ยกเครื่ององค์กรอิสระในรัฐธรรมนูญใหม่
อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ
๑๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๐
www.abhisit.org
มีการวิเคราะห์วิจารณ์ปัญหาจากรัฐธรรมนูญฉบับที่แล้วเสมอว่า เป็นรัฐธรรมนูญที่ประสบความสำเร็จเพียงครึ่งเดียว จึงเกิดการเสียความสมดุล และทำให้ล้มเหลวในที่สุด กล่าวคือ รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐ ต้องการแก้ปัญหาความอ่อนแอของรัฐบาล จากการเลือกตั้ง จึงมีบทบัญญัติหลายมาตราเพื่อทำให้รัฐบาล และนายกรัฐมนตรีมีอำนาจมาก ขณะเดียวกันก็เสริมกลไกที่จะตรวจสอบรัฐบาลที่เข้มแข็ง เพื่อป้องกันไม่ให้มีการใช้อำนาจในทางที่ผิด โดยการสร้างองค์กรอิสระขึ้นมา ปัญหา ก็คือ ในส่วนที่ทำให้รัฐบาลเข้มแข็งดูจะได้ผล แต่ความสามารถในการตรวจสอบขององค์กรอิสระต่างๆกลับล้มเหลว ที่น่าเศร้าใจที่สุด คือ องค์กรเหล่านั้นเองบางองค์กรกลับมีปัญหาการทุจริตต่อหน้าที่ ถึงขั้นที่ศาลได้ตัดสินให้ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) และ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) บางชุดต้องจำคุก
ในระบอบประชาธิปไตย สิ่งสำคัญที่สุดคือ สิทธิเสรีภาพ และเจตนารมณ์ของประชาชน การมุ่งสร้างรัฐบาลที่เข้มแข็งไม่ใช่สิ่งที่ไม่ดี แต่จะต้องเป็นรัฐบาลที่ใช้อำนาจอยู่ในขอบเขต ผมเห็นว่าเราไม่ควรสร้างระบบที่จงใจให้รัฐบาลอ่อนแอ หรือ ไร้ทิศทาง (ดูบทความของผมเมื่อสัปดาห์ที่แล้ว เรื่อง “ สภาผู้แทนราษฎรในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ : อย่าหลงกลับไปการเมืองเรื่องต่อรอง” ในเว็บไซด์แห่งนี้) แต่เป้าหมายหลักในการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ควรจะเป็นการแก้ปัญหากลไกตรวจสอบมากกว่า
การเดินไปสู่เป้าหมายนี้ บางส่วนอาจแก้ไขได้โดยการเปลี่ยนแปลงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ เช่นการผ่อนคลายเงื่อนไขเกี่ยวกับการเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ หรือการถอดถอน การยกเลิกบทบัญญัติแยกรัฐมนตรีจากสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น อย่างไรก็ตามโดยที่เราใช้ระบบรัฐสภา รัฐบาลยังจำเป็นต้องมีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร ดังนั้นกลไกนอกรัฐสภาเพื่อการตรวจสอบซึ่งเป็นฐานคิดของการมีอิสระจึงเป็นเรื่องที่ถูกต้อง จำเป็นและควรคงไว้ แม้ว่าประสบการณ์ที่ผ่านมาจะมีปัญหาก็ตาม
การจะแก้ไขปัญหาองค์กรอิสระให้ถูกจุด ควรเริ่มต้นจากการวิเคราะห์สาเหตุของความล้มเหลวในอดีต ซึ่งมีข้อสังเกตหลักๆดังนี้
๑. องค์กรอิสระไม่ได้ล้มเหลวทุกองค์กร โดยเฉพาะที่น่าสังเกต คือ องค์กรในรูปแบบศาลที่มีผู้
พิพากษา/ตุลาการ ที่มีลักษณะเป็นวิชาชีพ ที่เห็นได้ชัด คือ กรณีของศาลปกครอง และ ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เพียงแต่ ๒ องค์กรนี้ ในกรณีหนึ่งถูกจำกัดโดยเขตอำนาจของตนเอง ส่วนอีกกรณีมีข้อจำกัดที่มีเรื่องฟ้องร้องไปจำนวนน้อย เนื่องจากมีช่องทางฟ้องร้องที่จำกัด
๒. องค์กรอิสระที่ไม่มีอำนาจเบ็ดเสร็จชี้เป็นชี้ตายไม่ถูกแทรกแซง ดังจะเห็นได้จากกรณี
ของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และกรณีของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แต่ที่สุดความเห็นขององค์กรเหล่านี้ไม่ได้รับการรับฟังเพื่อประโยชน์ในการนำไปสู่การปฏิบัติเท่าที่ควร
๓. จุดใดที่เป็นศูนย์อำนาจชัดเจนจะถูกแทรกแซงหนัก เช่น เมื่อมีตุลาการศาล
รัฐธรรมนูญ ๑๕ คน ปปช. ๙ คน กกต. ๕ คน ที่จะดำรงตำแหน่งอยู่เป็นเวลานาน ก็จะมีการแทรกแซง ตั้งแต่กระบวนการสรรหาจนถึงการพิจารณาคดีต่างๆที่มีความสำคัญ
๔. องค์กรอิสระที่ขาดการตรวจสอบ เกิดความเสื่อมจากอำนาจเอง ตัวอย่างที่ชัดเจน
ที่สุด คือ กกต. ที่ทำหน้าที่ทั้งออก กฎ ระเบียบ บริหารจัดการ และ ตัดสินคดีต่างๆเอง จนเกิดการทุจริตอย่างเป็นระบบ แต่องค์กรอื่นๆก็มีปัญหาการขึ้นเงินเดือนให้ตัวเองโดยไม่ชอบด้วย
๕. การแทรกแซงองค์กรอิสระกระทำผ่านอำนาจทั้งฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติ เริ่ม
ตั้งแต่การสรรหาที่ใช้ช่องทางของการมีตัวแทนพรรคการเมือง การล็อบบี้กรรมการสรรหาในภาคราชการ การโยกย้ายแต่งตั้งเพื่อให้บุคคลที่รัฐบาลต้องการมีคุณสมบัติตามรัฐธรรมนูญแล้วมาสมัคร จนถึงขั้นตอนของวุฒิสภา และ เมื่อมีกรรมการหรือ ตุลาการขององค์กรอิสระแล้ว ก็ใช้อำนาจเงิน อำนาจรัฐ เป็นเครื่องล่อใจ เพื่อแลกเปลี่ยนกับการวินิจฉัยตัดสิน
เพื่อแก้ไขปัญหาเหล่านี้ ผมจึงขอเสนอกรอบการยกเครื่ององค์กรอิสระที่สำคัญๆ ดังนี้
๑. ศาลรัฐธรรมนูญ ควรพิจารณาแยกเป็นสองส่วน
ส่วนแรก เป็นลักษณะของตุลาการรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นเฉพาะกิจ เพื่อพิจารณาคดีสำคัญที่มี
ผลกระทบทางการเมือง เช่น การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง โดยเลือกองค์คณะมาจากที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา และที่ประชุมใหญ่ตุลาการศาลปกครองสูงสุด เพื่อมิให้มีกลุ่มบุคคลที่แน่นอน ดำรงตำแหน่งเป็นเวลานาน ถูกล็อบบี้จากผู้มีอำนาจอย่างเป็นระบบต่อเนื่อง
ส่วนที่สอง ซึ่งทำหน้าที่พิจารณาคดีอื่นๆ ใช้วิธีเลือกจากองค์กรที่กล่าวมาข้างต้น และอาจเพิ่มการเลือกกันเองระหว่าง กรรมการกฤษฎีกา นักนิติศาสตร์ นักรัฐศาสตร์ แล้วให้วุฒิสภาทำหน้าที่รับรองหรือไม่เท่านั้น
๒. คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ควรใช้วิธีการสรรหาเช่นเดียวกับศาลรัฐธรรมนูญ ที่มีการเลือกตั้งจากองค์กรหรือที่ประชุมต่างๆ โดยให้วุฒิสภารับรอง และจัดตั้งศาลแผนกคดีเลือกตั้งขึ้นมาเพื่อพิจารณา การให้ใบเหลืองใบแดง โดยกกต.ทำหน้าที่จัดการเลือกตั้ง รับเรื่องราว ร้องเรียน และส่งสำนวนให้ศาลเลือกตั้งพิจารณา
สำหรับศาลเลือกตั้งนั้น จำเป็นต้องมีการตรากฎหมายวิธีพิจารณาคดีเลือกตั้งเป็นการเฉพาะ เพื่อให้การพิจารณาเป็นไปด้วยความรวดเร็วเป็นธรรม และสอดคล้องกับลักษณะของคดี ที่แตกต่างไปจากคดีอาญาหรือคดีแพ่งทั่วไป
๓. คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) ให้ใช้วิธีการสรรหาเช่นเดียวกับ
กกต. แต่ปรับให้มีผู้แทนของกลุ่มบุคคลที่มีความเชี่ยวชาญ ในด้านการสอบสวน และการทำสำนวนส่งฟ้อง ขณะเดียวกัน ปปช.ต้องถูกตรวจสอบได้ และไม่ควรผูกขาดในการเป็นช่องทางฟ้องศาลในคดีทุจริตของนักการเมือง ดังนั้น จะต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนเป็นผู้เสียหายในคดีเหล่านี้ เพื่อสามารถฟ้องศาลโดยตรงได้อีกทางหนึ่งด้วย
ไม่มีข้อเสนอใดที่จะเป็นหลักประกันได้ ๑๐๐ % ว่าจะทำให้การทำงานขององค์กรอิสระจะปลอดจาก
การแทรกแซงโดยสิ้นเชิง แต่ข้อเสนอข้างต้นเป็นความพยายามที่จะแก้จุดอ่อนต่างๆจากประสบการณ์ที่เกิดขึ้น
*******************************************
ทีมโฆษกพรรคประชาธิปัตย์ 11 ก.พ. 2550--จบ--
อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ
๑๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๐
www.abhisit.org
มีการวิเคราะห์วิจารณ์ปัญหาจากรัฐธรรมนูญฉบับที่แล้วเสมอว่า เป็นรัฐธรรมนูญที่ประสบความสำเร็จเพียงครึ่งเดียว จึงเกิดการเสียความสมดุล และทำให้ล้มเหลวในที่สุด กล่าวคือ รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐ ต้องการแก้ปัญหาความอ่อนแอของรัฐบาล จากการเลือกตั้ง จึงมีบทบัญญัติหลายมาตราเพื่อทำให้รัฐบาล และนายกรัฐมนตรีมีอำนาจมาก ขณะเดียวกันก็เสริมกลไกที่จะตรวจสอบรัฐบาลที่เข้มแข็ง เพื่อป้องกันไม่ให้มีการใช้อำนาจในทางที่ผิด โดยการสร้างองค์กรอิสระขึ้นมา ปัญหา ก็คือ ในส่วนที่ทำให้รัฐบาลเข้มแข็งดูจะได้ผล แต่ความสามารถในการตรวจสอบขององค์กรอิสระต่างๆกลับล้มเหลว ที่น่าเศร้าใจที่สุด คือ องค์กรเหล่านั้นเองบางองค์กรกลับมีปัญหาการทุจริตต่อหน้าที่ ถึงขั้นที่ศาลได้ตัดสินให้ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) และ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) บางชุดต้องจำคุก
ในระบอบประชาธิปไตย สิ่งสำคัญที่สุดคือ สิทธิเสรีภาพ และเจตนารมณ์ของประชาชน การมุ่งสร้างรัฐบาลที่เข้มแข็งไม่ใช่สิ่งที่ไม่ดี แต่จะต้องเป็นรัฐบาลที่ใช้อำนาจอยู่ในขอบเขต ผมเห็นว่าเราไม่ควรสร้างระบบที่จงใจให้รัฐบาลอ่อนแอ หรือ ไร้ทิศทาง (ดูบทความของผมเมื่อสัปดาห์ที่แล้ว เรื่อง “ สภาผู้แทนราษฎรในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ : อย่าหลงกลับไปการเมืองเรื่องต่อรอง” ในเว็บไซด์แห่งนี้) แต่เป้าหมายหลักในการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ควรจะเป็นการแก้ปัญหากลไกตรวจสอบมากกว่า
การเดินไปสู่เป้าหมายนี้ บางส่วนอาจแก้ไขได้โดยการเปลี่ยนแปลงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ เช่นการผ่อนคลายเงื่อนไขเกี่ยวกับการเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ หรือการถอดถอน การยกเลิกบทบัญญัติแยกรัฐมนตรีจากสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น อย่างไรก็ตามโดยที่เราใช้ระบบรัฐสภา รัฐบาลยังจำเป็นต้องมีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร ดังนั้นกลไกนอกรัฐสภาเพื่อการตรวจสอบซึ่งเป็นฐานคิดของการมีอิสระจึงเป็นเรื่องที่ถูกต้อง จำเป็นและควรคงไว้ แม้ว่าประสบการณ์ที่ผ่านมาจะมีปัญหาก็ตาม
การจะแก้ไขปัญหาองค์กรอิสระให้ถูกจุด ควรเริ่มต้นจากการวิเคราะห์สาเหตุของความล้มเหลวในอดีต ซึ่งมีข้อสังเกตหลักๆดังนี้
๑. องค์กรอิสระไม่ได้ล้มเหลวทุกองค์กร โดยเฉพาะที่น่าสังเกต คือ องค์กรในรูปแบบศาลที่มีผู้
พิพากษา/ตุลาการ ที่มีลักษณะเป็นวิชาชีพ ที่เห็นได้ชัด คือ กรณีของศาลปกครอง และ ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เพียงแต่ ๒ องค์กรนี้ ในกรณีหนึ่งถูกจำกัดโดยเขตอำนาจของตนเอง ส่วนอีกกรณีมีข้อจำกัดที่มีเรื่องฟ้องร้องไปจำนวนน้อย เนื่องจากมีช่องทางฟ้องร้องที่จำกัด
๒. องค์กรอิสระที่ไม่มีอำนาจเบ็ดเสร็จชี้เป็นชี้ตายไม่ถูกแทรกแซง ดังจะเห็นได้จากกรณี
ของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และกรณีของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แต่ที่สุดความเห็นขององค์กรเหล่านี้ไม่ได้รับการรับฟังเพื่อประโยชน์ในการนำไปสู่การปฏิบัติเท่าที่ควร
๓. จุดใดที่เป็นศูนย์อำนาจชัดเจนจะถูกแทรกแซงหนัก เช่น เมื่อมีตุลาการศาล
รัฐธรรมนูญ ๑๕ คน ปปช. ๙ คน กกต. ๕ คน ที่จะดำรงตำแหน่งอยู่เป็นเวลานาน ก็จะมีการแทรกแซง ตั้งแต่กระบวนการสรรหาจนถึงการพิจารณาคดีต่างๆที่มีความสำคัญ
๔. องค์กรอิสระที่ขาดการตรวจสอบ เกิดความเสื่อมจากอำนาจเอง ตัวอย่างที่ชัดเจน
ที่สุด คือ กกต. ที่ทำหน้าที่ทั้งออก กฎ ระเบียบ บริหารจัดการ และ ตัดสินคดีต่างๆเอง จนเกิดการทุจริตอย่างเป็นระบบ แต่องค์กรอื่นๆก็มีปัญหาการขึ้นเงินเดือนให้ตัวเองโดยไม่ชอบด้วย
๕. การแทรกแซงองค์กรอิสระกระทำผ่านอำนาจทั้งฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติ เริ่ม
ตั้งแต่การสรรหาที่ใช้ช่องทางของการมีตัวแทนพรรคการเมือง การล็อบบี้กรรมการสรรหาในภาคราชการ การโยกย้ายแต่งตั้งเพื่อให้บุคคลที่รัฐบาลต้องการมีคุณสมบัติตามรัฐธรรมนูญแล้วมาสมัคร จนถึงขั้นตอนของวุฒิสภา และ เมื่อมีกรรมการหรือ ตุลาการขององค์กรอิสระแล้ว ก็ใช้อำนาจเงิน อำนาจรัฐ เป็นเครื่องล่อใจ เพื่อแลกเปลี่ยนกับการวินิจฉัยตัดสิน
เพื่อแก้ไขปัญหาเหล่านี้ ผมจึงขอเสนอกรอบการยกเครื่ององค์กรอิสระที่สำคัญๆ ดังนี้
๑. ศาลรัฐธรรมนูญ ควรพิจารณาแยกเป็นสองส่วน
ส่วนแรก เป็นลักษณะของตุลาการรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นเฉพาะกิจ เพื่อพิจารณาคดีสำคัญที่มี
ผลกระทบทางการเมือง เช่น การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง โดยเลือกองค์คณะมาจากที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา และที่ประชุมใหญ่ตุลาการศาลปกครองสูงสุด เพื่อมิให้มีกลุ่มบุคคลที่แน่นอน ดำรงตำแหน่งเป็นเวลานาน ถูกล็อบบี้จากผู้มีอำนาจอย่างเป็นระบบต่อเนื่อง
ส่วนที่สอง ซึ่งทำหน้าที่พิจารณาคดีอื่นๆ ใช้วิธีเลือกจากองค์กรที่กล่าวมาข้างต้น และอาจเพิ่มการเลือกกันเองระหว่าง กรรมการกฤษฎีกา นักนิติศาสตร์ นักรัฐศาสตร์ แล้วให้วุฒิสภาทำหน้าที่รับรองหรือไม่เท่านั้น
๒. คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ควรใช้วิธีการสรรหาเช่นเดียวกับศาลรัฐธรรมนูญ ที่มีการเลือกตั้งจากองค์กรหรือที่ประชุมต่างๆ โดยให้วุฒิสภารับรอง และจัดตั้งศาลแผนกคดีเลือกตั้งขึ้นมาเพื่อพิจารณา การให้ใบเหลืองใบแดง โดยกกต.ทำหน้าที่จัดการเลือกตั้ง รับเรื่องราว ร้องเรียน และส่งสำนวนให้ศาลเลือกตั้งพิจารณา
สำหรับศาลเลือกตั้งนั้น จำเป็นต้องมีการตรากฎหมายวิธีพิจารณาคดีเลือกตั้งเป็นการเฉพาะ เพื่อให้การพิจารณาเป็นไปด้วยความรวดเร็วเป็นธรรม และสอดคล้องกับลักษณะของคดี ที่แตกต่างไปจากคดีอาญาหรือคดีแพ่งทั่วไป
๓. คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) ให้ใช้วิธีการสรรหาเช่นเดียวกับ
กกต. แต่ปรับให้มีผู้แทนของกลุ่มบุคคลที่มีความเชี่ยวชาญ ในด้านการสอบสวน และการทำสำนวนส่งฟ้อง ขณะเดียวกัน ปปช.ต้องถูกตรวจสอบได้ และไม่ควรผูกขาดในการเป็นช่องทางฟ้องศาลในคดีทุจริตของนักการเมือง ดังนั้น จะต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนเป็นผู้เสียหายในคดีเหล่านี้ เพื่อสามารถฟ้องศาลโดยตรงได้อีกทางหนึ่งด้วย
ไม่มีข้อเสนอใดที่จะเป็นหลักประกันได้ ๑๐๐ % ว่าจะทำให้การทำงานขององค์กรอิสระจะปลอดจาก
การแทรกแซงโดยสิ้นเชิง แต่ข้อเสนอข้างต้นเป็นความพยายามที่จะแก้จุดอ่อนต่างๆจากประสบการณ์ที่เกิดขึ้น
*******************************************
ทีมโฆษกพรรคประชาธิปัตย์ 11 ก.พ. 2550--จบ--