรที่ทำสวนยางพารามากที่สุด รองลงมาได้แก่ การทำประมง ทำนา ทำสวนกาแฟ ทำปศุสัตว์และสัตว์ปีก ทำสวนปาล์ม และทำสวนมะพร้าว ตามลำดับ
ในส่วนของ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ สาขา ธ.ก.ส. ให้เงินกู้แก่เกษตรกรที่ทำสวนยางพารามากที่สุด เช่นเดียวกับที่ให้กับทั้งภาค ขณะที่การให้สินเชื่อในลำดับที่รองลงมาแตกต่างกันเล็กน้อย เป็นการทำประมง ทำปศุสัตว์และสัตว์ปีก ทำนา ทำสวนปาล์ม ทำสวนมะพร้าว และ ทำสวนกาแฟ
3. สาเหตุที่เกษตรกรมีหนี้ค้างชำระ
ในพื้นที่ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ได้แก่ สงขลา สตูล ปัตตานี ยะลา และนราธิวาส ครัวเรือนเกษตรกรไม่น้อยกว่าร้อยละ 60.0 เป็นผู้ใช้บริการสินเชื่อทางการเกษตรของสาขา ธ.ก.ส. ซึ่งจากการสอบถามอัตราหนี้คงค้างที่มีปัญหาในพื้นที่ดังกล่าวในปี 2542 อยู่ระหว่างร้อยละ 20.0-30.0 สูงกว่าสัดส่วนเฉลี่ยหนี้ค้างต่อหนี้ปกติของภาคใต้และของทั้งประเทศ ทั้งนี้จังหวัดที่มีอัตราการชำระหนี้คืนดีที่สุดคือ จังหวัดสงขลา รองลงมาได้แก่ จังหวัดปัตตานี ยะลา นราธิวาส และสตูล โดยสัดส่วนหนี้คงค้างสูงสุดมีอายุระหว่าง 1-3 ปี สำหรับสาเหตุที่เกษตรกรมีหนี้ค้างชำระ มีดังนี้
3.1 ภัยธรรมชาติ ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา สภาพภูมิอากาศค่อนข้างแปรปรวน โดยในปี 2541 เกิดภาวะแห้งแล้งยาวนานกว่าปกติ และในปี 2542 มีฝนตกชุกตลอดทั้งปี ทำให้ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา ผลผลิตทางการเกษตรที่สำคัญของเกษตรกรได้รับความเสียหาย โดยผลผลิตยางที่ผลิตได้ ลดลง ในขณะเดียวกันในปี 2542 ผลผลิตไม้ผลที่สำคัญคือ ลองกองและทุเรียนได้รับผลผลิตเพียงร้อยละ 5 ของผลผลิตในปีปกติ เนื่องจากสภาพดินฟ้าอากาศไม่เอื้ออำนวย นับเป็นปัญหาที่มีผลกระทบโดยตรงต่อความสามารถในการชำระหนี้คืนของเกษตรกร
3.2 วิกฤตเศรษฐกิจ มีผลทำให้ปัจจัยการผลิตทางการเกษตรราคาสูงขึ้น โดยเฉพาะราคาปุ๋ย ราคาน้ำมันเชื้อเพลิง สวนทางกับราคาพืชผลทางการเกษตร (โดยเฉพาะราคายางพารา) ที่ไม่มีสัญญาณใด ๆ ชี้ว่าราคามีแนวโน้มดีขึ้น เนื่องจากขาดแรงซื้อจากตลาดประการหนึ่ง อีกประการหนึ่งเป็นผลจากการที่ตลาดพืชผลทางการเกษตรยังเป็นของผู้ซื้อ ทำให้เกษตรกรไม่มีโอกาสกำหนดราคาเอง (ราคาต่ำทั้งที่ปริมาณผลผลิตออกสู่ตลาดน้อย) รายได้ส่วนเกินของเกษตรกรจึงมีไม่เพียงพอชำระหนี้คืน นอกจากนี้ภาวะวิกฤตเศรษฐกิจ ยังทำให้ลูกหลานของเกษตรกรที่เคยทำงานรับจ้างในกิจการต่าง ๆ ต้องว่างงาน ดังนั้นรายได้ที่เคยส่งกลับมาให้ครอบครัวจึงลดลง
3.3 ลูกค้าผู้กู้ทำธุรกิจอื่นควบคู่กับการทำการเกษตร เช่น ซื้อขายที่ดินหรือธุรกิจค้าขาย โดยลูกค้ากลุ่มนี้ส่วนใหญ่จะขอกู้ ธ.ก.ส. เพื่อทำนากุ้ง ทำให้ในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำ ลูกค้านำเงินกู้จาก ธ.ก.ส. ไปใช้หมุนเวียนในธุรกิจอื่น ประกอบกับลูกค้าบางรายที่ขอกู้ไปทำนากุ้งไม่มีเวลาในการดูแลรักษา จึงทำให้การเลี้ยงไม่ประสบความสำเร็จและไม่สามารถชำระคืนเงินกู้ได้ตามกำหนด
3.4 ค่านิยมของเกษตรกรที่นิยมส่งเสริมให้สมาชิกในครอบตัว โดยเฉพาะบุตรเรียนหนังสือ ทำให้ต้องเปลี่ยนแปลงวัตถุประสงค์ของเงินที่ได้จากการกู้ ธ.ก.ส. มาเพื่อทำกิจกรรมทางการเกษตร เป็นค่าการศึกษาส่วนหนึ่ง เงินกู้ส่วนที่เหลือไม่สามารถผลิตผลิตผลทางการเกษตรให้มีรายได้ตามเป้าหมายและเหลือพอชำระหนี้คืนสาขา ธ.ก.ส. ได้ทั้งจำนวน
3.5 พฤติกรรมเฉพาะตัวด้านการใช้จ่ายเงินของตัวเกษตรกรเอง ซึ่งก่อนเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ เกษตรกรได้ใช้จ่ายสินค้าและบริการที่เกินความจำเป็นเพิ่มขึ้น ประกอบกับความสะดวกและการเอื้ออำนวยของการซื้อสินค้าเงินผ่อน เป็นปัจจัยทำให้เกษตรกรใช้จ่ายเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะ สินค้าอำนวยความสะดวก เช่น รถยนต์บรรทุก รถจักรยานยนต์ และเครื่องใช้ไฟฟ้า ตลอดจนการ เอาอย่างในการไม่ยอมชำระหนี้คืน ซึ่งอาจเลียนแบบจากนักธุรกิจใหญ่ที่มีปัญหา NPL อย่างไรก็ตามปัจจัยนี้มีไม่มากนัก
4. การแก้ไขปัญหาหนี้ค้างชำระของ ธ.ก.ส.
นับแต่วิกฤตเศรษฐกิจเป็นต้นมา สาขา ธ.ก.ส. ประสบปัญหาทั้งทางด้านหนี้ค้างชำระและการจ่ายเงินกู้ อย่างไรก็ตาม เนื่องจาก ธ.ก.ส. เป็นสถาบันสินเชื่อเกษตรกรระดับชาติที่รัฐบาลจัดตั้งขึ้นมาเพื่อให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่เกษตรกร โดยมุ่งหวังให้เกษตรกรมีความสามารถในการผลิต การพัฒนาอาชีพ เพื่อยกระดับรายได้ให้กับเกษตรกรเองและครอบครัว และให้เกษตรกรหลุดพ้นจากวงจรสินเชื่อนอกระบบ ธ.ก.ส. จึงได้ดำเนินมาตรการช่วยเหลือให้เกษตรกรสามารถ แก้ไขปัญหาหนี้ค้างชำระ โดย
4.1 เพื่อเป็นการจูงใจให้ลูกค้าที่มีหนี้เงินกู้ค้างชำระ พยายามชำระหนี้ที่มีอยู่กับ ธ.ก.ส. และสามารถเบิกรับเงินกู้กลับไปใช้ได้อีก จึงกำหนดโครงการงดการเรียกเบี้ยปรับในอัตราร้อยละ 3.0 ต่อปี สำหรับเกษตรกรลูกค้าและสถาบันเกษตรกรที่มีปัญหาหนี้ค้างชำระและสามารถชำระหนี้ค้างดังกล่าวได้ทั้งหมดภายในระยะเวลาตั้งแต่วันที่ 15 กรกฎาคม 2542 ถึงวันที่ 31 มีนาคม 2543
4.2 การปรับปรุงโครงสร้างหนี้ โดยการรวมเงินกู้หลาย ๆ สัญญาเข้าด้วยกัน แล้วทำเป็นสัญญาเงินกู้ฉบับใหม่ แยกต้นเงินกู้ ดอกเบี้ยออกจากกัน และกำหนดให้ลูกค้าชำระหนี้เป็น งวด ๆ ตามแหล่งที่มาของรายได้ และความสามารถในการชำระหนี้เงินกู้เป็นสำคัญ
4.3 การกำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ตามระดับชั้นลูกค้า (เกษตรกรโดยตรง) จะเป็นมาตรการจูงใจให้ลูกค้าที่มีหนี้เงินกู้ปกติ (ไม่มีปัญหาหนี้ค้างชำระ) พยายามรักษาประวัติการชำระหนี้ที่มีอยู่กับ ธ.ก.ส. ให้ได้ติดต่อกัน เพื่อที่จะได้รับการเลื่อนระดับชั้นให้สูงขึ้น
อย่างไรก็ตามมีข้อน่าสังเกตว่าหลังจากเกิดภาวะวิกฤตเศรษฐกิจและภัยธรรมชาติ ประกอบกับราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ ทำให้ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา เกษตรกรชำระหนี้ที่ถึงกำหนดให้กับ ธ.ก.ส. น้อยลง และเกิดเป็นหนี้ค้างมากขึ้น แต่ใน 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ อัตราส่วนหนี้ที่ถึงกำหนดต่อหนี้ปกติของ ธ.ก.ส. มีสัดส่วนสูงกว่าสัดส่วนของภาคใต้และของทั้งประเทศ ทั้งนี้น่าจะมาจากปัจจัยดังต่อไปนี้
1. เกษตรกรใน 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้มีผลผลิตการเกษตรที่สำคัญเพียง 4-5 ชนิด คือ ยางพารา นากุ้งกุลาดำ ประมงชายฝั่ง สวนลองกอง และสวนทุเรียน ไม่มีการกระจายการผลิตให้มากขึ้น เช่น การปลูกผัก การปลูกไม้ดอก การเลี้ยงสัตว์ และการแปรรูปสินค้าเกษตรอย่างง่าย เมื่อราคาผลผลิตสินค้าเกษตรที่สำคัญลดลงหรือได้รับความเสียหายจากสภาพภูมิอากาศ ย่อมส่งผลกระทบต่อรายได้ของเกษตรกรค่อนข้างมาก ดังนั้นการส่งเสริมให้เกษตรกรกระจายการผลิตผลิตผลทางการเกษตรออกไปให้กว้างขวางกว่าที่เป็นอยู่ อาทิ ปลูกผัก ปลูกไม้ดอก เลี้ยงสัตว์ ควบคู่กับการปลูกยางและการปลูกไม้ผลนับเป็นสิ่งที่จำเป็น แม้ว่าการดำเนินการดังกล่าวให้ประสบความสำเร็จเป็นเรื่องที่ต้องใช้ความพยายามอย่างสูงก็ตาม
2. ผลผลิตการเกษตรใน 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้มีคุณภาพต่ำ ทั้งนี้เป็นการพิจารณาจากผลผลิตยางแผ่นดิบของทั้ง 5 จังหวัด (ยกเว้นสงขลา) ส่วนใหญ่จะเป็นยางแผ่นดิบคุณภาพ 4 เมื่ออุปสงค์ในตลาดโลกลดลง ส่งผลกระทบทำให้ราคายางลดลง รัฐบาลได้เข้าไปแก้ไขปัญหาโดยการเข้าแทรกแซงราคา แต่ได้กำหนดคุณภาพยางที่เข้าแทรกแซงเป็นยางคุณภาพชั้น 3 ขึ้นไป ทำให้ชาวสวนยางใน 5 จังหวัด (ยกเว้นสงขลา) ไม่สามารถนำยางเข้าร่วมในโครงการแทรกแซงของรัฐบาลได้
3. เกษตรกรที่ทำนากุ้งกุลาดำ แม้จะมีจำนวนรายไม่มากนัก แต่จำนวนเงินที่เป็นหนี้กับ ธ.ก.ส. แต่ละรายค่อนข้างสูง
5. สรุปและข้อเสนอแนะ
วิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในประเทศไทย เกิดจากภาคการเงินเป็นสาเหตุหลัก แล้ว ลุกลามแผ่ขยายเป็นวงกว้างไปทั่วโลกนั้น ได้ส่งผลกระทบต่อภาคการผลิตอื่น ๆ ภายในประเทศอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ โดยเฉพาะภาคการเกษตร เพราะเป็นสินค้าส่งออกหลัก และกำลังแรงงาน ส่วนใหญ่อยู่ในภาคการเกษตรมีการปรับปรุงโครงสร้างภาคการเกษตร เพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ที่จะเกิดขึ้นในเวทีโลกได้ รวมทั้งการใช้ทฤษฎีใหม่ ตามแนวทางพระราชดำรัสเรื่องเศรษฐกิจพอเพียง เมื่อวันที่ 4 ธันวาคม 2540 ในความตอนหนึ่งว่า “การเป็นเสือนั้นไม่สำคัญ สำคัญอยู่ที่เรามีเศรษฐกิจแบบพอมีพอกิน แบบพอมีพอกินนั้นหมายความว่า อุ้มชูตัวเองได้ ให้มีพอเพียงกับตัวเอง”
สำหรับข้อเสนอแนะเพื่อแก้ไขผลกระทบที่เกิดจากภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจ และปัญหาภัยธรรมชาติในภาคการเกษตร อันมีผลต่อการชำระหนี้ของเกษตรกร อีกทั้งเป็นการเพิ่มศักยภาพในการแข่งขัน เพื่อการเจริญเติบโตที่ยั่งยืนในอนาคตมีดังนี้ คือ
1. ทางการควรจะส่งเสริมให้เกษตรกรกระจายการผลิตผลิตผลทางการเกษตรออกไปให้กว้างขวางกว่านี้ เช่น ปลูกผัก ไม้ดอก เลี้ยงสัตว์ ควบคู่กับการปลูกยาง และปลูกไม้ผล
2. จำเป็นต้องพัฒนาวิธีการผลิตให้มีประสิทธิภาพและเพิ่มคุณภาพการผลิต โดยการนำเทคนิคและวิชาการใหม่ ๆ มาใช้ อย่างไรก็ตาม การดำเนินการดังกล่าวให้ประสบผลสำเร็จเป็นเรื่องที่ต้องใช้ความพยายามค่อนข้างสูง เนื่องจากเกษตรกรใน 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ส่วนใหญ่ยังไม่ค่อยยอมรับการเปลี่ยนแปลง
3. ควรจัดตั้งตลาดซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้า ทั้งนี้เพื่อให้เกษตรกรสามารถรู้ราคาสินค้าได้ล่วงหน้า ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการวางแผ่นการผลิตและการวางแผนทางการเงินของเกษตรกร
--ธนาคารแห่งประเทศไทย--
-สส-